CC BY
126
установление специальных земельно-правовых режимов, состоящих в том, что правообладателям земельных участков, входящих в состав определенной зоны, предоставляется различный комплекс прав и обязанностей по поводу земли в отличие от лиц, земельные участки которых расположены за пределами этих зон. Зонирование территорий необходимо рассматривать как специальный способ определения правового режима земель, как одну из функций управления земельным фондом, которая позволяет решать различные задачи, в частности, градостроительные, экологические, экономические и др.
Институт отнесения земель к категориям и институт зонирования территорий являются взаимосвязанными юридическими механизмами, посредством которых осуществляется регулирование земельных отношений. Замена одного института другим не позволит решить существующие проблемы в земельной сфере, поскольку данные институты направлены на решение различных задач. Развитие и совершенствование законодательства, регулирующего земельные отношения, целесообразно осуществлять, руководствуясь принципом правовой преемственности, который предполагает разработку новых юридических решений на основе накопленного опыта при рациональном восприятии иных прогрессивных способов правового регулирования.
Г.Л. Землякова*
ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРОГНОЗИРОВАНИЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ**
Планирование и прогнозирование мероприятий в области использования и охраны земель являются одними из важных функций управления. Однако нельзя отождествлять прогноз и план. В отличие от планирования, которое может осуществляться применительно к мероприятиям, прогноз применим к ситуации. Так, Б.П. Курашвили отмечал, что под планированием понимается определение взаимоувязанных параметров и желаемых результатов деятельности в предви-
* Старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, доцент.
** Работа выполнена с использованием СПС «КонсультантПлюс». 26
Труды Института государства и права Российской академии наук № 1/2015
димых ситуациях. Планирование невозможно без предвидения, без прогнозов. Предметом прогноза может быть ситуация, которая сложится в результате выполнения принятого плана. Прогноз - это модель будущего, каким оно с такой-то степенью вероятности может сложиться к такому-то времени вследствие совокупного действия таких-то объективных факторов при таких-то характеристиках человеческой деятельности1. По мнению Б.М. Лазарева, эффективность управления наилучшим образом обеспечивается тогда, когда текущие вопросы решаются в увязке с общими перспективами развития нашего общества. Разработка управленческих решений перспективного значения предполагает прогнозирование, которое является важным средством сближения управления с наукой, придания управлению большей научной обоснованности. Прогнозирование позволяет заранее увидеть те проблемы, которые придется решать в будущем, и заблаговременно приготовиться к этому. Прогнозирование должно охватывать перспективы не только развития общества в целом, но различных его подсистем, отдельных сфер его жизни, отраслей хозяйства и социально-культурной деятельности, даже конкретных процессов внутри каждой из них .
А. Файоль писал: «Управлять - значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать». При этом предвидеть означает учитывать грядущее и вырабатывать программу действия - это уже почти действовать . Современное эффективное государство должно прогнозировать не только появление проблем, но и оптимальные пути их решения .
По мнению А. Файоля, «предвидение может проявляться бесчисленными способами, но главное его проявление, его самый осязательный признак, его наиболее действительное орудие - это программа действия»5. Однако прогноз, благодаря которому осуществляется предвидение ситуации, просчитываются возможные варианты ее раз-
1 См.: Государственное управление в СССР в условиях научно-технической революции / Отв. ред. М.И. Пискотин. М., 1978. С. 58-59.
2 См.: там же.
3 См.: Файоль А. Общее и промышленное управление. 1916 // URL: http://refdb.ru/look/1446013.html (дата обращения: 05.03.2015).
4 См.: Кичигин Н.В., Пуляева Е.В., Хлуденева Н.И., Черепанова Е.В., Чертков А.Н. Прогнозирование развития эколого-правового регулирования // Журнал российского права. 2010. № 9.
5 Файоль А. Указ. соч.
вития, отличается от программы действия, которая разрабатывается исходя из определенного прогнозируемого варианта развития ситуации. Если планы и программы содержат безальтернативные цели (обязательные - в планах, перспективные - в программах), то прогноз всегда многовариантен, содержит исследование альтернативных возможностей решения задачи. Осуществление прогнозирования является делом весьма сложным, поэтому связано с удорожанием принятия соответствующих решений. Однако опыт свидетельствует о том, что экономия на прогнозировании приводит к многократно большим убыткам6.
В настоящее время бюджетное финансирование планируемых к осуществлению мероприятий, в том числе в сфере земельных отношений, осуществляется в основном через государственные и муниципальные программы, которые являются целевыми статьями расходов бюджета.
В соответствии со ст. 179 Бюджетного кодекса РФ порядок принятия решений о разработке государственных программ РФ, государственных программ субъекта РФ, муниципальных программ и формирования и реализации указанных программ устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования. Согласно п. 7 Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 5887 (в редакции, действовавшей до 12 января 2015 г.), государственные программы должны разрабатываться исходя из положений концепций долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации и основных направлений деятельности Правительства РФ на соответствующий период, федеральных законов, решений Президента и Правительства РФ.
Очевидно, что прогноз должен быть базой при разработке социально-экономической программы, а она, в свою очередь, должна яв-
О прогнозировании как элементе законотворчества подробнее см.: Радченко В.И., Иванюк О.А., Плюгина И.В., Цирин А.М., Чернобель Г.Т. Практические аспекты прогнозирования законодательства и эффективности применения прогнозируемых норм // Журнал российского права. 2008. № 8.
7 СЗ РФ. 2010. № 32. Ст. 4329.
ляться основой федеральных целевых программ и параллельно учитываться в законотворческой деятельности. Кроме того, как указывал А. Файоль, программа должна обладать такой чертой, как единство. Одновременно можно и должно применять только одну программу: две различные программы - это дуализм, путаница, беспорядок . Иными словами, утверждаемые программы и принимаемые федеральные законы должны быть подчинены единой, а не разнонаправленным целям. Несоблюдение этого правила приводит к негативным последствиям, к затягиванию процесса достижения оптимального результата в решении социально-экономических проблем. Подтверждением этому может служить ситуация, сложившаяся в сфере кадастрового учета и регистрации прав на земельные участки и их оценки.
Так, постановлением Правительства РФ от 25 октября 2001 г. № 745 была утверждена Федеральная целевая программа «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2008 годы)», постановлением от 13 сентября 2005 г. № 560 - подпрограмма «Создание системы кадастра недвижимости (2006-2012 годы)» указанной Федеральной целевой программы. В качестве основной цели подпрограммы названо создание полного и достоверного источника информации об объектах недвижимости, используемого в целях налогообложения. В период действия данной подпрограммы был принят ряд федеральных законов (и первый из них - о так называемой дачной амнистии 2006 г.), разрешающих отдельным категориям правообладателей земельных участков регистрировать право (собственности) на земельный участок, не проводя соответствующих работ по его обмеру (межеванию). Следствием реализации указанных законов является то, что на данный момент в государственном кадастре недвижимости (далее - ГКН) содержатся «приблизительные» сведения о таких земельных участках. В связи с этим едва ли можно назвать кадастр достоверным источником информации.
В качестве одной из целей указанной программы было названо вовлечение земельных участков в гражданский оборот. Но земельные участки, границы которых точно не определены, едва ли могут являться полноценными объектами оборота. Получается, что правообладатели таких земельных участков зарегистрировали на основании федерального закона право не совсем понятно на что. Вряд ли здравомыс-
8 См.: Файоль А. Указ. соч.
лящий человек согласится приобрести такой «объект недвижимости». Кроме того, проблема заключается в том, что многие из этих ранее учтенных земельных участков не могут быть оценены для целей налогообложения. Соответственно собственники таких участков, несмотря на то, что их право теперь зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее -ЕГРП), до сих пор не уплачивают земельный налог.
Приблизительно в то же время, когда была утверждена Федеральная целевая программа по созданию автоматизированной системы кадастра, распоряжением Правительства РФ от 10 июля 2001 г. № 910-р была утверждена Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (20022004 годы), в которой предусматривалось осуществить, в частности, такие преобразования, как создание на местном уровне муниципальных служб, выполняющих функции по оценке и налогообложению недвижимости на базе ее рыночной стоимости. Что означает фраза «создание на местном уровне муниципальных служб, выполняющих функции по налогообложению», сказать сложно. Тем не менее ключевой мыслью здесь, по всей видимости, является установление порядка налогообложения земельных участков, исходя из их рыночной стоимости.
Федеральным законом от 22 июля 2010 г. № 167-ФЗ9 были внесены существенные изменения и дополнения в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»10 (далее - Закон об оценочной деятельности), касающиеся введения порядка установления кадастровой стоимости земельных участков, схожего с порядком установления рыночной стоимости. Также в ст. 66 Земельного кодекса РФ вносились изменения, согласно которым, если в отношении земельного участка определена его рыночная стоимость, то его кадастровая стоимость устанавливается равной его рыночной стоимости. Соответственно после проведения массовой кадастровой оценки земельных участков, сведения о которых есть в ГКН, кадастровая стоимость земельных участков, являющаяся базой по налогообложению
9 Федеральный закон от 22 июля 2010 г. № 167-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. № 30. Ст. 3998.
10 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3813. 30
земельным налогом, увеличилась в разы. Любопытна аргументация необходимости принятия данного Федерального закона, содержащаяся в пояснительной записке к законопроекту: «Учитывая, что определение кадастровой стоимости недвижимости, несмотря на наличие некоторых специфических особенностей, является частью общей системы стоимостной оценки имущества, регулируемой Законом об оценочной деятельности, целесообразно соответствующие нормы, посвященные определению кадастровой стоимости, отразить именно в нем»11. Как будто бы речь идет о простом перемещении норм, регулирующих кадастровую оценку, из одного нормативного правового акта в другой. Каких-либо упоминаний о том, что меняется в корне вся система кадастровой оценки, что приведет к многократному увеличению кадастровой стоимости объектов недвижимости и соответственно собираемых сумм земельного налога и налога на имущество, в пояснительной записке к законопроекту не содержалось.
Представляется, что исчисление земельного налога от рыночной стоимости участка негативно скажется на наименее защищенных слоях общества. Так, граждане (в том числе пенсионеры), получившие по наследству земельные участки в ближайшем Подмосковье (которыми из поколения в поколение пользовались их родственники), каковые по большей части имеют вид разрешенного использования - для ведения личного подсобного хозяйства или индивидуального жилищного строительства, будут вынуждены значительную часть своего семейного бюджета тратить на уплату земельного налога. Ведь земельные участки, имеющие такие виды разрешенного использования и располагающиеся на землях населенных пунктов, являются наиболее дорогими.
В связи с тем, что в нашей стране земельный участок и здание, расположенное на нем, являются двумя разными объектами, в частности объектами налогообложения12, и учитывая социальную функцию,
11 СПС «КонсультантПлюс».
12 Федеральным законом от 4 октября 2014 г. № 284-ФЗ (СЗ РФ. 2014. № 40 (ч. 2). Ст. 5315) Налоговый кодекс РФ дополнен гл. 32, регулирующей исчисление и взимание налога на имущество физических лиц. Например, в отношении жилых домов, жилых помещений, гаражей и машино-мест налоговая ставка составляет 0,1% от их кадастровой стоимости. Причем налоговые ставки могут быть уменьшены до нуля или увеличены максимально в три раза нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований
которую выполняет земля, а также то, что государство, распоряжаясь земельными участками, продает их частным лицам по рыночной стоимости, более справедливой представляется государственная кадастровая оценка земель, осуществлявшаяся до недавнего времени (исходя из удельного показателя кадастровой стоимости, как это было до вступления в силу Федерального закона от 22 июля 2010 г. № 167-ФЗ). Или при исчислении земельного налога от фактически рыночной стоимости должна быть существенно снижена ставка налога. Возможно установление повышающих коэффициентов в отношении земельных участков, площадь которых превышает предельный максимальный размер.
Исходя из того, что кадастровый учет осуществлялся и осуществляется по сей день в соответствии с законодательством в заявительном порядке, найдется ли такой правообладатель земельного участка, который в добровольном порядке проведет кадастровые работы (межевание) своего земельного участка (за плату) и его кадастровый учет, зная о том, что как только сведения о его участке поступят в кадастр, а затем автоматически - и в налоговые органы, а последние направят собственнику налоговое уведомление о необходимости уплаты земельного налога, исчисленного фактически от рыночной стоимости участка? Конечно, в случае необходимости совершения, к примеру, сделки по отчуждению своего земельного участка правообладателю придется осуществить эти мероприятия. Но если правообладатель не заинтересован в продаже участка, то едва ли он потратит свое время и деньги на кадастровые работы и кадастровый учет для того, чтобы после этого ежегодно уплачивать земельный налог, причем в достаточно ощутимых для его кошелька суммах. Если бы сумма земельного налога для гражданина составляла несколько сотен рублей или, по крайней мере, до 3 тыс. руб. (в границах относительно богатых субъектов РФ), то каждый законопослушный гражданин, осознавая важность установления границ своего земельного участка, стремился бы проводить кадастровые работы (хотя их цена тоже достаточно высока) и кадастровый учет своего земельного участка. Но вряд ли сумма земельного налога за земельный участок в шесть соток для индивидуального жилищного строительства, располагающийся, например, в
(законами городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и
Севастополя).
Московской области, составит в настоящее время менее 10-15 тыс. руб.
Следовательно, сначала государству необходимо было заинтересовать правообладателей земельных участков в том, чтобы они осуществили кадастровый учет своих участков, причем надлежащим образом, т.е. проведя кадастровые работы, в ходе которых устанавливаются координаты характерных точек границ земельного участка, или установить обязательность проведения кадастрового учета земельных участков до определенной даты, либо провести его за счет бюджетных средств. Тем самым ГКН наполнился бы достоверными сведениями. И только по истечении некоторого времени можно было менять систему налогообложения по земельному налогу, точнее, менять порядок установления кадастровой стоимости земельных участков и приравнивать ее к рыночной.
В связи с тем, что проведение указанных выше мероприятий не привело к наполнению ГКН точными и достоверными сведениями о границах земельных участков, Правительством РФ в 2012 г. была предпринята попытка повышения качества сведений о недвижимом имуществе, содержащихся в ГКН и ЕГРП, путем принятия «дорожной карты» «Повышение качества государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»13. В качестве одного из необходимых мероприятий для повышения качества сведений о недвижимом имуществе, содержащихся в ГКН и ЕГРП, данный документ предусматривает установление порядка проведения за счет средств федерального и (или) региональных, местных бюджетов кадастровых работ по уточнению границ земельных участков в массовом порядке. В настоящее время принят и вступил в силу Федеральный закон от 22 декабря 2014 г. № 447-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»14, регулирующий порядок проведения комплексных
13 См.: распоряжение Правительства РФ от 1 декабря 2012 г. № 2236-р «Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") «Повышение качества государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // СЗ РФ. 2012. № 50 (ч. 6). Ст. 7088.
14 СЗ РФ. 2014. № 52 (ч. 1). Ст.7558.
кадастровых работ. Однако нельзя не отметить, что реализация этого Закона потребует немалых бюджетных средств.
В соответствии с Федеральной целевой программой «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014-2019 годы)», утвержденной постановлением Правительства РФ от 10 октября 2013 г. № 90315, в рамках направления, касающегося развития системы повышения качества сведений, содержащихся в Едином государственном реестре объектов недвижимости, планируется, в частности, оснащение территориальных органов Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росреестр) комплектами высокоточного геодезического оборудования и программным обеспечением для создания системы контроля соответствия данных, содержащихся в информационных ресурсах, в целях обеспечения государственных гарантий прав на недвижимое имущество и вовлечения в экономический оборот земельных участков, используемых с нарушением земельного законодательства. То есть планируется создание системы контроля достоверности сведений о местоположении границ земельных участков, указанных в ГКН, их фактическому местоположению. Одновременно с оснащением территориальных органов Росреестра комплектами высокоточного геодезического оборудования планируется автоматизировать процесс обработки данных, полученных с использованием указанных комплектов, и в режиме реального времени проводить анализ результатов измерений на предмет их соответствия сведениям ГКН и выявлять ошибки в сведениях ЕГРП и ГКН, а также признаки нарушений земельного законодательства.
В связи с этим возникает вопрос: каким образом органы Росре-естра, а точнее, ФГБУ Росреестра «Кадастровая палата», работали до сих пор, не имея комплектов высокоточного геодезического оборудования и программного обеспечения для обработки данных, полученных с их использованием? Получается, что вследствие переложения обязанности проведения кадастровых (землеустроительных) работ на частных лиц - кадастровых инженеров налогоплательщик вынужден будет платить дважды.
Дело в том, что для выполнения кадастровых работ кадастровые инженеры должны обладать геодезическим оборудованием. За проведение кадастровых работ они получают плату по договору подряда от
15 СЗ РФ. 2013. № 42. Ст. 5364. 34
своих заказчиков, как правило, правообладателей земельных участков, окупая, таким образом, и стоимость оборудования. Кроме того, эта плата устанавливается договором. Поэтому, несмотря на некоторые законодательные ограничения, размер этой платы может быть весьма высок.
В настоящее время в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»16 (далее - Закон о ГКН) государственным кадастровым учетом недвижимого имущества признаются действия уполномоченного органа по внесению в ГКН сведений о недвижимом имуществе. Каких-либо этапов проведения учета Закон не предусматривает. Следовательно, проверка и экспертиза сведений, содержащихся в документах, представляемых на кадастровый учет, проводиться не должна. Однако за последнее время в Закон о ГКН внесены изменения, касающиеся выявления органом кадастрового учета ошибок в документах, на основании которых ранее были внесены сведения в ГКН. Каким образом, не обладая высокоточным геодезическим оборудованием, органы кадастрового учета должны обнаруживать ошибки, и главное, на каком этапе, если кадастровый учет - это просто действия уполномоченного органа по внесению в ГКН определенных сведений, остается неясным.
Если орган кадастрового учета будет осуществлять проверку сведений, содержащихся в документах, представляемых на кадастровый учет с помощью того же оборудования, которое использовал кадастровый инженер при их подготовке, то для чего изначально надо было перепоручать частным лицам работу, которую мог бы делать сам орган кадастрового учета за установленную фиксированную плату?
Таким образом, отсутствие прогноза ситуации, прогноза эффективности решения и основанной на нем единой программы действий государства в лице его органов в социально-экономической сфере приводит к тому, что программные цели вообще не достигаются или достигаются с минимальным эффектом (результатом), максимальными затратами и в более длительные сроки.
11 июля 2014 г. вступил в силу Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»17 (далее - Закон о планировании), который регулирует отношения, возникающие между участниками стратегического планиро-
16 СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4017.
17 СЗ РФ. 2014. № 26 (ч. 1). Ст. 3378.
вания в процессе целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности РФ, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования (ч. 3 ст. 1). Отношения по стратегическому планированию регулируются законодателем в основном применительно к федеральному и региональному уровням государственного управления. В соответствии с п. 5 ст. 3 данного Закона под прогнозированием понимается деятельность участников стратегического планирования по разработке научно обоснованных представлений о рисках социально-экономического развития, об угрозах национальной безопасности РФ, о направлениях, результатах и показателях социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Закон о планировании более полно и четко регулирует осуществление прогнозной деятельности со стороны государства.
Согласно ч. 3 ст. 11 этого Закона к документам стратегического планирования, разрабатываемым на федеральном уровне, относятся, в частности, документы, которые подготавливаются в рамках прогнозирования, к которым относятся:
прогноз научно-технологического развития Российской Федерации;
стратегический прогноз Российской Федерации; прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период;
бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период;
прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период.
Указанные документы должны учитываться при подготовке документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания, в том числе по отраслевому и территориальному принципу, таких, как:
стратегия социально-экономического развития Российской Федерации;
стратегия национальной безопасности Российской Федерации; отраслевые документы стратегического планирования Российской Федерации;
стратегии социально-экономического развития макрорегионов (ст. 16, 18, 19, 21 Закона о планировании).
Кроме того, достаточно четко прослеживается связь и необходимая последовательность утверждения документов прогнозирования, планирования и программирования. Впервые на уровне федерального закона установлено, какие документы являются основанием для принятия государственных программ (ст. 28, 37 Закона о планировании). Например, согласно ч. 1 ст. 28 государственные программы РФ разрабатываются федеральными органами исполнительной власти для достижения приоритетов и целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ, определенных в стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, отраслевых документах стратегического планирования Российской Федерации, стратегии пространственного развития Российской Федерации и основных направлениях деятельности Правительства РФ. Перечень государственных программ РФ утверждается Правительством РФ (ч. 4 ст. 28). Соответствующие изменения внесены в Бюджетный кодекс РФ и в уже упоминавшийся выше Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации.
Помимо этого, к документам стратегического планирования, разрабатываемым в рамках планирования и программирования, Закон о планировании относит схемы территориального планирования Российской Федерации и субъектов РФ и устанавливает основу для их принятия (ст. 30, 38). Так, в соответствии со ст. 30 схемы территориального планирования Российской Федерации базируются на основных положениях стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, стратегии пространственного развития Российской Федерации, стратегиях социально-экономического развития макрорегионов, отраслевых документах стратегического планирования Российской Федерации с учетом требований, определенных Градостроительным кодексом РФ (далее - ГрК РФ) и иными нормативными правовыми актами.
Хочется надеяться, что соответствующие изменения в ближайшее время будут внесены в ГрК РФ, а при разработке и реализации прогнозных, плановых и программных документов, предусмотренных новым Законом о планировании, будут максимально прорабатываться возможные экономические, экологические, социальные, правовые,
политические и другие последствия, а также финансовые затраты на реализацию мероприятий, направленных на развитие рынка земли.
В настоящее время применительно к земле отдельные аспекты прогнозирования должны охватываться мониторингом земель и земельным надзором. Согласно п. 3 Порядка осуществления государственного мониторинга земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 26 декабря 2014 г. № 85218, в рамках государственного мониторинга земель осуществляется прогнозирование развития негативных процессов, обусловленных природными и антропогенными воздействиями, выработка предложений о предотвращении негативного воздействия на земли, об устранении последствий такого воздействия. В соответствии с п. 6 Положения о государственном земельном надзоре, утвержденного постановлением Правительства РФ от 2 января 2015 г. № 119, в рамках государственного земельного надзора осуществляется прогнозирование состояния исполнения требований земельного законодательства РФ в процессе деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан. Указанные аналитические и прогнозные данные используются при подготовке государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации (п. 18 Порядка осуществления государственного мониторинга земель, п. 18 Положения о государственном земельном надзоре).
Нельзя не отметить, что вопрос подготовки государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации урегулирован весьма поверхностно. В соответствии с п. 4 ст. 13 действовавшего ранее Федерального закона от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» доклады о состоянии и об использовании земельных ресурсов наряду со статистическими отчетами, аналитическими обзорами, иными справочными и аналитическими документами включались в состав документов кадастра. В действующем Законе о ГКН о государственных докладах не упоминается. В соответствии с Положением о Федераль-
18 СПС «КонсультантПлюс».
19 СЗ РФ. 2015. № 2. Ст. 514.
ной службе государственной регистрации, кадастра и картографии20 к ее полномочиям не отнесена подготовка государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации. Однако исходя из п. 18, 19 Положения о государственном земельном надзоре можно сделать вывод, что этот доклад должен подготавливаться именно Росреестром. Кроме того, полномочием по составлению и представлению в Росреестр ежегодного доклада о состоянии и использовании земель в субъектах РФ наделены региональные управления Росреестра21.
Представляется, что в государственный доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации должны включаться не только сведения, полученные в ходе проведения мониторинга земель и земельного надзора, но и аналитические данные, подготавливаемые органами государственной власти и местного самоуправления в процессе ведения ГКН и ЕГРП, осуществления сельскохозяйственной, лесохозяйственной, градостроительной деятельности, предоставления и изъятия земельных участков. На основании этих сведений могут быть подготовлены аналитические материалы об эффективности применения земельного законодательства, сделаны прогнозы и выработана концепция дальнейшего совершенствования законодательства.
20 Постановление Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» // СЗ РФ. 2009. № 25. Ст. 3052.
21 См.: приказ Минэкономразвития России от 5 октября 2009 г. № 395 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» // Российская газета. 2009. № 199.
