CC BY
168
УДК [323:316.334.3] (470+571)
Бакалдина Е.С.,
кандидат политических наук, доцент кафедры политологии, государственного и муниципального управления Орловского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»
ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В УСЛОВИЯХ СТАНОВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Статья посвящена исследованию проблем формирования государственной социальной политики в условиях становления социального государства в Российской Федерации. Автором определены политические предпосылки и перспективы перехода от модели субсидиарного государства к модели социального государства.
Ключевые слова: социальное государство, социальная политика, социальная защита населения.
Вопросы, напрямую или косвенно связанные с социальной политикой, являются в последнее время весьма актуальными и для политических деятелей, и для населения, и для ученых страны. Ученые утверждают, что со времен древних Египта и Вавилона не существовало государств, которые не проводили бы социальной полити-ки1, и что «государство, стремящееся войти в ряды высокоразвитых, обязано проводить сильную социальную политику»2.
Одной из важнейших демократических ценностей, безусловно, является концепция социального государства, продекларированная Конституцией Российской Федерации3. Само же понятие «социальное государство»4 впервые в научной литературе появилось в середине XIX в. в трудах немецких ученых под влиянием философии Гегеля и в результате анализа развития капитализма и классовой борьбы в Германии. Делалась попытка найти и определить место и роль государства в регулировании справедливого распределения дохода между трудом и капиталом, в восстановлении равенства и свободы граждан, в обеспече-
нии социальной солидарности общества и заботы имущих и работающих о неимущих и неработающих, в осуществлении экономического и общественного прогресса всех членов государства, так как развитие одного является условием и следствием развития другого.
Формирование социального государства, получившего мощный теоретико-политический импульс в период 30 —40-х годов, вступило в практическую фазу с середины XX в. и происходило в результате действия двух важнейших факторов развития: длительного периода экономического роста и формирования социально равновесного механизма распределения национального дохода.
Это требовало развития теории государственной политики. Методы регулирования, определенные в кейнсианской концепции, позволили разрешить противоречия развития стран Запада в условиях острого кризиса, носившего системный характер. Но вместе с тем общество оказалось перед лицом нового вызова времени, особенно в связи с растущей интернационализацией социально-экономических и политических процессов и развитием НТР.
В соответствии с этим сторонниками концепции повышения роли государства была по-новому поставлена проблема целей и средств государственной политики. В ней центральное место отводится стратегическим вопросам — проблеме обеспечения долговременных стабильных темпов роста, в рамках которой социальные аспекты рассматриваются на этом этапе как производные, зависимые переменные.
Достижение устойчивости развития предполагает перманентную модернизацию в экономике, а в социальной сфере — формирование интеграционной модели. Для решения этой проблемы государство должно обеспечивать постоянный приток инвестиций (т.е. норму накопления капитала), а с другой стороны, стимулировать потребление в целях более полного использования производственного потенциала. Во-вторых, стимулировать научно-технический прогресс и производительность капитала и труда. Отсюда вытекает необходимость приоритетного развития социальной
сферы (образование, здравоохранение, социальное обеспечение). Государственная политика строится в соответствии с прогнозами развития, в ряде стран правительства начинают применять планово-индикативные методы.
В федеративном государстве государственная социальная политика имеет свои особенности в силу того, что само государство является многосубъектным. Функции и конституционные обязанности государства в социальной сфере распределяются между федеральным уровнем и уровнем субъектов Федерации. Способами распределения являются:
— конституционное распределение пределов (предметов) ведения Федерации, субъектов Федерации и их совместного ведения;
— договорное распределение функций и фактически сложившееся, но до времени не урегулированное нормативными актами и законами выполнение функций и взаимодействие при их выполнении.
Так, защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий, установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей, выполнение международных договоров находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
К их числу следует отнести установление общефедеральной политики, федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального и национального развития Российской Федерации, федеральные фонды регионального развития
наряду с такими важнейшими вопросами, как принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, в т.ч. в социальной сфере, контроль за соблюдением федерального законодательства и территорией Российской Федерации, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, вопросов войны и мира, судоустройства, определение статуса и защиты государственной границы и т.д. — все это отнесено к исключительному ведению Российской Федерации.
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области обладают всей полнотой государственной власти, в т. ч. и по реализации социальной политики в регионе.
Выделение уровней реализации социальной политики характерно не только для научно-исследовательской деятельности, но и для организационно-практической. Органы власти разных уровней, формируя направления своей работы, создавая социальные программы, утверждая бюджеты и т. п., как правило, отдельно оговаривают вопросы, связанные с социальной политикой, социальным развитием, конкретизируя их в отдельные направления. Сейчас программа понимается как увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс социально-политических, экономических, производственных, научно-исследовательских, организационных и других заданий и мероприятий, направленных на решения долгосрочной проблемы5.
Тем не менее на современном этапе становления социального государства в Российской Федерации происходят серьезные изменения как в содержании социальной политики, так и в расширении объектов ее влияния. Ее воздействие уже не ограничивается отдельными категориями населения (трудящимися, нетрудоспособными). В качестве прямого объекта начинают выступать жизненные условия почти всех демографических и социальных категорий. Социальная политика постепенно выходит за пределы корректировки негативных последствий экономического развития.
Она сосредоточивается на профилактике в позитивном совершенствовании экономической системы. Значительное место занимает не только перераспределение доходов, но и реализация новых направлений обеспечения населения социальными услугами, регулирования занятости, заработной платы и т.д. Иными словами, с помощью социальной политики государство стремится воздействовать на поведение домохозяйств в качестве продавцов рабочей силы, потребителей, агентов сбережений и т.д.
Заметным шагом к развитию государственной социальной политики в РФ стали национальные проекты, реализуемые в Российской Федерации с 1 января 2006 года. С этого дня и до настоящего времени внимание российского общества приковано к реализации приоритетных национальных проектов, ставших знаковым явлением в социально-экономической жизни нашей страны. «Сама возможность реализации приоритетных национальных проектов появилась благодаря формированию качественно новых условий развития страны»6.
Современная российская социальная политика является результатом выбора между разными кардинальными общественными интересами, приоритетами и предполагает перераспределение национального дохода. Этот выбор вытекает из самой сущности политических и экономических систем преддемократических республик. Важнейшей задачей социальной политики является обеспечение определенного уровня жизни населения, чтобы избежать дестабилизирующих общество конфликтов и реализовать принцип социальной справедливости в зависимости от возможностей государства и общества. Государственное вмешательство осуществляется посредством следующих мер:
— предоставления государственных гарантий определенного уровня жизни (обычно закрепленных в Конституции) населению, в том числе социальным аутсайдерам;
— перераспределения материальных средств и организационных усилий с целью достижения или сохранения определенного качества жизни для различных социальных слоев и снижения социальной напряженности в обществе;
— реализации экономических и других программ ликвидации социальных, природных и техногенных катастроф и т.д.
Современный мировой опыт позволяет сделать следующий вывод: чем дольше и дальше отстраняется государство от вмешательства в экономику, тем острее и глобальнее станут в дальнейшем задачи, требующие неотложного решения. Поэтому государство вынуждено возвращаться к решению экономических задач, применять политические средства для стимулирования экономического роста, выплаты зарплат, конверсии производства и т.д. При этом исследователи отмечают, что в связи с качественным развитием процессов глобализации функции государств будут меняться7.
Главное место в обеспечении выхода экономики из кризиса в условиях становления новой модели социальной политики должно занять государство. Концепция резкого сокращения роли государства в процессе реформирования постсоциалистического общества, ограничение ее только выработкой «правил игры» оказалась ошибочной. Как показывает анализ мнений многих украинских, российских аналитиков, как и аналитиков других стран СНГ, сейчас идет интенсивный пересмотр позиций в вопросах взаимодействия политики и экономики.
Опыт массированной приватизации в постсоветских странах показал, что частные предприятия в том виде, в каком они у нас возникли и функционируют, не продемонстрировали каких-либо заметных преимуществ и не стали движущей силой экономического развитии. Приватизированный частный сектор экономики не проявил до сих пор способности к интенсивному производственному накоплению и развитию, однако продемонстрировал более высокий, чем в государственном секторе, уровень непроизводительного потребления и более низкую налоговую дисциплину. «Ряд элементов социальной политики играет роль управления человеческим капиталом, в свою очередь, необходимым для ресурсного обеспечения экономического развития... Однако на сегодня единого государственно-управленческого доктринального документа, определяющего экономическую полити-
ку в увязке с прочими ответственностями государства, не существует»8.
Таким образом, на фоне декларируемой ориентации на социальную политику фактически формируется субсидиарная модель. В такой ситуации необходима выработка новых концептуальных приоритетов социальной политики с учетом как общемировых тенденций, так и особенностей транзитивного этапа развития.
Ключевой проблемой формирования новой модели социальной политики государства является поиск оптимального соотношения между «распределением» ответственности за судьбу каждого индивидуума между государством и им самим. В трансформационных обществах обычно принимается модель, которая предусматривает постепенное снижение патерналистской позиции государства и повышение ответственности населения и хозяйствующих субъектов за принимаемые решения9.
Формирование концептуальных основ социальной политики в условиях становления социального государства можно предложить по этапам:
— сохранение государственных институтов социальной защиты (обеспечение социальных гарантий в условиях развития рыночных отношений);
— формирование и активизация общественных институтов социальной политики: профессиональных союзов, общественных и благотворительных организаций (это позволит создать систему, препятствующую социальной деградации граждан);
— переход от пассивной к активной социальной политике (в т.ч. поддержка малого бизнеса, предпринимательства, увеличение числа рабочих мест, снижение уровня безработицы).
В современных условиях государство призвано стать для граждан символом качества и инноваций и способным решать самые разнообразные общественные проблемы в стране. Одним из важных условий достижения подобных целей является наличие эффективной системы государственного и муниципального управления10.
Если говорить о характеристиках современной модели социальной политики в Российской Федерации, то в ней мы на-
блюдаем преобладание прежде всего социальной защиты населения. Она является наиболее востребованной сферой социальной политики. Часто ее функционирование полностью отождествляется с социальной политикой государства. Тем не менее в перспективе государству необходимо будет развивать и иные, помимо защитительного, направления социальной политики — активное и конструктивное.
Главной проблемой, однако, является не столько перечисление слагаемых системы социальной защиты, а ответ на вопрос, как именно могут решаться задачи социальной защиты. В настоящий момент социальная защита — это в первую очередь функция государственных органов. Так, наиболее значительная часть финансирования пенсионных выплат аккумулируется в Пенсионном фонде Российской Федерации11. В качестве положительной тенденции можно отметить корректировки в самой пенсионной системе. С 2010 года базовая часть трудовой пенсии переведена в систему обязательного пенсионного страхования. Теперь она финансируется за счет страховых взносов. Ее индексация будет проходить и дальше с учетом роста доходов Пенсионного фонда Российской Федерации12.
Предусмотрены также льготные тарифы для отдельных категорий плательщиков — сельхозпроизводителей, общественных организаций и предприятий инвалидов, индивидуальных предпринимателей в особой экономической зоне. При этом от уплаты страховых взносов освобождены суммы государственных пособий, например, пособие по безработице, а также компенсационные выплаты — по возмещению вреда, причиненного здоровью, натуральное продовольствие и т.п.13.
Система социальной защиты и в этом случае «работает» лишь для отдельных категорий работников, для отдельных трудовых коллективов, отдельных категорий граждан. Такого рода модели социальной защиты неизбежно порождают разрыв между формальными и содержательными задачами.
Если формальной задачей выступает поддержка социально не защищенных слоев населения, к числу реальных, содержательных задач, на решение которых объективно ориентированы такие системы социальной защиты, относятся, например, сохранение власти определенного социального слоя, предотвращение обострения напряженности в обществе и создание минимальной системы социальной защиты, гарантирующей стабильное развитие экономики.
Современному социальному государству нужна эффективная система социальной защиты — такая, которая позволяет использовать трудовой и инновационный потенциал каждого человека, независимо от его социально-экономического статуса, от того, к какой социально-экономической группе он принадлежит. Именно так может быть достигнута гарантия и эффективного использования человеческого потенциала, и того, что называется «уверенностью в завтрашнем дне». Если же эта гарантии не обеспечиваются, то становится невозможным или, по крайней мере, существенно затрудняется использование квалифицированной рабочей силы, которая должна обладать способностью к переобучению, инновациям, творчеству. Иными словами, наличие эффективной системы социальной защиты является политическим императивом XXI в.
Исследование проблем формирования государственной социальной политики в условиях становления социального государства Российской Федерации дает возможность сделать вывод о политической обусловленности выбора стратегии развития. К сожалению, в реализации современной российской социальной политики акцент перенесен на систему социальной защиты населения, что в большей степени характерно для субсидиарного, а не социального государства. Однако положение о социальном государстве, зафиксированное в Конституции Российской Федерации, определило характер развития социальной политики и нашло свое развитие в других конституционных нормах государства.
1 Шкаратан О.И. Социальная политика: центр и регионы (на материалах Москвы и Санкт-Петербурга) / О.И. Шкаратан // Куда идет Россия?.. Трансформация социальной сферы и социальная политика / Под общ. ред. Т.И. Заславской. — М.: Дело, 1998. С. 95.
2 Социальная политика: парадигмы и приоритеты. Монография / Под общ. ред. В.И. Жукова. — М.: Изд-во МГСУ «Союз», 2000. С. 4.
3 Конституция Российской Федерации. Ст. 7. — М.: Юридическая литература, 1994. С. 4.
4 См.: Социальная политика. Толковый словарь. Изд. второе, дораб. / Под общ. ред. д.э.н., проф. Н.А. Волгина. - М.: Изд-во РАГС, 2002. С. 33 - 36.
5 Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. — М.: Изд-во «Эдиториал УРСС», 2003. С. 301.
6 Медведев Д.А. Приоритетные национальные проекты: от стабилизации к развитию. — В кн.: Национальные проекты: первый год реализации / Сост. И. Константинов, М. Сангулия. — М.: Изд-во СГУ, 2007. С. 29.
7 Храмцов А.Ф. Глобализация социальной политики и российские реформы. (Научно-аналитический доклад). — М.: ИСПИ РАН, 2003. С. 70 — 71.
8 Государственная экономическая политика России. К умной и нравственной экономике / Под общ. ред С.С. Сулакшина. — М.: Научный эксперт, 2007. С. 51.
9 См.: Туманянц К.А. Социальная политика в РФ: необходима смена приоритетов // Финансы и кредит. 2011. № 15. С. 39.
10 Мартынюк А.Н. Национальные проекты в России: проблемы и перспективы. — М.: Маросейка, 2007. С. 7.
11 О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» (принят ГД ФС РФ 24.11.2010). Федеральный закон от 10.12.2010 № 355-ФЗ. [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
12 Официальный сайт ПФР. Код доступа: http:// pfrf.ru /razvit_ penssit.
13 Моисеев В.В. Социальная политика России. — Орел: АПЛИТ, 2010. С. 145.
Bakaldina E.S., e-mail: [email protected]
Candidate of Political Sciences, assistant professor of the Department of Political Sciences of the state and municipal administration of the Orel Branch of FSBEE HPE "Russian Academy of National Economy and Civil Service under the President of the Russian Federation" PROBLEMS OF THE STATE SOCIAL POLICY FORMATION IN THE CONDITIONS OF THE DEVELOPMENT OF WELFARE STATE IN THE RUSSIAN FEDERATION The article is devoted to the study of the problems of the state social policy formation in the conditions of the development of welfare state in the Russian Federation. Political preconditions and perspectives of the transition from the model of subsidiary state to the model of welfare state are discovered by the author.
Key words: welfare state, social policy, social protection.
