CC BY
212
45 (87) - 2011 _
Эффективность экономической политики
УДК 005.336.1 (470.345)
проблемы формирования системы показателей результативности деятельности государственных служащих в регионе
В статье рассматривается опыт Республики Мордовия по разработке и внедрению системы показателей результативности и эффективности деятельности органов государственной власти и государственных служащих. Особое внимание уделяется исследованию процесса реализации, результатов и возможностей продолжения эксперимента «Создание и внедрение системы показателей результативности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, дифференцированных по направлениям деятельности государственных органов», который проводится в республике с 2010 г.
Т. А. САЛИМОВА,
доктор экономических наук, заведующая кафедрой управления качеством E-mail: tasalimova@yandex.ru
Н. Ш. ВАТОЛКИНА,
кандидат экономических наук, доцент кафедры управления качеством E-mail: ocoletta@yandex.ru
В. И. МАКОЛОВ,
кандидат экономических наук, доцент кафедры управления качеством E-mail: vmakolov@yandex. ru
Н. А. ЗАЛОГОВ,
кандидат экономических наук, доцент кафедры менеджмента E-mail: zalogov@e-mordovia.ru Мордовский государственный университет
имени Н. П. Огарёва
Ключевые слова: результативность, эффективность, государственный служащий, орган государственной власти, система показателей.
В настоящее время происходит смена парадигмы в понимании сущности качества государственного управления. Первоначально оно рассматривалось как соответствие нормам и процедурам, их корректное выполнение и отсутствие ошибок.
В конце 1960-х гг. в мировой практике качество государственного управления стало рассматри-
ваться с позиций эффективности, ориентации на взаимосвязь цели и результата.
В 1980-е гг. качество государственного управления в Северной Америке и Западной Европе стали рассматривать с позиций удовлетворения требований потребителей. Вместе с тем нельзя утверждать, что в настоящее время во всем мире придерживаются единой концепции качества государственного управления. В странах с сильной административной традицией по-прежнему оно ассоциируется в первую очередь с соблюдением требований процедур и регламентов [1].
Оценка государственного управления в мировой практике осуществляется на четырех уровнях. На глобальном уровне она позволяет проводить межстрановые сравнения на основе единых объектов, показателей и методов оценки, которые в настоящее время являются общепринятыми. На национальном уровне оценка государственного управления становится более комплексной с учетом специфических черт и уровня развития страны. На локальном уровне оценка государственного управления осуществляется в разрезе географических регионов. Наименее развиты подходы и методики в области оценки качества, эффективности и результативности деятельности на уровне отдельного органа государственного или муниципального управления.
Инструменты оценки государственного управления, которые используются в мировой практике, не позволяют оценить вклада каждого служащего в достижение целей органов государственного управления, не предназначены для измерения эффективности и результативности деятельности, что ограничивает применимость указанных инструментов в управлении персоналом государственной службы для улучшения деятельности органов госуправления [2].
В соответствии с концепцией реформирования системы государственной службы в Российской Федерации в 2003 и 2004 гг. были приняты Федеральные законы от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе». Эти документы создали основу единой системы госслужбы, заложили правовые, организационные и экономические принципы ее функционирования. Это позволило сформировать правовую базу для повышения результативности труда государственных служащих.
Принципиальные подходы к решению задачи повышения эффективности работы органов государственного управления и соответствующие критерии оценки были определены Указом Президента Российской Федерации от 28.06.2007 № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и федеральной программой «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10.03.2009 № 261.
В то же время можно отметить следующие проблемы применения сформированной к настоящему времени изучаемой нормативной базы:
• во-первых, она не в полной мере увязана с оценкой профессиональной деятельности государственных гражданских служащих;
• во-вторых, уровень денежного содержания этих служащих не в полной мере зависит от результатов их труда;
• в-третьих, показатели оценки профессиональной деятельности государственных гражданских служащих не всегда ориентированы на достижение приоритетных целей государственных органов.
Решение указанных проблем является важнейшим фактором повышения мотивации служащих и эффективности государственного управления в целом.
В субъектах Российской Федерации накоплен определенный опыт оценки результативности и эффективности деятельности госслужащих. Проведенный анализ показывает:
• во-первых, такая оценка применяется преимущественно для материального стимулирования служащих;
• во-вторых, показатели результативности и эффективности включают, как правило, в должностные регламенты, и эти критерии связаны с выполнением прямых обязанностей служащего;
• в-третьих, большая часть индикаторов результативности работы государственных служащих носит обобщенный характер и не позволяет количественно измерить результаты труда.
В Республике Мордовия система стимулирования работников, находящихся на государственной службе, применяется с 1996 г. в рамках совершенствования межбюджетных отношений. Были установлены показатели, по которым оценивались
результаты работы органов государственной власти и местного самоуправления.
В 2004 г. в регионе были разработаны критерии эффективности и результативности для оценки работы органов государственной власти. С 2005 г. применяются месячные, квартальные и годовые показатели эффективности управленческой деятельности, влияющие на расчет фонда стимулирования по результатам работы и выплат (ежеквартальных и годовых) за выполнение особо важных и сложных заданий для каждого государственного органа.
Эффективность работы администраций муниципальных образований оценивается в республике в рамках системы межбюджетных отношений. Идет формирование системы оплаты труда в муниципальных образованиях.
Новым этапом работы в этом направлении стало проведение со второго полугодия 2010 г. эксперимента «Создание и внедрение системы показателей результативности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, дифференцированных по направлениям деятельности государственных органов».
Целью эксперимента стало повышение эффективности госслужбы и результативности профессиональной деятельности гражданских служащих, обеспечивающих государственное управление; улучшение качества услуг, предоставляемых государственными органами гражданам и организациям; развитие инновационной экономики и гражданского общества.
Достижение поставленных целей обусловило решение следующих задач:
- совершенствование механизмов профессиональной деятельности служащих для повышения качества услуг, предоставляемых государственными органами гражданам и организациям;
- упорядочение и конкретизация полномочий и ответственности гражданских служащих, закрепление их в должностных регламентах;
- решение вопросов, касающихся формирования структуры и введения стимулирующей составляющей денежного содержания служащих;
- внедрение современных механизмов стимулирования, эффективных технологий мотивации гражданских служащих на повышение профессиональной компетентности и результативности работы;
- создание и совершенствование материальных стимулов и их увязка с объемами и результатами работы гражданских служащих;
- формирование системы мониторинга и учет общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной деятельности гражданских служащих.
Формой проведения эксперимента стало пилотное исследование.
Проект включал в себя:
- исследование и описание состояния объектов, субъектов и предмета эксперимента;
- идентификация и классификация показателей результативности деятельности гражданских служащих;
- моделирование оценки результативности работы;
- апробация разработанных показателей и процесса проведения оценки результативности профессиональной деятельности служащих;
- сравнение полученных результатов по участникам эксперимента.
При организации эксперимента были определены его этапы: подготовительный, реализация и подведение итогов.
В рамках подготовительной стадии на основе анализа и обобщения регионального и зарубежного опыта формирования и применения оплаты труда гражданских служащих в республике была создана необходимая правовая база, в том числе локальные нормативные акты органов государственной власти, участвующих в эксперименте. Ключевыми документами являются:
- решение совета при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе от 26.06.2009 о закреплении за Республикой Мордовия пилотного направления «Внедрение показателей результативности гражданских служащих»;
- указ главы Республики Мордовия от 26.02.2010 № 27-УГ «Об утверждении Положения о порядке и условиях проведения экспериментов в ходе реализации республиканских программ развития государственной гражданской службы Республики Мордовия»;
- указ главы Республики Мордовия от 30.04.2010 № 77-УГ «О проведении эксперимента в рамках реализации Программы Республики Мордовия «Развитие государственной гражданской службы Республики Мордовия (2009-2013 годы)»;
- распоряжение главы Республики Мордовия от 14.05.2010 № 202-РГ о проведении эксперимента по разработке и внедрению показателей результатив-
ности профессиональной служебной деятельности в администрации главы Республики Мордовия.
Этап реализации эксперимента включал в себя разработку и внедрение индивидуальных показателей результативности профессиональной деятельности гражданских служащих, методов и процедуры оценки.
На третьем этапе были подведены итоги эксперимента и разработаны предложения по совершенствованию системы показателей оценки результативности деятельности государственных служащих.
Участниками эксперимента стали: администрация главы региона; аппарат регионального министерства промышленности; аппарат Государственного комитета Республики Мордовия по делам юстиции; управление недро-, водопользования и охраны окружающей среды аппарата министерства лесного, охотничьего хозяйства и природопользования республики. В проекте приняли участие 11 % гражданских служащих Мордовии.
Одной из проблем формирования системы показателей для оценки работы государственных органов и служащих является отсутствие четкого разграничения понятий результативности и эффективности в сфере государственного управления. В нормативной документации они нередко используются как синонимы.
Указанные термины нашли отражение в национальном стандарте ГОСТ Р ИСО 9000-2008 «Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь». В соответствии с документом результативность - это степень реализации запланированной деятельности и достижения намеченных результатов, а эффективность - связь между достигнутым и использованными ресурсами.
Исходя из данных определений категория «эффективность» отражает работу органа государственной власти в целом, объединяя экономический, социальный, бюджетный и другие эффекты, которые можно количественно оценить на основе достигнутых показателей развития страны, региона, территории с учетом соответствующих затрат.
В отличие от эффективности результативность включает оценку степени достижения целевых показателей за определенный плановый период.
При сопоставлении различных подходов к измерению результативности и эффективности в рамках эксперимента были выделены два уровня оценки.
Первый уровень предполагает оценку индикаторов эффективности деятельности органа государственной власти. Примеры отдельных показателей первого уровня представлены в табл. 1.
Достигнутые значения показателей являются основанием для определения размера фонда материального стимулирования государственному органу на месяц, квартал и год.
Второй уровень охватывает оценку показателей результативности деятельности отдельных государственных служащих.
В системе индикаторов этого уровня были учтены показатели объема и качества работы, соблюдения сроков; организации работы; развития. Примеры представлены в табл. 2.
В рамках эксперимента были определены два подхода к разработке показателей: дифференцированный и унифицированно-дифференцированный.
Дифференцированный подход предполагает разработку для каждого государственного служащего индивидуальной карты целей. Это организационно-методический инструмент, позволяющий не только планировать и организовывать деятельность каждого сотрудника, но и проводить анализ,
Таблица 1
Примеры отдельных показателей эффективности деятельности органов государственной власти Республики Мордовия
Наименование показателя Целевое значение, %
Министерство промышленности Республики Мордовия
Выполнение прогноза поступления собственных доходов в рамках консолидированного и республиканского бюджетов 100
Темп роста объемов отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами в сопоставимых ценах по виду деятельности «Обрабатывающие производства» к соответствующему месяцу предыдущего года 114
Темп роста среднемесячной номинальной начисленной заработной платы по виду деятельности «Обрабатывающие производства» к соответствующему периоду предыдущего года 113,9
Аппарат Государственного комитета Республики Мордовия по делам юстиции
Отсутствие неудовлетворенных жалоб на действия или бездействие комитета 100
Своевременное исполнение запросов граждан и организаций аппаратом мировых судей 100
Проведение профилактики правонарушений, совершаемых несовершеннолетними 100
Таблица 2
Примеры показателей оценки результативности деятельности государственных служащих
Вид показателей Пример
Показатели объема выполняемой работы Количество муниципальных нормативных правовых актов, сведения по которым внесены в федеральный регистр в электронном виде на основании единых требований, установленных Правительством Российской Федерации
Показатели качества выполняемой работы Качественное исполнение должностных обязанностей и степень достижения запланированных результатов деятельности в отчетный период
Показатели соблюдения сроков выполняемой работы Срок проведения правовой экспертизы проектов федеральных законов, направляемых Государственной Думой в правительство Республики Мордовия для выдачи заключения
Показатели организации работы Соблюдение служебного распорядка
Показатели развития Сокращение сроков рассмотрения обращений о предоставлении водных объектов в пользование, принятие решений или заключение договоров водопользования
мониторинг и оценку результативности его работы в контексте стратегических приоритетов развития региона в целом и задач, стоящих перед органом государственной власти.
К преимуществам карты целей следует отнести гибкость, информативность, обеспечение контроля за деятельностью служащего и открытость принимаемых решений по стимулированию труда.
В карте указываются наименование показателя, его целевое значение и вес. Оценочной является 100-балльная шкала. Решение о значимости показателя и его максимальной оценке принимается на стадии разработки карты с учетом характера и важности поставленной цели. Оценка показателя зависит от степени достижения его целевого значения. Для этого были приняты критерии, соответствующие трем уровням выполнения: А - выполнено в срок; Б - выполнено с нарушением срока; В - не выполнено.
В табл. 3 представлен пример карты целей специалиста Министерства лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Республики Мордовия за квартал.
Карта целей разрабатывается на квартал, который был принят в качестве базового периода оценки, так как это минимально необходимый срок для выполнения мероприятий и принятия соответствующих решений.
По окончании квартала созданные в органах государственной власти комиссии подводят итоги работы каждого служащего, определяют степень достижения им целевых значений индикаторов и
Таблица 3
Пример карты целей специалиста министерства лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Республики мордовия за квартал
максималь- фактичес-
наименование и краткое описание Критерий ная оценка кая оценка Примечание
показателя выполнения показателя, баллы показателя, баллы
Сокращение сроков рассмотрения обра- Уменьшение сроков не 25 25 Число обращений - 3,
щений о предоставлении водных объектов менее чем на три дня фактическое сокраще-
в пользование, принятие решений или ние сроков - 4 дня по
заключение договоров водопользования каждому обращению
Соблюдение сроков выполнения условий Соответствие сроков 25 20 Два госконтракта
государственных контрактов и договоров, исполнения установ- исполнены с наруше-
заключаемых по направлениям деятель- ленным в госконтрак- нием сроков
ности управления тах
Своевременное рассмотрение, подготовка Срок рассмотрения - 25 25 Выполнено 12 запро-
информации на запросы органов госу- 20 дней; выполнение сов с соблюдением
дарственной и исполнительной власти, запросов - 100 % сроков
органов местного самоуправления,
организаций и граждан по направлениям
работы управления
Выполнение поручений главы Республики Выполнение поруче- 25 25 Три поручения вы-
Мордовия, руководства министерства, ний в полном объеме в полнены в срок
плановых мероприятий управления установленные сроки
выставляют интегральную оценку в баллах. Конкретные размеры индивидуальных выплат из фонда стимулирования каждому служащему производятся на основании предложений комиссии в соответствии с интегральной оценкой выполнения карты целей.
Унифицировано-дифференцированный подход может применяться для органов государственной власти, осуществляющих координационные функции в различных сферах деятельности. В данном случае сначала разрабатываются показатели оценки деятельности структурных подразделений в зависимости от единых целей органа власти, а затем руководителем структурного подразделения формируются дифференцированные показатели для подчиненных.
Такой подход был реализован на примере администрации главы Республики Мордовия, где для всех структурных подразделений установлена система оценки по направлениям деятельности. Оценка показателей структурного подразделения представлена в табл. 4.
Таким образом, показатели, установленные для структурного подразделения, используются также и для оценки результативности деятельности каждого
сотрудника с учетом его индивидуального вклада в достижение целевых значений индикатора. В том случае, если служащий не решил поставленную задачу или нарушил сроки ее решения, оценка может быть снижена. Совокупный показатель определяется путем суммирования значений единичных показателей.
Проведенный эксперимент позволил решить ряд методических проблем при оценке результативности и эффективности работы государственных служащих.
Во-первых, были разграничены понятия «эффективность» и «результативность» применительно к государственному управлению.
Во-вторых, были определены уровни оценки, и установлена взаимосвязь между ними.
В-третьих, были определены два методических подхода к формированию номенклатуры показателей для оценки результативности работы государственных служащих на основе двух типов организации их деятельности: унифицировано-дифференцированного - для служащих, выполняющих рутинные задачи, и дифференцированного - для служащих, выполняющих диверсифицированные задачи.
Таблица 4
Пример оценки показателей деятельности структурного подразделения администрации главы
Республики Мордовия за квартал
Наименование и краткое описание показателя Срок исполнения Критерий выполнения Максимальная оценка показателя, баллы
III IV
квартал квартал
Обеспечение целевого приема абитуриентов в вузы Республики Мордовия из регионов Российской Федерации с компактным проживанием мордовского населения По плану приема Формирование контингента абитуриентов, чел. 20 10
Реализация целевых проектов «1000-летие единения мордовского народа с народами Российского государства» Ежеквартально по плану работы Реализация проектов, ед. 30 20
Обеспечение деятельности общественных советов и комиссий при главе Республики Мордовия, общественной палаты республики Ежеквартально по плану работы Выполнение плана работы общественных советов и комиссий при главе Республики Мордовия, общественной палаты республики 20 15
Анализ обращений граждан и внесение предложений Ежеквартально Рассмотрение всех обращений 20 15
Выполнение плана мероприятий по совершенствованию правового положения государственных учреждений, курируемых органами исполнительной власти Республики Мордовия Ежеквартально по плану работы Выполнение плана мероприятий (100 %) 10 10
Подготовка Послания главы Республики Мордовия Государственному собранию IV квартал Проект раздела по профилю подразделения 30
проблемы и решения
7
В-четвертых, была предложена классификация показателей оценки результативности деятельности государственных служащих, что обеспечивает сопоставимость результатов деятельности государственных служащих, выполняющих различные виды работ.
С точки зрения достижения поставленных целей позитивными результатами эксперимента явились:
1) совершенствование планирования путем декомпозиции целей органов государственной власти на уровень структурных подразделений и отдельных государственных служащих. Разработка и внедрение карты целей сотрудника как инструмента управления работой;
2) вовлечение каждого служащего в разработку системы показателей результативности и эффективности деятельности;
3) прозрачность и справедливость распределения премиального фонда с учетом вклада каждого сотрудника в решение общих задач;
4) совершенствование системы мониторинга деятельности государственных служащих на основе повышения объективности оценки их работы;
5) ориентированность на постоянное улучшение деятельности путем установления стимулирующих значений показателей результативности и эффективности труда служащих;
6) повышение качества работы служащих за счет снижения числа ошибок; сокращения сроков выполнения задач; роста творческой активности сотрудников.
В то же время эксперимент высветил недостатки существующей системы:
1) увеличение затрат времени и средств на планирование, организацию и мониторинг деятельности, основанных на ежемесячных стимулирующих выплатах;
2) отсутствие специального фонда материального стимулирования служащих, выделенного в рамках эксперимента, и, как следствие, недостаток размеров стимулирующих выплат и неполная реализация потенциальных эффектов эксперимента;
3) недостаточная разграниченность показателей, отражающих текущую деятельность служащего, и задач развития. Это связано в первую очередь с тем, что содержание работы государственного служащего определяется должностным и административными регламентами;
4) сложность установления показателей, определяющих индивидуальный вклад служащего в достижение общих целей.
По итогам проведения эксперимента руководством республики было приняло решение о его продолжении для завершения полного цикла управления: планирование ^ реализация ^ оценка ^ улучшение. Это необходимо для адаптации системы к особенностям деятельности различных органов государственной власти, ведомств и служб.
В 2011 г. эксперимент был продолжен, и в его рамках усовершенствована система показателей результативности профессиональной деятельности гражданских служащих. В частности, дополнены показатели для администрации главы Республики Мордовия применительно к деятельности уполномоченного по правам ребенка при главе республики, управлений специальных программ и экономической политики. По всем показателям результативности республиканского Госкомюста уточнены и конкретизированы критерии оценки показателей с обоснованием ситуаций превышения и перевыполнения плана. По другим учреждениям актуализирован перечень показателей с учетом изменений в приоритетах их деятельности.
В рамках продолжения эксперимента необходимо совершенствование системы показателей результативности работы государственных служащих и методики их оценки по следующим направлениям:
1) типологизация органов государственной власти, структурных подразделений и служащих по видам работы и характеру ее результатов, по виду задач, что необходимо для уточнения классификации показателей эффективности и результативности. Наиболее сложным остается вопрос возможности измерения результативности деятельности вспомогательных и обслуживающих подразделений, таких как бухгалтерия и канцелярия;
2) расширение спектра целей оценки результативности деятельности госслужащих. Это должно привести к формированию вариантов изменения номенклатуры показателей и методики оценки, а также разработке методических рекомендаций по их применению в разных случаях. Помимо распределения ресурсов фондов материального стимулирования служащих могут быть идентифицированы такие цели:
- диагностика и планирование, когда результаты оценки позволяют выявить сильные и слабые стороны деятельности органов государственной власти и используются в процессе планирования и определения приоритетов проведения реформ;
- мониторинг и отчетность, когда полученная информация позволяет оценить соответствие теку-
щей ситуации установленным стандартам, а также определить ключевые области для улучшения;
- бенчмаркинг, когда информация используется для сравнения результативности деятельности разных органов государственной власти путем выставления оценок в баллах отдельным объектам, по которым проводится сравнение;
- диалог и совместное принятие решений, что требует предоставления открытой и объективной информации о деятельности органов управления и служащих всем заинтересованным сторонам;
3) уточнение шкалы оценки показателей результативности с учетом разного типа показателей:
- позитивных и негативных;
- ограничительных и оценочных;
- предполагающих или не предполагающих возможность перевыполнения;
- подверженных внешним факторам или нет;
4) установление экспертным путем коэффициентов весомости показателей, что позволит диффе-
ренцировать шкалу оценок в зависимости от изменения значимости тех или иных целей и показателей в разные периоды времени, а также для разных органов государственной власти, их структурных подразделений и служащих.
Решение указанных задач позволит выйти на новый методический и практический уровень оценки результативности деятельности государственных служащих, когда на основе стандартизации будут обеспечены сопоставимость, воспроизводимость и проверяемость данных о деятельности служащих и органов власти в целом.
Список литературы
1. Loffler E. Defining Quality in Public Administration // NISPAsee Conference, May 10-13 2001, Riga, Latvia.
2. User's Guide for Measuring Public Administration Performance. - UNDP, 2009. 78 p.
