CC BY
61
О
00
ГО &
Ф
0
1
со
го &
о
Ï §
УДК 351.9 ББК 67.401.031.2 С77
S.A. STAROSTIN
THE PROBLEMS OF FORMING OF A SYSTEM OF ADMINISTRATIVE JUSTICE IN RUSSIA
Аннотация: в статье анализируютсяосновные тенденции становления института административной юстиции в России, обосновываются необходимость и принципы создания административных судов предлагаются меры по совершенствованию правовой основы судебнойсистемы.
Ключевые слова: административная юстиция, административные суды противодействие коррупции обжалование действий (бездействия) должностныхлиц.
СЕРГЕИ АЛЕКСЕЕВИЧ СТАРОСТИН*
ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В РОССИИ
Annotation: The article deals with the basic tendencies of formation of the institute of administrative justice in Russia, the necessity and the main principles of creation of administrative courts is proved, measures on improving of the legal basis of judicial system are offered.
Keywords: administrative justice, administrative courts, corruption counteraction, appeal of actions (failure to act) of officials.
Обращение к проблеме формирования системы административной юстиции в России обусловлено двумя факторами. Во-первых, значительным количеством рассматриваемых судами дел, возникающих из публично-правовых отношений. Согласно статистике Верховного Суда РФ, в 2011 г. судами общей юрисдикции рассмотрено 183 тыс. таких дел (1,5 % от всего их количества). Из них по 123 тыс. дел (67,7 %) вынесено решение с удовлетворением заявленных требований. Более половины дел данной категории составляют дела по жалобам на действия (бездействие) должностных лиц органов власти. Если учесть, что значительное количество жалоб на действия государственной администрации направляется в другие инстанции, в том числе общественные, и до судов не доходит, то становится понятной острота проблемы судебного контроля в сфере государственного управления.
Во-вторых, в последнее время значительно активизировалась дискуссия об административной юстиции, ее понимании и перспективах формирования. В научной литературе и в периодических изданиях обсуждается вопрос о создании в России административных судов. Нередко об этом пишут те, кто далек от административного права и не до конца понимает суть вопроса.
Однако сегодня, как никогда, важно мнение специалистов, авторитетных представителей науки административного права, людей, кото-
* Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права (Московскаягосударственнаяюридическая академия им. О.Е. Кутафина). E-mail: editor62@vandex.ru.
рые изнутри знают проблему и понимают опасность того, что их голос не будет услышан законодателем Мы давно прошли доктринальный этап и перешли в реальную плоскость, когда совокупность теоретических представлений об административной юстиции, ее целях и функциях, принципах формирования должны стать источником принимаемых законов. Тем не менее для понимания сущности вопроса необходимо обратить внимание на главные проблемы, без решения которых эффективных административной юстиции и административного судопроизводства создать не удастся.
Проблемами административной юстиции в разное время занимались многие ученые, имеется множество подходов к пониманию их решения. Существует несколько точек зрения на предмет административной юстиции и перспективы создания ее стройной и эффективной системы. Часть ученых рассматривают систему административной юстиции в широком смысле - как совокупность специальных судебных и квазисудебныхорганов по контролю за соблюдением законности в сфере государственного управления. По их мнению, это особый порядок разрешения административно-правовых споров, при котором судебные или другие специальные государственные органы рассматривают жалобы на действия органов государственной власти и выносят соответствующие решения. Некоторые вкладывают в понятие более узкий смысл - это особый процессуальный порядок рассмотрения административных дел и разрешения административно-правовых споров между гражданином или юридическим лицом, с одной стороны, и органом государственного управления - с другой.
В ряде зарубежных стран под административной юстицией понимается особый порядок разрешения административно-правовых споров. Судебные или другие специальные государственные органы рассматривают жалобы граждан на действия органов государственной власти и выносят соответствующие решения [например, Государственный совет во Франции, выполняющий функции высшего административного суда, система административных судов Германии (Высший административный суд в Лейпциге и высшие административные суды земель)].
Проблемами формирования и совершенствования административной юстиции занимались В. А. Гаген1, М. Д. Загряцков2, Н. Куп-левский3, А. Невский4 и др. Среди современников, внесших значительный вклад в ис-
следование проблемы, следует выделить труды Д.Н. Бахраха, А. Л. Буркова, А. А. Демина, А.Б. Зеленцова, Л.С. Козловой, М.Я. Масленникова, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, Н.Ю. Хаманевой, М. Шта-тиной5 и др. Однако при значительном количестве научных исследований практических шагов по их реализации нет. Абсолютное большинство исследователей едины во мнении о необходимости создания административных судов, но до настоящего времени в Российской Федерации не создано обособленной системы специальных органов административной юстиции.
Одна из основных причин такого положения - смешение понятий и разных по содержанию проблем: проблемы административной ответственности, ее эффективности и проблемы административной юстиции. Существуют два различных по своему смыслу вида процессуальной деятельности: привлечение к административной ответственности и обжалование действий публичной администрации. Задачу совершенствования административной юстиции невозможно решать только путем правового регулирования субъектов или производства или организационных вопросов, должен быть принят единый консолидированный нормативный акт об административной юстиции, где все эти вопросы должны решаться6.
Создание административных судов является важным, но вторичным делом. Совершенствование процессуальных форм реализации административной ответственности только обеспечит совершенствование реализации материальных норм, но не решит главную задачу.
Не менее важна выработка последовательности принятия нормативных правовых актов по формированию конституционного административного судопроизводства Создание административных судов не самая главная задача сегодня. Есть более насущные проблемы, без решения которых бессмысленно их создание. Прежде всего речь идет о том, чтобы наконец-то разделить действующий кодекс на два - материальный и процессуальный. Давно назрела необходимость иметь два самостоятельных кодекса: об административной ответственности и процессуальный, проекты которых давно существуют. Тем не менее обращение к рассматриваемой теме обусловлено не только этим, очевидно появление более серьезных проблем. Во-первых, вполне возможна ситуация, когда по команде сверху такие
ь
а §
с
с
0
■Ö ш
с со
1
о
(D
■Ö ш со о
О
00
ГО &
Ф
0
1
со
го &
0
1 §
суды начнут в срочном порядке создавать, но неизвестно, в каком виде они будут созданы, как впишутся в судебную систему страны, не сделают ли они ее еще более хаотичной. Во-вторых, часто в качестве примеров необходимости создания административных судов приводится опыт зарубежных стран, особенно Германии, Франции, Швеции и др. Утверждается, что, учредив в России систему административных судов, мы создадим механизм судебной защиты прав и интересов граждан, сделаем исполнительную власть более эффективной и открытой, забудем про коррупцию. Однако не только создание административных судов решает указанные проблемы, есть страны, где административных судов нет, но права граждан защищены там не меньше (например, Англия, Словакия, Венгрия).
Следует обратить внимание на то, что структурные реформы не могут быть проведены без функциональных изменений. Последовательность этих реформ одна: структурные реформы возможны только после проведения функциональных. И те и другие обусловлены многочисленными факторами, которые отличают их и от реформ в тех странах, где есть административные суды, и тех, где их нет. Именно поэтому одного политического решения об их создании недостаточно.
Законодателям надо знать (или им надо объяснить), что создание административных судов тесно связано с необходимостью кодификации норм об административной ответственности, совершенствования административной юстиции. Проблему нельзя решить только организационными мерами.
Какие варианты действий возможны?
Первый вариант. Создание предусмотренных ст. 118, 126 Конституции Российской Федерации и ч. 3 ст. 4 Федерального конституционного закона «О судебной системе в Российской Федерации» специализированных администра -тивных судов, причем в системе федеральных судов общей юрисдикции. Такой опыт уже накоплен в странах с континентальной системой права: Австрии, Германии, Португалии, Франции, Швейцарии и др. Достоинство этого варианта - высокий уровень специализации судей, ускорение процесса рассмотрения дел. Если учесть наличие разнообразных категорий административных споров, то специализация представляется крайне необходимой. Кроме того, особых организационных, а следовательно, финансовых проблем решать не потребуется, поскольку в системе федеральных судов общей
юрисдикции уже создана коллегия по административным делам Верховного Суда РФ, в областных и приравненных к ним судах действуют специализированные составы по административным делам.
Второй вариант. Административные суды не выделяются в специализированные, и дела, возникающие из административных правооноше-ний, рассматриваются судами общей юрисдикции. Такой опыт имеется в странах с англо-саксонской системой права: Австралии, Израиле, Канаде, США и др.
Третий вариант. Происходит специализация судей. Основы такой системы уже заложены в нашей стране: в системе арбитражных судов (Высший арбитражный суд, федеральный арбитражный суд, арбитражный апелляционный суд) созданы и действуют судебные коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений7.
Создание административных судов тесно связано с тремя важными проблемами:
1) реформа системы и структуры органов исполнительной власти в контексте административной реформы. С каждым годом актуализируются вопросы признания незаконными нормативных правовых актов органов государственной власти в сфере государственного управления. Становится очевидным, что система административной юстиции напрямую связана с системой органов исполнительной власти;
2) необходимостьэффективной защиты прав и свобод человека и гражданина. Казалось бы, нормативная правовая основа такой защиты создана: Конституция Российской Федерации устанавливает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы8. Однако количество обращений в суды по административным спорам не снижается, и создание административных судов должно разгрузить всю судебную систему;
3) совершенствование судебной системы, ее независимость. Создание административных судов - очередной шаг к установлению действительно независимых судов Судебная власть получит еще один рычаг воздействия на органы государственной власти, в первую очередь на органы исполнительной власти, судебногоконтроля за их решениями. Проблема места административных судов в судебной системе могла бы исчезнуть при наличии всего комплекса нормативных
правовых актов, устанавливающих статус каждого из элементов судебной системы.
Таким образом, правосудие в судах общей юрисдикции должно осуществляться посредством гражданского, уголовного и административного судопроизводства. Верховный Суд РФ является при этом высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции.
1 См.: ГагенВ.А. Административная юстиция. Ростов н/Д, 1916.
2 См.: ЗагряцковМ.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве М., 1924.
3 См.: КуплевскийН. Административная юстиция в ЗападнойЕвропе: Административная юстиция во Франции. Харьков, 1879.
4 См.: Невский А. Административная юстиция. М., 1885.
5 См., напр.: БахрахД.Н. Административное судопроизводствои административный процесс // Закон и право. 2005. № 2; БурковА.Л. К вопросу об отраслевой принадлежности института административной юстиции // Жури рос. права. 2003. № 4; Демин А.А. Необходимостьодновременноговведения судовадминистра-тивной юстиции и Административно-процессуальногокодексаРФ. Проблемы защиты публичных и частных интересов в административных судах: материалы конф. М., 2001; Козлова Л. С. Институт административной юстиции в структуре административного права // Адм. право и процесс. 2006. № 1; Масленников М.Я. Административное судопроизводство) административный суди административный процесс: сущность и перспективы развития // Рос. юрист. 2001. № 12; Салищева Н.Г. Административная юстиция, административное судопроизводство // Гос-во и право. 2002. № 1; Старилов Ю.Н. Административная юстиция: теория, история, перспективы М., 2001; Хаманева Н.Ю. Судебныйконтроль за реализацией прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1999; ШтатинаМ. Реформирование административной юстиции в условиях административной реформы // Сравнительное конституционноеобозрение. 2005. № 3.
6 См.: Законодательноеобеспечениесостязательностив административном производстве: стенограмма расширенного заседания Комитета Совета Федерации по конституционномузаконодательству22 января 2010 г.
7 Об арбитражных судахв РоссийскойФедерации: Федер. конституц закон от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодательстваРос. Федерации 1995. № 18. Ст. 1589.
8 Об обжаловании в суддействий и решений, нарушающих права и свободы граждан: Закон Рос. Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 // Ведомости Съезда народных депутатов Рос. Федерации и Верховного Совета Рос. Федерации. 1993. № 19. Ст. 685.
