CC BY
115
Муниципальный бюджет
проблемы бюджетной обеспеченности сельских поселений
С. В. БАРАМЗИН, соискатель кафедры финансов, бюджета и страхования Е-mail: baramzinsv@inbox.ru Всероссийский заочный финансово-экономический институт, филиал в г. Кирове
В статье отмечается, что в условиях глобального финансово-экономического кризиса совершенствование самоорганизации местных экономических систем, их эффективное функционирование становятся острейшими проблемами, от решения которых зависит состояние макроэкономической и финансовой системы страны в целом. Сегодня в России устойчивое развитие сельских поселений сдерживается двумя факторами: недостаточной зрелостью института местного самоуправления и отсутствием благоприятных условий для улучшения социально-экономического положения.
Ключевые слова: местное самоуправление, бюджет, финансы.
Не обладая самостоятельными ресурсами, сельские власти не могут принимать комплексные меры для борьбы с последствиями кризиса, а федеральная и региональные власти, сконцентрировав у себя все основные финансово-экономические инструменты, зачастую принимают решения без учета местной специфики и основных социально-экономических тенденций конкретной территории. Усредненные условия, из которых исходит власть при принятии решений, не дают полной картины происходящего в отдельно взятом муниципальном образовании, и как следствие — выделенные целевые средства зачастую расходуются неэффективно и не приводят к положительным результатам.
В результате принятия и вступления в силу Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-Ф3) в нашей стране
была создана двухуровневая система местного самоуправления. По состоянию на 01.01.2008 в государственный реестр муниципальных образований включено 24 136 муниципальных образований. Из них: 1 790 — муниципальных районов; 521 — городской округ; 1 733 — городских поселения; 19 858 — сельских поселений; 234 — внутригородские территории городов федерального значения. Под местным самоуправлением большинство авторов научных работ понимает систему регулирования и развития в поселениях социально-экономических и иных отношений, решение вопросов местного характера на основе самоорганизации, на базе преимущественно собственных ресурсов. Однако в подавляющем большинстве сельских администраций доля таких ресурсов колеблется в пределах 5—7 %, то есть весьма незначительна. Опыт же показывает, что для обеспечения организационной и финансовой самостоятельности органов местной власти доля этих доходов должна составлять порядка 75 % [1]. В сельских поселениях России этот показатель в 12—15 раз ниже данного общепризнанного норматива. Следовательно, в сложившихся условиях невозможно решение местных вопросов преимущественно собственными ресурсами. По данным Минфина России, уровнем самостоятельности, соответствующим общемировым стандартам, в нашей стране обладают лишь 2 % муниципальных образований. Одной из основных причин низкого уровня бюджетной обеспеченности, особенно сельских поселений, стало создание этого звена бюджетной системы без учета экономической целесообразности. То есть власти
финансы и кредит
63
вначале создали такие поселения, а потом начали считать обеспеченность их доходами. В связи с этим в большинстве сельских поселений страны расходуют получаемые доходы в основном на выплату заработной платы своим муниципальным служащим или соответствующим специалистам вышестоящего муниципального образования, на выполнение работ по бухгалтерскому учету и финансовой отчетности, содержание муниципального имущества и ЖКХ, не имея средств на какое-либо развитие.
Анализ исполнения местных бюджетов за2008 г. свидетельствует о том, что в бюджетах большинства муниципальных образований, как и в 2007 г., средств на развитие собственного экономического потенциала было предусмотрено недостаточно. Многие из них не располагали необходимыми средствами на проведение ремонта жилых домов, инженерных сетей и объектов коммунальной инфраструктуры. Средства, предусмотренные в местных бюджетах на реализацию программ социально-экономического развития муниципальных образований, незначительны либо отсутствуют. Особенностью формирования доходной базы местных бюджетов в 2008 г. оставалась высокая зависимость от безвозмездных перечислений, которые, как и в 2007 г., составили 58 % доходов местных бюджетов.
Именно поэтому сегодня ряд муниципальных образований уже начал прорабатывать вопрос слияния отдельных сельских поселений.
Несмотря на это, в рамках того же Федерального закона № 131-Ф3 на плечи муниципальных образований было возложено большинство полномочий по решению местных вопросов и содержанию инфраструктуры муниципальных образований. Первоначально число вопросов местного значения для поселения составляло 22, для муниципального района — 20, городского округа — 27. В связи с внесением изменений в Федеральный закон № 131-Ф3 число вопросов местного значения в 2008 г. составило: для поселения — 33, муниципального района — 28, городского округа — 37 Однако исполнение этих обязанностей без достаточного количества финансовых ресурсов попросту невозможно [2]. На сегодняшний день практически все местные бюджеты являются дотационными. Если оценивать структуру местных бюджетов по степени дотационности, то можно выделить четыре основные группы.
1. Уровень дотационности — от 0 до 10 % (9,1 % всех дотационных бюджетов).
2. Уровень дотационности — от 10 до 20 % (6,5 %).
3. Уровень дотационности — от 20 до 50 % (21,4 %).
4. Уровень дотационности — от 50 до 100 % (63 %).
Таким образом, наиболее существенной проблемой развития сельских поселений и решения проблем сельских территорий можно признать отсутствие достаточных собственных средств муниципальных образований для устойчивого социально-экономического развития. Выделение средств из бюджетов других уровней бывает часто недостаточным и носит строго целевой характер. Это лишает органы власти сельских поселений права на плодотворную финансовую инициативу для развития села. Более того, как бы парадоксально это не звучало, но именно финансовая помощь со стороны федерального центра сдерживает муниципальные образования в своем развитии. Ведь таким образом устанавливаются финансовые рамки как средство воздействия на местные администрации, сужая им пространство для маневра и раскрытия собственного потенциала. К тому же постоянное выделение дотаций порождает иждивенческие настроения в муниципальной среде и нежелание прикладывать дополнительные усилия для поиска новых источников финансирования.
Другой стороной медали является принцип выравнивания бюджетной обеспеченности и понятие отрицательных трансфертов. В соответствии со ст. 60 и 61 Федерального закона № 131-ФЗ в случае, если уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципального образования до выравнивания уровня расчетной бюджетной обеспеченности в отчетном финансовом году в расчете на одного жителя в два и более раза превышал средний уровень по субъекту Российской Федерации, региональным бюджетом на очередной финансовый год могут быть предусмотрены перечисления субвенций из бюджета данного муниципального образования в региональный фонд финансовой поддержки поселений или муниципальных районов (городских округов) соответственно. Однако принцип выравнивания бюджетной обеспеченности направлен на реализацию двух функций: выравнивающую и стимулирующую.
Выравнивающая функция призвана выравнивать бюджетную обеспеченность тех территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня, а стимулирующая — поощрять наращивание налогового потенциала, своевременный и полный сбор платежей в бюджет на подведомственной территории, а также рацио-
нальное и эффективное расходование бюджетных средств. Обе эти функции должны действовать в сочетании как двуединый процесс. Но в настоящее время выравнивающая функция является резко преобладающей, а стимулирующая функция отсутствует как таковая. В условиях, когда собственные налоговые доходы местных бюджетов настолько низки, что даже сильное, развивающееся муниципальное образование не имеет возможности за счет них решать необходимые вопросы местного значения, для муниципального образования пропадает всякий стимул для развития. Если муниципальное образование будет привлекать значительные материальные и финансовые ресурсы, научный и высококвалифицированный кадровый потенциал для развития доходной базы местного бюджета, то получит меньший объем средств на выравнивание бюджетной обеспеченности. Если же муниципальное образование не развивает свой налоговый потенциал, то получает больший объем средств на выравнивание бюджетной обеспеченности. В любом случае уровень бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя и в том и в другом муниципальном образовании будет приблизительно одинаковым. Помимо этого отрицательные трансферты из поселения идут непосредственно в региональный центр, минуя уровень муниципального района. В связи с этим предлагается сначала выравнивание проводить в районе, а уже затем перечислять отрицательные трансферты из района в регион, что упростит механизм выравнивания.
Наиболее важным становится вопрос расширения собственных источников дохода муниципальных образований в целях создания условий для их финансовой самостоятельности и ориентации на устойчивое развитие. С этой точки зрения наиболее значимыми представляются изменения в налоговой политике государства—передача части федеральных и региональных налогов на местный уровень. Хотя закрепленные за местными бюджетами в размере 100 % поступления от земельного налога и налога на имущество физических лиц занимают незначительную долю в доходах. По итогам исполнения местных бюджетов за 2007 г. доля налога на имущество физических лиц в доходах бюджетов муниципальных образований в среднем составила 0,3 %, земельного налога — 3,3 %. Доля отдельных видов налоговых доходов в общем объеме доходов местных бюджетов в 2007 г. выглядит следующим образом: НДФЛ — 21 %, земельный налог — 3 %, единый налог на вмененный доход — 2,5 %, госпошлина — 1 %, налог на
имущество физических лиц — 0,3 %, единый сельхозналог — 0,2 %, прочие — 72 %.
Невысокая собираемость указанных налогов связана:
— с установленными сроками уплаты земельного налога и налога на имущество физических лиц (III и IV кварталы), что негативно сказывается на сбалансированности местных бюджетов в I и II кварталах финансового года;
— с наличием значительного числа налоговых льгот;
— с незавершенностью работ по межеванию земельных участков, находящихся в общедолевой собственности, особенно в сельской местности;
— с отсутствием инвентаризационной оценки строений, помещений (физические лица не всегда обращаются в органы технической инвентаризации для регистрации имущества).
Кроме того, отсутствие в государственном земельном кадастре сведений по значительному количеству фактически используемых земельных участков, например, под домами многоэтажной либо индивидуальной жилой застройки, привело к тому, что данные земельные участки не оформлены. Следовательно, они не могут быть учтены для определения их кадастровой стоимости. Процедура постановки земельных участков на государственный кадастровый учет носит исключительно заявительный характер. Федеральным законом от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» процедура постановки земельных участков на государственный кадастровый учет не определена. Все это снижает налоговые поступления в бюджеты сельских поселений
Однако частные решения для повышения собираемости отдельных видов налога не смогут коренным образом изменить ситуацию. Для обеспечения необходимой самостоятельности органов местной власти важное значение имеет доля местных бюджетов в консолидированном бюджете страны. Мировая практика показывает, что она не должна быть ниже 20 %. По официальным данным в России, даже с учетом районных бюджетов, направленных на выполнение функций государственного управления, но механически отнесенных к системе местного самоуправления, данный показатель в два раза ниже [1]. Очевидно, что существующая система распределения налоговых поступлений не способна обеспечить выполнение этого показателя. Было бы целесообразно распределять не конкретные виды налогов по уровням власти, а всю налоговую массу, собранную на конкретной территории в опреде-
финансы и кредит
65
ленной пропорции: муниципальному образованию - 40 %, региону - 20 %, Федерации - 20 %.
Более того, необходима переориентация векторов финансового обеспечения муниципальных образований с системы дотационных поступлений на комплексную систему самообеспечения и развития. В настоящий момент государство использует дотации и межбюджетные трансферты как реальный рычаг управления муниципальными районами и поселениями, так как абсолютное большинство местных бюджетов из года в год являются дотационными и их выживание зависит от «расположения» регионального и федерального центров. По данным Счетной палаты РФ, в 2008 г. сохранялась высокая зависимость муниципальных образований от безвозмездных перечислений, которые, как и в 2007 г., составили 58 % доходов местных бюджетов [2]. Построенная по такому принципу система отлично справляется с задачами укрепления «вертикали власти», но совершенно противоречит основам местного самоуправления и препятствует их выходу из системообразующего кризиса, не позволяя местным властям перейти к устойчивому развитию подведомственных им территорий.
Решение частных вопросов, направленных на достижение самофинансирования собственных расходов муниципальных образований, способно принести определенные результаты, но комплексное решение проблемы, основанное на мощном
развитии районов и поселений, невозможно без изменения самой сути государственной политики в этой сфере. Переориентация с интересов власти на интересы жителей муниципальных образований, самоограничение власти в целях развития страны, децентрализация экономических ресурсов - это длительный комплексный процесс, основанный на развитом самосознании чиновников. Провести такие изменения очень сложно, но возможно. И если руководство страны заинтересовано в комплексном и планомерном выводе сельских территорий из кризиса, переходе их к устойчивому социально-экономическому развитию, то такая политика должна стать основополагающей в ближайшие годы.
Список литературы
1. Адуков Р. Х., Адукова А. Н. Проблемы и пути совершенствования местного самоуправления на селе // Местное самоуправление в Российской Федерации. 2007. № 7.
2. Рябухин С. Н. Сводная аналитическая записка по результатам экспертно-аналитическо-го мероприятия «Обеспечение реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году» // Бюллетень Счетной палаты РФ. 2008. № 12.
Нужны статьи
в электронном виде?
На сайте Электронной библиотеки «dilib.ru» собран архив электронных версий журналов Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» с 2006 года и регулярно пополняется свежими номерами.
Доступ к ресурсам библиотеки осуществляется на платной основе: моментальная оплата электронными деньгами, банковской картой, отправкой SMS на короткий номер. Возможны и другие способы оплаты.
Подробности на сайте библиотеки: www.dilib.ru
lib
ДЕНЫ"И@ГТ1СИ1.ГиL II Mastü
V/SA
ilndex
money-yandex-ru
