CC BY
70
Международное и экологическое право
УДК 340.131 Т.В. Матюхина*
Проблемы деволюции в деятельности региональных органов исполнительной власти в Великобритании
Настоящая статья посвящена вопросам правового регулирования проблем деволюции, возникающих в связи с перераспределением полномочий между Уайтхоллом и созданными региональными исполнительными органами власти. Представлен сравнительный анализ правового регулирования этих вопросов в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии.
Ключевые слова: Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии, регион, деволюция, проблемы деволюции, орган исполнительной власти Шотландии, Исполнительный комитет Северной Ирландии, Правительство Ассамблеи Уэльса.
T.V. Matyukhina*. The devolution issues in the activity of the regional authorities of the executive power in the Great Britain. This article is devoted to the questions of the legal regulation of the devolution issues connected with the redistribution of the power between the Whitehall and created regional executive authorities. It is comparative law analysis of the legal regulation of this matter in the Scotland, the Wales and the Northern Ireland.
Keywords: The United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, the region, the devolution, devolution issues, the Scottish Executive, the Executive Committee of the Northern Ireland, the Welsh Assembly Government.
Деволюция1 в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии2 получила законодательное оформление в Акте о Шотландии 1998 г., Акте об управлении Уэльсом 1998 г., Акте о Северной Ирландии 1998 г.; в 2006 г. для Уэльса и Северной Ирландии вступили в силу новые Акты; в отношении деволюции в Северной Ирландии также был принят акт в 2009 г.3 Кроме правовых норм о составе и порядке формирования (избрания), компетенции, основных вопросах организации деятельности создаваемых региональных органов власти, в данных актах представлены положения о так называемых «проблемах деволюции» — devolution issues4. Ввиду отсутствия законодательной дефиниции этого понятия следует уточнить, что в данной статье под «проблемами деволюции» понимаются правовые проблемы, возникающие в результате перераспределения полномочий между центральными и созданными региональными органами власти Великобритании, и вопросы законности деятельности последних.
Вопросы, отнесенные к проблемам деволюции, можно классифицировать по различным основаниям. По органу, в деятельности которого возникает проблема деволюции, можно выделить три группы. Первая — это проблемы деволюции в деятельности региональных органов законодательной власти, вторая — исполнительной власти, третья — в деятельности иных органов, созданных в соответствии с деволюционными актами. По содержанию проблемы деволюции делятся на две группы. Первая связана с распределением полномочий между органами власти Соединенного Королевства и созданными региональными органами. Вторая группа проблем — о соответствии европейскому праву деятельности должностных лиц органа исполнительной власти. Далее будут рассмотрены проблемы деволюции в деятельности региональных органов исполнительной власти в сравнительном аспекте их правового закрепления в соответствующих деволюционных актах.
Итак, в рамках деволюции в Шотландии был образован так называемый орган исполнительной власти Шотландии (Scottish Executive), в Северной Ирландии — Исполнительный комитет (Executive Committee), в Уэльсе с 2006 г. — Правительство Ассамблеи Уэльса (Welsh Assembly Government).
* Матюхина, Татьяна Викторовна, адъюнкт факультета по подготовке научно-педагогических кадров, Сибирский юридический институт МВД России (г. Красноярск), старший лейтенант милиции. Адрес: Россия, 660131, г. Красноярск, ул. Рокоссовского, 20. Тел.: 8-902-919-2928. E-mail: [email protected].
* Matyukhina, Tatiana Viktorovna, the postgraduate student of the Faculty on preparation of scientific and pedagogical personal, Siberian Law Institute of the Ministry of the Internal Affairs of Russia (Krasnoyarsk city), senior lieutenant of police. The address: Russia, 660131, Krasnoyarsk, Rokossovskogo street, 20. ph.: 8-902-919-2928. E-mail: [email protected].
Статья поступила в редакцию 16.04.2010 г.
Матюхина Т.В. "Проблемы деволюции в деятельности региональных органов исполнительной власти в Великобритании
Данные проблемы деволюцнн можно рассматривать как правонарушения с определенным составом. Объектом таких правонарушений выступают общественные отношения по распределению исполнительных полномочий между центральными и региональными органами власти Соединенного Королевства и законность деятельности последних. Субъектами, которые могут совершать действия, подпадающие под объективную сторону проблем деволюции, для органов исполнительной власти, несомненно, являются министры. Однако уже здесь выделяются некоторые отличительные моменты в субъектном составе таких лиц для каждого региона Великобритании. В Шотландии субъектами такого правонарушения могут стать шотландский министр, первый министр или Генеральный прокурор Шотландии. Все эти лица обозначены в Акте о Шотландии 1998 г. как должностные лица органа исполнительной власти Шотландии. В Уэльсе данные проблемы деволюции могут быть осуществлены уэльским министром, первым министром или генеральным консулом Уэльса. В Северной Ирландии — министром или департаментом Северной Ирландии5. Следует заметить, что если при правовом регулировании проблем деволюции в деятельности региональных органов законодательной власти не обозначен субъектный состав и за принятие акта, выходящего за пределы законодательной компетенции, наступает корпоративная ответственность, то при правовом регулировании проблем деволюции в деятельности региональных органов исполнительной власти преимущественно установлена персональная ответственность региональных министров за совершение действий, подпадающих под объективную сторону проблемы деволюции6.
Первая группа проблем деволюции, связанная с перераспределением исполнительных полномочий между центром и регионами, включает в себя проблемы, предусмотренные пп. «b» и «с». Проблема деволюции в п. «b» сформулирована следующим образом: осуществляется ли полномочие (которое лицо подразумевало или предполагает осуществить) шотландским (уэльским, североирландским) министром.
В данном и последующих пунктах актов используется формулировка «подразумеваемое или предполагаемое осуществление полномочий». Попробуем истолковать это выражение на основе лингвистических и формально-логических методик. Итак, «a function which any person has purported, or is proposing, to exercise» — «полномочие, которое любое лицо подразумевало или предполагает осуществить». Очевидно, что речь идет о совершенном или продолжающемся действии. В первом случае министр, например, совершил какие-либо действия, подразумевая, что он выполнял определенное переданное ему полномочие. Второй вариант, когда министр совершает какие-либо действия, предполагая выполнить такое полномочие.
Говоря конкретно об этой проблеме деволюции, можно выделить следующее. Как указано в деволюционных актах, переход полномочий к региональным органам исполнительной власти осуществляется «автоматически». Сама формулировка «автоматического» перехода полномочий министров Короны к региональным министрам достаточно размыта и неконкретизирована. Формальными документами, указывающими на то, что полномочие перешло к региональным министрам, согласно деволюционным актам, является Акт регионального парламента или ассамблеи, регламентирующий переход конкретного полномочия от министров Короны к региональным министрам, т.е. данная проблема деволюции решает вопрос о том, перешло ли полномочие к региональным министрам или осталось за министром Короны, доказательством чего является указанный документ.
Судя по всему, если возникла сложность в определении того, перешло ли конкретное полномочие региональным министрам, можно рассмотреть проблему деволюции, указанную в п. «с» как вопрос: находится ли предполагаемое осуществление полномочия должностным лицом органа исполнительной власти в пределах переданной компетенции (devolved competence) для Шотландии или в пределах полномочий уэльских министров (transferred matters) для Уэльса? При определении «переданной компетенции» в Шотландии использован негативный метод, что затрудняет точное отнесение того или иного вопроса к полномочиям органа исполнительной власти Шотландии. Однако, согласно ст. 54 (2) Акта о Шотландии 1998 г., для органа исполнительной власти Шотландии (аналогично правовое регулирование данного вопроса для Парламента Шотландии) обозначено, что «выходит за пределы переданной компетенции», а именно: 1) принятие подзаконных актов, которые выходят за пределы законодательной компетенции Парламента, если они были включены в Акт Парламента Шотландии, или утверждение любого подзаконного акта, содержащего такие положения; 2) осуществление исполнительных полномочий, предоставленных Актом Парламента Шотландии, выходящих за пределы его законодательных полномочий. В Уэльсе при определении данной проблемы деволюции конкретизируются ст. 80 (8), 81 (1) Акта об управлении Уэльсом 2006 г., в которых указано, что уэльские министры не вправе принимать подзаконные акты или совершать действия, не соответствующие правам Конвенции, европейскому праву и обязательствам Европейского союза, принятым Соединенным Королевством и распространяющимся на Уэльс, иначе эти действия будут признаны выходящими за пределы исполнительных полномочий уэльских министров. Также в ст. 1 (d) Акта об управлении Уэльсом 2006 г. указана схожая проблема деволюции, которая представляет собой вопрос, не нарушает ли министр возложенные на него обязанности, в том числе обязательства Европейского союза, принятые Соединенным Королевством и распространяющиеся на Уэльс? Таким образом, переплетаются проблемы деволюции, связанные с перераспределением полномочий и осуществлением деятельности в рамках этих полномочий в соответствии с европейскими правами.
В Северной Ирландии данные проблемы деволюции имеют несколько иную правовую регламентацию, хотя по основным моментам и схожую. Так в ст. 1 (b) Приложения 10 к Акту о
Международное и экологическое право
Северной Ирландии 1998 г. указано, что проблемой деволюции является вопрос, имеет ли предполагаемое полномочие министра или департамента Северной Ирландии юридическую силу согласно ст. 24 данного акта. В свою очередь, в ст. 24 предписано, что министр Северной Ирландии не вправе принимать подзаконные акты или совершать действия, которые: 1) не соответствуют правам Конвенции или европейскому праву; 2) вносят дискриминацию против лица или группы лиц на основании его религиозных верований или политических взглядов. Также считается нарушением, если министр Северной Ирландии своими действиями способствуют или подстрекают лицо к дискриминации против лица или группы лиц на этих основаниях. Данное положение свидетельствует об опасении возобновления исторически сложившегося конфликта между протестантами и католиками и дискриминации последних. Кроме того, министр или департамент Северной Ирландии не вправе принимать подзаконные акты, изменяющие положения Акта о7 Европейском экономическом сообществе (ЕЭС) 1972 г., Акта о правах человека 1998 г. и Акта о Северной Ирландии 1998 г. Все указанные нарушения свидетельствуют о том, что полномочие выходит за рамки переданной компетенции регионального органа исполнительной власти Великобритании и, соответственно, имеет место проблема деволюции.
Таким образом, первая группа проблем деволюции, связанная с перераспределением исполнительной власти между центральными и региональными органами Соединенного Королевства, при формально различном правовом регламентировании в регионах Великобритании (использование разных конструкций и слов) сводится к следующему. Во-первых, речь идет о «подразумеваемом или предполагаемом» осуществлении полномочия министром регионального органа исполнительной власти. Во-вторых, общей является проблема определения, перешло ли такое полномочие региональным министрам или осталось за министром Короны. В-третьих, проблемой деволюции для всех регионов считается, если такое полномочие выходит за пределы переданной компетенции региональных органов исполнительной власти. Однако перечень ситуаций, которые признаются выходящими за пределы таких полномочий, для каждого региона Великобритании несколько отличается. Тем не менее, общим является то, что для всех регионов вопрос того, выходит ли полномочие за пределы компетенции, связан с соблюдением европейского права. Кроме того, для Северной Ирландии в этот перечень вопросов, выходящих за пределы компетенции Исполнительного комитета, входят нарушения, связанные с североирландским конфликтом.
Второй группой проблем деволюции в деятельности региональных органов исполнительной власти является несоответствие действия (бездействия) должностных лиц региональных органов исполнительной власти правам Конвенции и европейскому праву. Как уже было отмечено, проблемы деволюции, связанные с перераспределением полномочий, тесно взаимосвязаны с осуществлением этих полномочий в соответствии с требованиями деволюционных законов и европейского права. Однако законодатель также выделил такую проблему деволюции отдельным пунктом. Если говорить о времени совершения данной группы проблем деволюции, то ее объективная сторона включает в себя само действие (бездействие) без наступления каких-либо последствий. Несмотря на то, что данный пункт имеется во всех деволюционных законах, можно выявить ряд отличий в его правовом закреплении.
Наиболее полно данная проблема деволюции представлена в Акте о Шотландии 1998 г. В нем выделено два пункта, отличающиеся по объективной стороне: п. «&> — действие должностных лиц, нарушающие права Конвенции или европейское право, и п. «е» — бездействие. Относительно данных пунктов можно заметить, что они как бы дублируют и вводят в ранг проблемы деволюции норму, закрепленную в ст. 57 (2) Акта о Шотландии 1998 г. В ней указано, что должностные лица органа исполнительной власти Шотландии не вправе совершать какое-либо действие, несовместимое с любыми правами и свободами, обозначенными в Европейской Конвенции защиты прав человека и основных свобод, которые определены в ст. 1 (1) Акта о правах человека 1998 г. как права Конвенции.
В Акте об управлении Уэльсом 2006 г. речь идет лишь о бездействии уэльского министра, а также проводится соответствие только правам Конвенции. Однако в Комментарии7 к данному закону применено расширительное толкование и также приписано установление соответствия европейскому праву.
В Акте о Северной Ирландии 1998 г. с точки зрения объективной стороны речь идет лишь о действии министра Северной Ирландии. Данное действие должно соответствовать не только правам Конвенции и европейскому праву, но и обязательствам Соединенного Королевства, распространяющимся на Северную Ирландию (ст. 27 Акта 1998 г.).
Как было отмечено, вторая группа проблем деволюции в деятельности региональных органов исполнительной власти Соединенного Королевства в общем связана с соответствием действий региональных министров европейскому праву. Однако имеющиеся различия по регионам (объективная сторона в виде действия или бездействия, признание соответствия правам Конвенции и обязательствам Соединенного Королевства) являются незначительными. Они не несут за собой сущностного изменения данной группы проблем деволюции, а лишь вносят некоторые коррективы, которые при детальном рассмотрении не столь существенны.
При регулировании вопроса о законности деятельности региональных органов исполнительной власти Великобритании (так же, как в случае с законотворческой деятельностью региональных парламента или ассамблеи) ссылка идет на нормы европейского, а не национального права. Поэтому целесообразнее говорить не о принципе законности (т.е. соответствии закону) в деятельности региональных министров, а о так называемой правозаконности8, которая включает в себя аспект
Матюхина Т.В. Проблемы деволюции в деятельности региональных органов исполнительной власти в Великобритании
соответствия деятельности государственных органов и должностных лиц не только законам страны, но и нормам международного и в частности европейского права.
Таким образом, в правовом регулировании проблем деволюции в деятельности региональных органов исполнительной власти Великобритании можно выделить как общие, так и отличительные моменты, в большей степени связанные с историко-правовой спецификой регионов Соединенного Королевства, разной степенью предоставленных полномочий, особенностями проведения самого процесса деволюции в регионе. Правовое регулирование проблем деволюции в деятельности региональных органов исполнительной власти Соединенного Королевства было осуществлено в так называемой прогностической формулировке, т.е. закреплены правила поведения еще не сложившихся в реальности общественных отношений. Законодатель предвидел, что при осуществлении исполнительных функций региональными министрами возможно возникновение конкретных проблем. Детальное закрепление признаков различных проблем деволюции и отсутствие при этом оценочных понятий позволит, на наш взгляд, правоприменителю достоверно определить в явлении (либо действии) конкретную правовую проблему.
Говоря об эффективности правового регулирования проблем деволюции в деятельности региональных органов исполнительной власти Великобритании, можно отметить, что на протяжении десяти лет действия Актов 1998 г. в них не было внесено ни одной поправки, что дает нам право сделать вывод о компетентности законодателя, который еще на начальных этапах проведения в жизнь реформы деволюции прогнозировал (с большей или меньшей степенью достоверности) грядущие проблемы, связанные с созданием и деятельностью региональных органов исполнительной власти9 . Также ярким показателем эффективности нормативного акта является практика его применения. Проблемы деволюции в деятельности региональных органов власти Соединенного Королевства продолжают рассматриваться региональными судами и органами правосудия. Так, за период с 2000 г. Судебным Комитетом Тайного Совета Палаты лордов как высшей инстанцией по решению проблем
деволюции рассмотрены 20 дел, из которых 15 посвящены проблемам деволюции в деятельности
~ 10
региональных органов исполнительной власти .
Список литературы
1. Барихин, А. Б. Большой юридический энциклопедический словарь / 2-е издание, переработанное и дополненное. — М.: Книжный мир, 2006.
2. Талянин, В. В. Режим правозаконности : дис. ... канд. юрид. наук. — СПб., 1999.
3. Официальный сайт Ее Величества: http://www.opsi.gov.uk.
Literature
1. Barikhin, A. B. Large juridical encyclopaedic dictionary. The second edition, revised. — Moscow, 2006.
2. Talyanin, V. V. The regime of legality : diss ... cand. of jur. science. — St-Petersburg, 1999.
3. Official web-site of Her Majesty the Queen: http://www.opsi.gov.uk.
1 В юридической литературе «деволюция» определяется как передача (делегирование) центральными правительственными органами части своих полномочий органам власти административно-территориальных единиц. Указанные полномочия могут быть двух видов: 1) право издавать законы по некоторым вопросам; и 2) право проводить в жизнь законы и политику, установленные центром, применительно к данной административно-территориальной единице. (Барихин, А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь. 2-е издание, переработанное и дополненное. М.: Книжный мир, 2006).
2 Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии (United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland) по форме государственного устройства является унитарным государством, в состав которого входят регионы: Англия (England), Уэльс (Wales), Шотландия (Scotland) и Северная Ирландия (Northern Ireland). Представленное полное название является единственным официальным наименованием государства. В работе для сокращения будут также использованы термины «Соединенное Королевство» и «Великобритания», хотя с юридической точки зрения собственно Великобританию (Great Britain) образуют лишь первые три региона.
3 The Scotland Act 1998, The Government of Wales Act 1998, The Northern Ireland (Elections) Act 1998, The Government of Wales Act 2006, The Northern Ireland (St Andrews Agreement) Act 2006, The Northern Ireland Act 2009 [Электронный ресурс] / Официальный сайт Ее Величества. — Режим доступа: http:llwww.opsi.gov.uk (дата обращения: 12.10.2008).
4 Приложение 6 к Акту о Шотландии 1998 г., Приложение 8 к Акту об управлении Уэльсом 1998 г., Приложение 10 к Акту о Северной Ирландии 1998 г., Приложение 9 к Акту об управлении Уэльсом 2006 г. Необходимо отметить, какие из указанных приложений действуют на сегодняшний день. Так, в Уэльсе Приложение 9 к Акту 2006 г. отменяет действие Приложения 8 к Акту 1998 г., о чем сказано в Приложении 12 к Акту 2006 г. Однако в данной статье приведен сравнительный анализ положений данных актов относительно проблем деволюции в Уэльсе. Акты о Северной Ирландии 2006 г. и 2009 г. не вводят новых норм по проблемам деволюции, поэтому остаются в силе положения Акта о Северной Ирландии 1998 г. В Шотландии никаких изменений не было проведено с 1998 г.
5 Далее при указании термина «министр какого-либо регионального органа власти» будет иметься ввиду любое лицо из представленного перечня субъектов для конкретного региона.
6 Лишь в Северной Ирландии в качестве субъекта проблемы деволюции указан «департамент».
7 Explanatory Notes Government of Wales Act 2006 [Электронный ресурс] / Официальный сайт Ее Величества. — Режим доступа: http://www.oqps.gov.uk
«Explanatory Notes» - пояснительные примечания. Данная формулировка не используется в российской правовой действительности. Ознакомившись с текстом документа и встретив во введении слова «объяснение» и «комментарий» («explanation or comment)), можно заключить, что данный документ представляет собой комментарий к закону. Поэтому в последующем будет использована не английская формулировка «Explanatory Notes», а близкий к юридической мысли России термин «комментарий к закону».
8 См.: Талянин В.В. Режим правозаконности: Дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 1999. С. 76.
9 Акт об управлении Уэльсом 2006 г. во многом дублирует положения аналогичного Акта 1998 г. Изменения связаны лишь с развитием деволюции в данном регионе.
10 С 1 октября 2009 г. данные проблемы перешли в юрисдикцию Верховного суда Соединенного Королевства. В ст. 40(4)(b) Акта о конституционной реформе 2005 г. указано, что юрисдикция по проблемам деволюции от Судебного комитета Тайного совета переходит к Верховному суду. Часть 2 Приложения 9 к данному акту носит название «Devolution jurisdiction». Ст.ст. 93-107 Акта 2005 г. вносят поправки в деволюционные акты, заменяя во всех случаях Судебный Комитет на Верховный суд.
