CC BY
553
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной Воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 354-76-92 e-mail: sharin@duma.midural.ru
Доктор экономических наук, профессор кафедры экономики труда и управления персоналом
ШАРИН Валерий Иванович
Проблемы формирования мотивации в системе государственной гражданской службы Российской Федерации
Ключевые слова: мотивация; стимулирование; мотивация трудовой деятельности гражданских служащих; меры совершенствования системы трудовой мотивации гражданских служащих.
Рассмотрены категории «мотивация» и «стимулирование»; оценены применимость мотивации в системе гражданской службы и ее особенности; предложен комплекс мер, направленный на совершенствование системы трудовой мотивации государственных служащих.
Определения понятий «мотивация», «стимулирование», представленные в научной
литературе, самые разные. Наиболее приемлемы, на наш взгляд, следующие: «Мотивация - функция управления, процесс побуждения себя и других к деятельности для достижения целей фирмы и (или) личных целей» [1. С. 196], «Стимулирование - это процесс использования различных стимулов для мотивирования, представляет собой своеобразный набор, комплекс соответствующих средств (форм, методов)» [2. С. 183].
Зачем нужна мотивация персонала? Прежде всего, для повышения эффективности труда работников во всех ее проявлениях, результатов производства товаров и услуг, прибыли организации.
По данным Института Гэллапа, персонал любой компании можно разделить на группы:
• «вовлеченные» - приверженные работе, с хорошими результатами деятельности (в Японии таких работников 9%, во Франции - 12%, в США - 28%);
• «невовлеченные», работающие удовлетворительно (более 50%);
• «активно невовлеченные», работающие плохо, носители деструктивного поведения (в США - 17%, в Японии - 19%, во Франции - 31%).
В российском реальном секторе экономики доля «вовлеченных» составляет 30%, «невовлеченных» - 42%, в государственных учреждениях 15 и 52% [3. С. 33, 34, 38].
Данные исследователей корреспондируются с подходами ученых. Хорошо известен закон Вильфредо Парето - эмпирическое правило, в общем виде формулируемое так: «20% усилий дают 80% результата, а остальные 80% усилий - лишь 20% результата». В качестве универсального принципа он был обоснован английским ученым Р. Кохом в работе «Закон Парето или Принцип 80/20», в которой отмечалось, что очень немно-14 гие работники приносят корпорации пользу, многие же работники являются неким ^ балластом, который приносит меньшую пользу в сравнении с тем, во что они обхо-^ дятся. Часть работников (возможно, 10-20%), как утверждал Р. Кох, приносят больше § вреда, чем пользы.
Несмотря на то, что закон Парето не рассматривается как непреложный закон с кон© кретно заданными параметрами, в качестве общего принципа он признан учеными
3 (53) 2014
и практиками, и поэтому может быть использован нами при проведении анализа трудовой мотивации работников.
Чтобы активно воздействовать на мотивацию сотрудников, нужно понимать, какие мотивы побуждают людей лучше трудиться. По результатам исследований, из каждых 100 опрошенных лучше работали бы при следующих условиях (допускалось несколько ответов): более высокий доход - 48, лучшие шансы для карьеры - 25, больше самостоятельности - 25, более продолжительный отпуск - 22, интересная деятельность - 22, гибкий рабочий график - 21, более короткое рабочее время - 21, более надежное рабочее место - 13, лучший рабочий климат - 13, лучшее обеспечение старости - 11 [3. С. 8].
В настоящее время в реальном секторе экономики наиболее популярны материальные стимулы прямых и косвенных видов: постоянная и переменная зарплата, доплаты, надбавки, различного рода премии, бонусы, дополнительные выплаты, участие в прибылях, отсроченные платежи, участие в акционерном капитале и собственности компании, социальные льготы.
Рассмотрим особенности мотивации и стимулирования в системе государственной гражданской службы РФ (включая муниципальную службу). Во внутренней мотивации труда государственных гражданских служащих (далее - госслужащие), по оценкам исследователей [4-7], преобладают карьерный рост, использование административного ресурса, стабильные заработная плата и занятость, социальные гарантии.
Отмечается, что институт морального поощрения госслужащих практически не действует, если относительно низок размер оплаты труда. При подборе кадров доминирует принцип протекционизма, ориентация на личную преданность лидера команды, что приводит к формированию малокомпетентного персонала с различными векторами мотивации труда.
Утверждается, что анализ профессиональной идентичности государственных гражданских служащих показал значительную рассогласованность ценностей, мотивов, устремлений служащих и предъявляемых к ним институтом государственной службы статусно-ролевых ожиданий [8].
Мотивация эластична и меняется у индивида в течение всего периода трудовой деятельности. Значительное влияние на структуру мотивации чиновника оказывают категории и группы должностей, которые он замещает, гендерные и возрастные особенности, срок работы в одной должности, особенности характера, материальное положение госслужащего.
По мнению респондентов исследования, проведенного в Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации [9], госслужбу делают привлекательной стабильность положения (90% респондентов), возможность карьерного роста (80%), социальные гарантии (70%), получение профессионального опыта (60%), управленческий характер труда (40%); не привлекательной - низкий уровень оплаты труда (90%), отсутствие перспектив должностного роста (80%), сложная психологическая обстановка (60%), сверхурочные нагрузки, жесткий график (40%). Оплата труда госслужащего (по мнению респондентов) зависит в первую очередь от субъективного отношения руководителя (70%), затем - от уровня квалификации (50%) и объема выполненной работы (40%).
К факторам мотивации деятельности, по мнению респондентов, должны относиться: повышение денежного содержания (90%), адекватный механизм должностного роста (80%), интересное содержание работы (70%), повышение уровня профессионализма (70%), увеличение социального пакета (60%), система моральных поощрений (30%).
Е. И. Васильева разработала типологию мотивации деятельности госслужащих и методику оценки степени распространенности типов мотивации: «служащий по призванию» - высокомотивированный, эффективный работник (25%), «служащий-кон-
формист», поведение которого неопределенно и зависит от внешних факторов - наград или наказаний (65%), «криминализированный служащий» - внутренне мотивирован, но его мотивация противоречит ценностям госслужбы (10%) [8].
Отмечая, что мотивация госслужащих имеет свои особенности и в структуре мотивации преобладают не характерные для реального сектора экономики побудительные элементы, можно сделать вывод, что принцип В. Парето распространяется и на госслужбу - большинство чиновников вносят минимальный вклад, но потребляют большую часть ресурсов организации, которые являются средствами общества.
В 2001 г. Президентом России утверждена «Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации» (15 августа 2001 г. № Пр-1496) (далее - Концепция). В ней обозначены проблемы, требующие решения, в том числе недостаточная эффективность деятельности; снижение престижа государственной службы; коррупция; отсутствие механизма, непосредственно связывающего уровень оплаты с результатами деятельности госслужащих; несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности и уровню законодательных ограничений на государственной службе.
В Концепции отмечалось, что оплата служебной деятельности государственного служащего является основой его стимулирования и должна обеспечивать государственному служащему и его семье качество жизни, соответствующее уровню развития общества и государства. Денежное содержание госслужащего должно соотноситься на рынке труда с заработной платой работников соответствующих специальности и квалификации негосударственного (коммерческого) сектора экономики, обеспечивая привлекательность госслужбы и конкурентоспособность государства как работодателя. К сожалению, правильные посылы Концепции в части оплаты труда госслужащих пока не реализованы, что не дает возможность рассматривать денежное содержание как основной мотивационный ресурс их эффективной работы. Более того, на 2014 г. в законах о федеральном бюджете и бюджетах субъектов Российской Федерации не заложены расходы на увеличение (индексацию) размеров окладов денежного содержания госслужащих, поэтому индексации не будет. Между тем ежегодная индексация установлена ст. 50 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Закон № 79-ФЗ), действие которой приостановлено Федеральным законом от 2 декабря 2013 г. № 350-Ф3. Таким образом, оплата труда госслужащих не только не увеличивалась за последние годы, но сокращалась в своем реальном содержании, учитывая ежегодный уровень инфляции.
Заработная плата государственных служащих (включая лиц, замещающих государственные должности), например, в субъекте Федерации может быть значительно ниже, чем у работников соответствующих отраслей. Ежемесячная заработная плата министров образования и здравоохранения в Свердловской области 120-140 тыс. р. Примерно столько же или чуть больше может получать директор подведомственного образовательного учреждения. Заработная плата главного врача подведомственного Министерству здравоохранения лечебного учреждения превышает заработную плату министра в 3-4, а если больница коммерческая, более чем в 5 раз.
Сравнение уровня заработной платы в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации экономического или промышленного направления (министерств финансов, экономики, промышленности, строительства, торговли, в Счетной палате) с оценкой труда работников аналогичной квалификации в реальном секторе экономики также демонстрирует значительную разницу в оплате труда (более чем в 2 раза).
Согласно теории справедливости (равенства) С. Адамса, включаясь в трудовую деятельность, работник оценивает ситуацию по двум параметрам: «что я даю организации» и «какое вознаграждение я получу». Затем он сравнивает соотношение своих
вознаграждений и затрат с соотношением их у других работников своей или другой организации и оценивает, была ли к нему проявлена справедливость, что обусловит мотивацию роста или снижения усилий, а возможно, и смены организации на более «справедливую».
В сфере материальных стимулов гражданских служащих наблюдается парадокс, а именно: действует относительно низкая оплата труда, которая, по общему мнению, не может служить стимулом эффективной деятельности чиновника, но именно заработная плата является единственным источником дохода в силу установленных законодательством ограничений. Последствия: увеличение числа служащих-«конформистов» за счет снижения количества «вовлеченных»; существенный приток на госслужбу людей, для которых зарплата не является стимулом в принципе, например состоявшихся бизнесменов, их родственников; приток новичков, для которых даже небольшой размер оплаты труда в начале карьеры - удача; избыточная «текучесть» кадров, а также коррупция как незаконное доведение чиновником своей заработной платы до «справедливого» уровня.
Таким образом, материальная стимуляция в настоящее время не может служить основным мотивом эффективной деятельности госслужащего, так как заработная плата не соотносится с оплатой труда аналогичного уровня вне госслужбы и не может эффективно применяться руководителями как мера стимулирования труда конкретного чиновника в части регулирования дополнительных выплат к должностному окладу, ввиду их нормативной регламентации и незначительности размеров.
Карьерный, профессиональный рост, как правило, определяется исследователями в числе главных мотивов (солдат должен мечтать стать генералом). Он связан с более интересной и вышеоплачиваемой деятельностью, властью и положением в обществе, использованием административного ресурса, а для кого-то открывшимися возможностями заняться коррупцией. Однако реализовать мотив карьерного роста весьма затруднительно, так как на гражданской службе, в отличие от военной и правоохранительной, отсутствует механизм карьерного роста.
Как мы уже отметили, особенностью российской гражданской службы является подбор кадров в основном по личной преданности и политическим мотивам. Конкурсные мероприятия на замещение вакантных должностей, как правило, формальны и распространяются не на все категории госслужащих, включение чиновника в кадровый резерв в большинстве случаев не влечет за собой последствий. Поэтому смена руководителя любого уровня (по объективным и субъективным причинам) означает приход новой команды со своим видением и подходами. Новый руководитель вносит коррективы в структуру и персональный состав аппарата, как правило, без учета кадрового резерва меняя кадры. Для оставшихся представителей старой команды карьерный рост как мотив становится неактуальным.
Действительность карьерного роста как мотива зависит от возраста - госслужащий не может рассчитывать на повышение в предпенсионном возрасте, а также когда есть ограничения по длительности пребывания в занимаемой должности.
Карьерный рост как мотивация трудовой деятельности имеет «потолок», обусловленный объективными и субъективными причинами, а значит, и предельное значение заработной платы. Следовательно, как мотивация он важен для чиновников, начинающих карьеру с низовых должностей, но до определенного уровня, например руководителя структурного подразделения. Дальше для подавляющего числа госслужащих карьерный рост заканчивается. Способные и трудолюбивые проходят этот путь за 5-10 лет. Что после этого можно предложить чиновнику в качестве мотива взамен роста благосостояния и карьеры?
Система госслужбы предполагает категории и группы должностей, которые включают в себя по три классных чина каждая. Переход из одной группы в другую
законодательно не регламентируется - можно проработать в одной группе должностей до пенсии. Движение по классным чинам определено Законом № 79-ФЗ - срок службы не менее 1-2 лет, чин присваивается по результатам квалификационного экзамена. Однако и здесь на карьерный рост как мотив рассчитывать не приходится, поскольку срок нахождения в одном классном чине законодательно не определен, чины внутри группы должностей практически не присваиваются, карьерный рост по горизонтали реально отсутствует. Оклад за классный чин составляет не более 5% денежного содержания, что не позволяет рассматривать его в качестве действенного стимула эффективной работы.
Интересен в этой связи зарубежный опыт, предусматривающий большую дифференциацию государственных чинов с соответствующим повышением дополнительных выплат. Должности государственных служащих США разделены на 15 рангов по 10 ступеней в каждом. Карьерный рост по ступеням происходит автоматически с течением времени. Для получения нового ранга необходимо успешно сдать квалификационный экзамен, после чего служащий, как правило, назначается на новую должность. Подобная практика существует во Франции, где должности госслужбы подразделяются на категории и эшелоны. Эшелоны определяются исходя из стажа госслужбы, срок нахождения в эшелоне определен законом. Должностной рост по эшелонам в зависимости от стажа госслужбы происходит автоматически, по категориям - на основании профессиональных заслуг по результатам аттестации [10]. Такая многоступенчатая система карьеры по вертикали и горизонтали позволяет госслужащим, для которых их действующий ранг (категория) является «пределом возможностей», повышать оплату своего труда путем повышения ступеней (эшелонов), которое происходит автоматически, если чиновник не имеет взысканий. Психологически госслужащий постоянно находится в процессе карьерного роста, всегда мотивирован, а руководитель имеет возможность этой мотивацией управлять.
Социальные гарантии занимают одно из значимых мест в «рейтинге» трудовой мотивации. Это целый комплекс, наиболее существенные из них - пенсия за выслугу лет и дополнительный отпуск. Социальные гарантии мотивируют граждан поступить на госслужбу и оставаться на ней; мотивировать чиновников к эффективному и качественному труду, в силу своего обязательного, установленного законом характера, они не способны. Кроме того, наиболее значимая из гарантий - пенсия за выслугу лет - как мотив оставаться на госслужбе приобретает значимость с возрастом (в 25-30 лет пенсию как стимул воспринимают немногие).
Таким образом, социальные гарантии для чиновников являются стимулом поступления на гражданскую службу, но не реальным инструментом мотивации госслужащего в силу обязательного характера. Такие мотивы трудовой деятельности, как стабильность заработной платы и занятости, также в силу законодательных гарантий не входят в сферу мотивов, подлежащих мотивационному воздействию руководителя.
Мотивы интересного содержания работы, повышения уровня профессионализма не могут постоянно использоваться. Работа чиновника, как правило, носит рутинный, строго регламентированный характер, да и интересная вначале работа через какое-то время становится просто работой. Кроме того, могут действовать ограничения, связанные с кадровой ротацией вопреки профессиональным интересам.
Уровень профессионализма может повыситься только по мере должностного роста, и пребывание в одной должности более 4-5 лет чаще всего не может рассматриваться как мотивация роста профессионализма.
Нематериальные стимулы. Ст. 55 Закона № 79-ФЗ за безупречную и эффективную гражданскую службу предусматривает различные формы морального поощрения и награждения, включая почетные грамоты, почетные звания, знаки отличия, государственные награды Российской Федерации. Существует немало ведомственных наград, наград субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений. По нашему
мнению, они используются крайне недостаточно, необоснованно сужая инструментарий мотивации гражданских служащих. Система награждений гражданских служащих - это огромный, пока нереализованный мотивационный ресурс гражданской службы при правильном ее применении. Эффективен принцип восходящего награждения - от менее к более значимой награде. Он аналогичен продвижению по службе, но вместо более высокой должности присваивается более высокая, чем это положено по рангу, награда, отражающая общественное признание. Постепенное повышение статуса и роли в обществе держит награжденных чиновников в состоянии зависимости и надежды на дальнейшую карьеру, новые более значимые награды, а значит, делает их мотивированными, «вовлеченными». Принцип восходящего награждения имеет исторические корни - он широко и эффективно применялся в российской гражданской службе в XVIII-XIX веках.
На основе проведенного анализа автор предлагает следующий комплекс мер, направленный на совершенствование мотивации трудовой деятельности гражданских служащих на институциональном уровне и уровне организации (органы государственной и муниципальной власти, иные органы власти, учреждения).
1. Приступить к практической реализации тезисов Концепции в части установления соотношения денежного содержания гражданского служащего на рынке труда с заработной платой работников соответствующих специальности и квалификации негосударственного (коммерческого) сектора экономики, тем самым обеспечивая привлекательность госслужбы, конкурентоспособность государства как работодателя, снижение уровня коррупции.
2. Исполнять Закон № 79-ФЗ: ежегодно индексировать размеры окладов денежного содержания госслужащих (ст. 50), обеспечить медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода на пенсию за выслугу лет (ст. 52), установить взаимосвязь гражданской и государственной службы РФ, в том числе посредством соотносительности основных государственных социальных гарантий (ст. 6), в целях уравнивания льгот с правоохранительной и военной службой установить для гражданских служащих оплату стоимости проезда к месту отдыха и обратно, оплату стоимости проезда к месту работы и обратно.
3. Сформировать «сеть мотиваций» гражданского служащего. Проблема мотивации в том, что и оплата труда, и карьера имеют объективный «потолок» вообще и для каждого отдельного чиновника в частности. Одновременно с ростом этих факторов по вертикали необходимо обеспечить их рост по горизонтали, увязав процесс более глубокого дифференцирования по классным чинам с моральным стимулированием (наградами) тоже нарастающего свойства.
Классные чины внутри группы должностей должны повышаться автоматически (если чиновник не имеет взысканий и сдал квалификационный экзамен) при определенных законодательно сроках пребывания в чине. Например, установление нормы перехода в следующий классный чин каждые 2 года при 7 (вместо 3 сейчас) классных чинах внутри должности с соответствующим увеличением размера должностного оклада обеспечит мотивацию чиновника на 15-20 лет службы.
Необходимо внедрение механизма восходящего награждения за безупречную службу - от менее значимой к более значимой награде, используя весь спектр государственных, правительственных, ведомственных и иных наград. Реализация его аналогична продвижению по службе, так как более высокая по рангу награда отражает рост общественного признания. Представление к ведомственным, государственным и иным видам наград за выслугу лет должно происходить автоматически, например по истечении 10, 15, 20, 25 лет безупречной службы.
Таким образом сформируется плотная «сеть мотиваций», находясь в которой каждый чиновник будет знать, что эффективный, качественный и честный труд с опреде-
ленной периодичностью будет дополнительно вознаграждаться в материальном и моральном отношении. Это безусловно повлияет на уменьшение коррупции.
4. Усилить связь нематериальных и материальных стимулов, обеспечив их комплексное применение на уровне организации:
• оценить персонал организации по категориям «вовлеченные», «невовлеченные» и «активно невовлеченные»; определить комплекс мер мотивирования, механизмы реализации и управленческие решения по каждой категории;
• эффективно использовать мотивацию как функцию управления, осуществлять постоянный мониторинг мотивации персонала (определять элементы мотивации каждого сотрудника, тенденции их изменения);
• карьерный рост чиновников по классным чинам внутри группы должностей использовать как элемент мотивации трудовой деятельности, выдвигая на повышение кандидатов не реже одного раза в два года, учитывая отсутствие взысканий и успешную сдачу квалификационного экзамена;
• разработать внутреннюю систему морального стимулирования, активнее применять ведомственные, государственные и иные виды наград.
Источники
1. Райзберг Б. А., Фатхутдинов Р. А. Управление экономикой : учебник. М. : ЗАО «Бизнес-школа», 1999.
2. Кашапов М. М. Теория и практика решения конфликтных ситуаций : краткий словарь. М. ; Ярославль, 2003.
3. Управление персоналом: теория и практика. Мотивация и стимулирование трудовой деятельности : учеб.-практ. пособие / А. Я. Кибанов, И. А. Баткаева, Е. А. Митрофанова и др. М. : Проспект, 2013.
4. Лазарева И. В., Трухачев В. И. О современном состоянии мотивации государственных служащих Ставропольского края // Креативная экономика. 2008. № 10 (22).
5. Горшкова Е. В. Совершенствование системы мотивации труда государственных гражданских служащих: теоретико-методические аспекты: дис. ... канд. экон. наук. М., 2010.
6. Чернова Е. Повышение мотивации труда государственных служащих // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2009. № 3.
7. Захаров Н. Л. Социальные регуляторы деятельности российского государственного служащего. М., 2002.
8. Васильева Е. И. Мотивация профессиональной деятельности государственных гражданских служащих : дис. ... канд. социол. наук. Екатеринбург, 2010.
9. Рогожкин А. Государственные служащие: особо ответственный труд - особая мотивация // Кадровик. Кадровый менеджмент (управление персоналом). 2012. № 11.
10. Бедняков Д. Должностной рост государственных гражданских служащих // Кадровик. Кадровый менеджмент. 2010. № 10.
