CC BY
110
УДК 331.5.024.54
ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ В РОССИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ В ИНТЕРЕСАХ ЗАНЯТОСТИ
EMPLOYMENT IN RUSSIA THROUGH GOVERNMENT SOCIAL AND ECONOMIC POLICY
Н.В. Локтюхина N.V. Loktiukhina
Департамент труда и занятости населения, г. Москва
Рассматриваются основные организационные проблемы формирования социально-экономической политики в интересах занятости, которая представляет собой реализуемую государством политику, направленную не только на решение задач экономического и социального развития, но и задач обеспечения занятости населения. Предлагаются меры по решению таких проблем: возложение на органы государственной власти обязанностей по разработке и реализации компонент политики занятости, находящихся в их компетенции; воссоздание Министерства труда Российской Федерации; обеспечение социально-трудовой экспертизы проектов нормативных правовых актов.
The article deals with the government policy to settle social and economic issues as well as employment ones. As some useful tools the article offers the following ones: government authorities will work out and implement employment strategy, they will revive RF Labour Ministry and provide social-economic expertise of legal texts projects.
Ключевые слова: рынок труда, занятость, государственная политика, политика содействия занятости населения, социально-трудовая экспертиза.
Key words: labour market, employment, government policy, population employment assistance policy, sociolabour appraisal.
Состояние рынка труда является следствием действия социально-экономических основ данного рынка, т. е. тех социально-экономических процессов и явлений, существование и изменение которых влечет за собой изменение процессов и явлений, происходящих на рынке труда [1]. Такая «причинность поведения рынка труда достаточно точно замечена в одном из первых в новейшей истории России учебников, отражающих "рыночные" концепции в экономике труда: "Рынок труда наиболее сложный элемент рыночной экономики. Здесь не только переплетаются интересы работника и работодателя, но и как в зеркале отражаются практически все социально-экономические явления, происходящие в обществе"» [2, с. 125].
Как следствие, понимание процессов и явлений, лежащих в основе рынка труда, позволяет государству не только рационально объяснять ситуацию на данном рынке и прогнозировать ее изменение, но и обеспечивать разработку такой социально-экономической политики, которая будет влиять на рынок труда в целях повышения эффективности его функ-
ционирования. По мнению автора статьи, такое опосредованное государственное управление рынком труда является оптимальным для современной России. Данный довод подкрепляется нижеследующими аргументами.
Первый аргумент. Рынок труда допускает много альтернативных вариантов своего поведения в зависимости от динамики и размещения производства товаров и услуг, использования природных ресурсов, роста трудовых ресурсов и их качества, институциональных преобразований в экономике и т. д. Влияя на такие процессы, государство может опосредованно корректировать ситуацию на рынке труда в интересах его субъектов и общества в целом. Данный подход позволяет государству одновременно решать несколько задач: во-первых, способствовать социально-экономическому развитию и, во-вторых, создавать условия для развития рынка труда и повышения качества занятости.
Второй аргумент. Рынок труда является «социально-уязвимой» системой в силу специфичности расположенных субъектов данного
© Н.В. Локтюхина, 2011
рынка и социальной значимости происходящих на рынке труда процессов. Перенесение некоторых функций управления данной системой в ее окружение означает создание оптимальных условий во внешней среде для формирования спроса и предложения на рынке труда.
И наконец, третий аргумент - необходимость в регулировании рынка труда через воздействие на его социально-экономические основы подтверждают результаты исследований в данной области. Учеными сформулировано множество рекомендаций по «опосредованному» воздействию на рынок труда [3; 4].
Из комплекса подходов по вопросам политики государства на рынке труда, сформулированных отечественными учеными, нам особенно импонирует следующая позиция авторов монографии «Рынок труда: проблемы и решения» А.В. Кашепова, С.С. Сулакшина и А.С. Мал-чинова: «Цель модернизации государственной политики на рынке труда состоит в переходе от политики содействия занятости (ПСЗ), которая реализуется с начала 1990-х гг. до настоящего времени, к экономической политике в интересах создания занятости» [5, с. 97].
Разделяя и развивая данный подход, считаем, что политика государственного регулирования рынка труда посредством воздействия на его социально-экономические основы, по своей сути, представляет собой социально-экономическую политику в интересах занятости. Отличие данной формулировки от «экономической политики в интересах создания занятости» прежде всего объясняется тем, что расширение границ «экономической политики в интересах создания занятости» до «социальноэкономической политики в интересах занятости» отвечает задаче воздействия на комплекс социально-экономических (а не только экономических) основ рынка труда. Включение в соответствующую формулировку социальной политики означает, что реализация ее многочисленных направлений (в области образования, здравоохранения, культуры, жилья, пенсионного обеспечения, семьи, молодежи и др.) также следует увязывать с направлениями регулирования рынка.
К правовым основам социально-экономической политики в интересах занятости могут быть причислены нормативные правовые акты, определяющие приоритетные направления и социально-экономического развития государства и обеспечивающие согласование таких направлений с приоритетами государства в области занятости населения.
Так, зафиксированные в Концепции долгосрочного социально-экономического разви-
тия Российской Федерации на период до 2020 г. [6] подходы к политике инновационного развития увязаны с задачами по развитию рынка труда. Согласно концепции, в структуре занятости должны произойти такие позитивные изменения, как сокращение неэффективных рабочих мест, расширение сферы услуг, развитие инновационных направлений деятельности, возникновение новых направлений занятости, соответствующее перераспределение работников по секторам экономики (с сырьевых на инновационные и сферу услуг).
Создание условий для занятости населения предусматривает десятки реализуемых в России федеральных и региональных программ. Например, в результате выполнения мероприятий федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Республики Ингушетия на 2010-2016 годы» [7] к 2017 г. предполагается в 1,28 раза сократить численность безработных, создать до 18 тыс. новых рабочих мест.
В целом проблемам занятости отводится важное место в комплексе нормативных правовых документов, задающих целевые ориентиры социально-экономического развития России. Однако, по нашему мнению, декларируемая в России социально-экономическая политика в интересах занятости к настоящему времени реализуется неэффективно. Об этом свидетельствуют невысокая доля занятых в инновационных видах деятельности, низкое качество большей части рабочих мест в экономике, высокая дифференциация в доходах занятого населения, низкая трудовая мобильность россиян, высокий уровень неформальной занятости и многие другие проблемы. При этом очевидные сложности решения задач перехода к инновационной экономике, от которой зависит позитивное развитие российского рынка труда, обусловлены прежде всего тем, что максимально рентабельными остаются сырьевые отрасли и экспорт.
Что касается государственной политики содействия занятости, то она дает положительные результаты, если оценивать ее с точки зрения влияния на регистрируемый рынок труда, т. е. на ту часть граждан, которая обращается в органы службы занятости за содействием в трудоустройстве. Органы службы занятости, как и обязывает их Закон Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» от 19.04.1991 г. № 1032-1, сосредоточены, главным образом, на работе с безработными гражданами, на содействии в трудоустройстве, реализации активных программ содействия занятости [8]. Подобный характер но-
сят региональные программы занятости, являющиеся основными документами соответствующей политики.
Ряд норм российского закона о занятости лишь намекает на профилактику безработицы -в той части, где речь идет об обязанности работодателя информировать органы службы занятости о предстоящих высвобождениях и о введении режима неполного рабочего времени. Указание в ст. 5 Закона «О занятости населения в РФ» на такие направления политики занятости, как развитие трудовых ресурсов, поддержка трудовой и предпринимательской инициативы граждан, координация деятельности в области занятости и населения с деятельностью по другим направлениям экономической и социальной политики, носит в большей степени декларативный характер, поскольку для реализации соответствующих направлений не принято необходимых подзаконных актов или административных регламентов.
Что касается представленного российским правительством проекта Основных направлений действий на рынке труда Российской Федерации на 2011-2015 гг. [9], то он слабо увязан с иными направлениями социального и экономического развития страны [10].
Таким образом, в области разработки и реализации государственной социально-экономической политики в интересах занятости складываются противоречия между потребностью в такой политике и отсутствием необходимых для ее воплощения на практике действий властей.
Причиной данных противоречий, по нашему мнению, являются проблемы не только экономического, но и организационного характера. Дело в том, что осуществление социально-экономической политики в интересах занятости должно охватывать целый комплекс направлений государственной политики: бюджетную, структурную, инвестиционную, ценовую, финансово-кредитную, внешнеэкономическую, институциональную (существуют и иные критерии классификации направлений). В связи с решением данной задачи в сложной и многоуровневой системе государственного управления и возникают объективные организационные проблемы, рассмотренные далее.
Первая проблема. Недостаточное отражение интересов занятости населения при разработке и реализации государством различных направлений социально-экономической политики.
Вместе с тем в рамках таких направлений существует объективная возможность оказывать влияние на рынок труда и сферу занято-
сти. Как следствие, органы государственной власти могут, наряду с задачами по регулированию той или иной компоненты социальноэкономической системы, обеспечивать решение задач содействия реализации прав граждан на полную, продуктивную и свободно избранную занятость. В этом случае различные компоненты государственной политики будут складываться в «промышленную политику в интересах занятости», «сельскохозяйственную политику в интересах занятости», «политику в сфере образования в интересах занятости» и т. д., составляя в совокупности «социально-экономическую политику в интересах занятости».
В связи с этим, считаем, что органы государственной власти должны быть наделены полномочиями по разработке и реализации компонентов политики занятости, находящихся в их компетенции. Данный принцип удалось реализовать правительству Москвы в рамках проведения антикризисной политики на городском рынке труда. Постановлением Правительства Москвы от 02.06.2009 г. № 507-ПП «О реализации антикризисных мер на рынке труда города Москвы» перед каждым органом исполнительной власти города, с учетом его компетенции, были поставлены задачи по проведению политики занятости [11].
Вторая проблема - отсутствие органа исполнительной власти, ответственного за координацию проведения социально-экономической политики в интересах занятости.
С момента административной реформы 2004 г. регулярно звучат предложения о необходимости воссоздания Министерства труда Российской Федерации. Но, по нашему мнению, проблема заключается не столько в отсутствии специального министерства, сколько в том, что действующие структуры - Министерство здравоохранения и социального развития РФ и Федеральная служба по труду и занятости (Роструд) не уполномочены координировать действия других органов власти по разработке и реализации направлений социально-экономической политики в интересах занятости, находящихся в их компетенции.
Следовательно следует прежде всего ставить вопрос о наделении органа исполнительной власти полномочиями по координации разработки и осуществления социально-экономической политики в интересах занятости. Однако принимая во внимание опыт развитых стран мира, где функционируют министерства труда [12], учитывая важность повышения эффективности социально-трудовых отношений в России в целом, представляется разумным
предложение о восстановлении в системе государственной власти Министерства труда Российской Федерации.
Третья проблема - отсутствие действенных процедур разработки и координации возможных направлений социально-экономической политики в интересах занятости.
Приемлемым вариантом такой процедуры представляется социально-трудовая экспертиза проектов нормативно-правовых актов, представляющая собой оценку проекта, осуществляемая экспертами с целью выявления возможных негативных и (или) позитивных последствий принятия проекта на социально-трудовую сферу. Результаты социально-трудовой экспертизы должны быть формализованы в экспертное заключение.
При таком достаточно широком понимании социально-трудовой экспертизы ее неотъемлемой частью является оценка влияния управленческих решений на состояние рынка труда. Таковая должна решать следующие основные задачи:
- выявление влияния принимаемого проекта на изменение структуры рынка труда и занятости в зоне действия программы;
- определение насколько предлагаемый проект будет обеспечен трудовыми ресурсами.
Известен позитивный опыт социальной экспертизы на региональном уровне. Например, в городе Москве проводится социальная экспертиза городских программ в части их влияния на создание и сохранение рабочих мест. Данная процедура является обязательной при согласовании проекта городской целевой программы, что с 1998 г. закреплено постановлениями правительства Москвы [13].
По мнению автора статьи, в целях внедрения в систему государственного управления социально-трудовой экспертизы проектов нормативных правовых актов следует утвердить порядок ее проведения: на федеральном уровне - Постановлением Правительства Российской Федерации, на уровне субъекта Российской Федерации - распорядительным документом соответствующего органа исполнительной власти.
На каждом федеральном и региональном уровнях власти целесообразно назначить ответственных за проведение социально-трудовой экспертизы. Таковыми могут быть органы исполнительной власти, отвечающие за разработку и реализацию государственной политики в сфере труда. Иные органы власти следует обязать представлять разрабатываемые проекты на экспертизу.
Рекомендациям, содержащимся в заключении по результатам социально-трудовой экспертизы, целесообразно придать обязательный характер для разработчиков соответствующего нормативного правового акта. Только в этом случае можно рассчитывать на корректировку нормативного правового акта в интересах граждан. Поскольку оценки, содержащиеся в экспертных заключениях, основываются на суждениях специалистов, то их нельзя считать вполне объективными. В связи с этим считаем, что необходимо предусмотреть процедуру разрешения разногласий между органом власти, являющимся разработчиком проекта, и органом власти, ответственным за проведение социально-трудовой экспертизы. Полагаем, что разрешать такие разногласия должен вышестоящий орган власти.
Итак, «рассогласованность» действий различных «звеньев» в многоуровневой системе государственной власти ведет к отсутствию у органов власти объективного представления об общем объекте управления - рынке труда, недопониманию общих целей и допустимых средств его регулирования. Как следствие, не налажена работа по реализации государственной социально-экономической политики в интересах занятости.
Помимо обозначенных выше, существуют и иные проблемы организации государственной социально-экономической политики в интересах занятости: отсутствие системного представления о составе направлений такой политики; несовершенство координации деятельности различных органов государственной власти и др. Для решения таких проблем необходимо осуществить оптимизацию структуры и упорядочивание функций органов государственного управления, внедрять новые управленческие технологии, преодолевать бюрократизм и коррупцию в органах власти и т. д.
Таким образом, в целях создания условий для проведения государством социально-экономической политики в интересах занятости необходимо создать «единое управленческое пространство», где органы власти, реализующие различные направления социально-экономической политики, наряду с собственными базовыми целями, будут преследовать цели содействия реализации прав граждан на полную, продуктивную и свободно избранную занятость.
1. Локтюхина Н. В. Содержание социально-экономических основ в исследованиях рынка труда // Труд и социальные отношения.
- 2010. - № 8. - С. 103-108.
2. Экономика труда и социально-трудовые отношения / под ред. Г. Г. Меликьяна, Р. П. Колосовой. - М. : Изд-во МГУ; ЧеРо, 1996.
- 623 с.
3. Заславский И. К новой парадигме рынка труда // Вопросы экономики. - 1998. - № 2.
- С.83-95.
4. Чернейко Д. Рынку труда необходим действенный регулирующий механизм // Человек и труд. - 2001. - № 6. - С. 20-27.
5. Кашепов А. В., Сулакшин С. С., Малчи-нов А. С. Рынок труда: проблемы и решения : монография. - М. : Научный эксперт, 2008. -232 с.
6. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года» (ред. от 08.08.2009).
7. Постановление Правительства РФ от 24.12.2009 г. № 1087 (ред. от 14.10.2010) «Об утверждении федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Республики Ингушетия на 2010-2016 годы"» // Собрание законодательства РФ. 4 января 2010 г. № 1. Ст. 100.
8. Закон Российской Федерации от 19.04.1991 г. № 1032-1 (ред. от 27.12.2009) «О
занятости населения в Российской Федерации».
9. Основные направления действий на рынке труда Российской Федерации на 20112015 годы. - иКЬ: http://www.minzdravsoc.ru/ ^С8Мос_ргсуес*8/554.
10. Рыженкова Ю. Безработица на пятилетку // Солидарность. - 2011. - № 4. - ИКЬ: http://www.solidarnost.org/thems/vazhno/vazhno _7696.html.
11. Постановление Правительства Москвы от 02.06.2009 г. № 507-ПП (ред. от
22.12.2009) «О реализации антикризисных мер на рынке труда города Москвы».
12. Отчетный доклад Генерального Совета ФНПР о деятельности по выполнению решений IV съезда Федерации Независимых Профсоюзов России и действиях Федерации, ее членских организаций по защите трудовых прав и социально-экономических интересов членов профсоюзов. - иКЬ: http://www.fnpr. org.rU/2/17/1835.html.
13. Постановление Правительства Москвы от 14.08.2007 г. № 699-ПП (ред. от
10.03.2009) «О Порядке проведения социальной экспертизы проектов городских целевых программ в части их влияния на создание и сохранение рабочих мест в городе Москве».
