CC BY
107
С.С. Бойко
ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОМИССИЙ ПО ДЕЛАМ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ И ЗАЩИТЕ ИХ ПРАВ
В последние годы Россию захлестнула волна преступлений, совершаемых против несовершеннолетних. Несмотря на все усилия правоохранительных органов, количество несовершеннолетних, ставших жертвами преступных посягательств, остается на недопустимо высоком уровне, а по некоторым видам преступлений растет с катастрофической быстротой.
Так, по данным МВД России, в 2006 году в России жертвами преступных посягательств стали более 170 тыс. детей и подростков, в 2007 году от преступлений пострадали более 161,5 тыс., а в 2008 го-ду свыше 126 тыс. несовершеннолетних [1].
При этом важно понимать, что большинство преступлений, совершаемых в отношении детей, характеризуются чрезвычайно высокой латентностью и крайне редко доходят до сведения правоохранительных органов. По оценкам ЮНИСЕФ, более 1 млн детей в России ежегодно подвергаются жестокому обращению и насилию.
Все эти цифры свидетельствуют лишь об одном: созданная в конце девяностых в Российской Федерации система профилактики беспризорности и правонарушений несовершеннолетних [2] (предназначенная, в первую очередь, для решения задач снижения подростковой преступности) не может в современных условиях в полной мере решать проблемы обеспечения защиты прав несовершеннолетних.
Вполне очевидно, что сегодня уже назрела необходимость реформирования органов государственного управления в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних. Так в чем же проблема действующей системы и какие есть выходы из сложившейся ситуации?
В соответствии с Законом от 24 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее - КДНиЗП) должны возглавлять систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, являясь при этом ее центральным связующим звеном.
Однако ни для кого не будет открытием и тот факт, что комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в настоящее время являются наиболее слабым звеном действующей системы профилактики. Устаревшая законодательная база (в настоящее время все еще действует в части, не противоречащей действующему законодательству, Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 г. [3]), отсутствие единой нормативно-правовой основы функционирования этих органов в регионах и четкой иерархической структуры, низкое кадровое обеспечение - вот далеко не полный перечень проблем, стоящих перед этими органами.
Тем не менее мы остановимся на другой немаловажной, на наш взгляд, проблеме - компетенции вышеуказанных органов. В соответствии с Законом «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» на комиссии по делам несовершеннолетних возлагается ряд разнохарактерных задач, которые условно можно распределить по следующим четырем основным направлениям:
- координация деятельности органов и учреждений системы профилактики;
- организация мероприятий, направленных на предупреждение безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, оказание помощи в социальной реабилитации несовершеннолетних;
- защита прав и законных интересов несовершеннолетних, восстановление нарушенных прав;
- рассмотрение дел об административных правонарушениях, применение предусмотренных законодательством мер воздействия на несовершеннолетних и их родителей.
Сходную классификацию задач КДНиЗП представляют и другие современные исследователи [4; 5, с. 168]. Тем не менее, на наш взгляд, действующая система полномочий комиссий по делам несовершеннолетних нуждается в серьезном изменении, и, в первую очередь, нарекания вызывает наделение КДНиЗП административно-юрисдикционными функциями, задачами восстановительного правосудия.
Как известно, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях рассматривает комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в качестве главного субъекта административной юрисдикции применительно к несовершеннолетним. Так, они имеют право возбуждать дела об административных правонарушениях несовершеннолетних, а также о злоупотреблении родителями их родительскими правами или о пренебрежении ими родительскими обязанностями. В части 1 ст. 23.2 КоАП РФ установлено, что районные (городские), районные в городах комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав рассматривают:
- дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними;
- дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.35, 5.36, 6.10, 20.22 КоАП РФ.
Согласно ч. 5 ст. 28.3 члены КДНиЗП могут составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.35-5.37, 6.10. На всех этапах и стадиях административного производства: от возбуждения дела об административном правонарушении и до исполнения постановлений о назначении административного наказания или прекращения производства, значительно возросли объем и сложность процессуальных действий, совершение которых требует от должностных лиц, занимающихся правоприменительной деятельностью, знания норм не только административного права, но и других его отраслей [6].
Специфической особенностью КДНиЗП как коллегиальных органов административной юрисдикции является то, что дела об административных правонарушениях они рассматривают на своих заседаниях, проводимых достаточно редко. Это приводит к тому, что, по мнению исследователей, «в работе КДН наблюдается явление "вращающихся дверей", когда приблизительно одна и та же группа подростков и родителей периодически вызывается на заседания, по их поводу принимается решение, и они уходят, чтобы через некоторое время явиться по вызову опять» [7, с. 119]. Такая работа комиссий не позволяет вникнуть в суть проблемы и оказать помощь подросткам и их родителям для выхода из сложившейся ситуации, а всего лишь создает видимость осуществления наказания.
Учитывая что, административно-юрисдикционная деятельность комиссий занимает львиную долю их времени (порядка 60-70 %), качество этой деятельности оставляет желать лучшего. Так, в результате прокурорских проверок, регулярно проводимых в различных регионах РФ в отношении КДНиЗП при органах местного самоуправления, выявляются типичные нарушения законности в указанной деятельности комиссий:
- не всегда выдерживается 15-дневный срок рассмотрения комиссиями дел, предусмотренный ч. 1 ст. 29.6 КоАП РФ;
- отмечается низкое качество ведения протоколов;
- зачастую вынесение постановлений по делам об административных правонарушениях осуществляется с нарушением требований ст. 29.10 КоАП РФ.
Все это является следствием того, что подавляющее большинство членов КДНиЗП не имеют юридического образования и редко когда могут качественно решать задачи административного производства. Так зачем же превращать членов комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, работающих на общественных началах, в милиционеров, а тем более возлагать на них карательную, судебную функцию?
Важное значение для правоприменительной практики должен иметь и установленный порядок обжалования постановления КДНиЗП, вынесенного по делу об административном правонарушении, и здесь мы тоже видим проблему.
Несмотря на то, что согласно п. 2 ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ постановление КДНиЗП, вынесенное по делу об административном правонарушении может быть обжаловано несовершеннолетним, в отношении которого велось производство, потерпевшими, законными представителями несовершеннолетнего, защитниками и представителями в районный суд по месту нахождения коллегиального органа, на практике данная норма практически не применяется: при попытке подсчитать статистику таких обжалований, оказалось, что за несколько лет действия этой нормы случаев обжалований постановлений комиссий в районный суды насчитывается единицы*.
Мы считаем, что основными задачами КДНиЗП в РФ должны выступать охрана прав и интересов несовершеннолетних от посягательств на них, а также координация деятельности государственных и общественных организаций с целью предупреждения безнадзорности и оказания помощи в социальной реабилитации несовершеннолетних, а вовсе не борьба с их правонарушениями.
Логичным выходом из сложившейся ситуации, видится передача в полном объеме административно-юрисдикционной функции КДНиЗП в районные суды РФ. Это не только освободит комиссии от большого объема работы, предоставив им возможность сконцентрироваться на решении задач защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, но и позволит создать комплексный судебный институт защиты прав детей в Российской Федерации. Логичность данного утверждения обусловлена тем, что:
- во-первых, федеральными судами, в соответствии с законом о профилактике, осуществляется рассмотрение отдельных категорий административных дел в отношении несовершеннолетних (ч. 5, 7 ст. 15 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ);
- во-вторых, как разъяснено в п.п. «ж» п. 3 постановления Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. № 5, поскольку КДНиЗП не может назначать виды наказания, отнесенные к исключительной компетенции судей, дело об административном правонарушении, предусмотренном статьей, указанной в ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ, которое совершено несовершеннолетним, может быть передано указанной комиссией на рассмотрение судьи (п. 1 ч. 2 ст. 29.9 КоАП РФ);
- в-третьих, по аналогии с уголовно-процессуальным правом, предусматривающим специализацию судей по делам несовершеннолетних, аналогичные механизмы, созданные и для рассмотрения административных дел, могут стать вполне реальными и действенными в сфере обеспечения прав и законных интересов несовершеннолетних.
В ходе судебно-правовой реформы, проводимой в Российской Федерации, не первый год рассматриваются вопросы создания специализированных судов по делам несовершеннолетних -ювенальных судов.
Те проекты законов о ювенальных судах, которые в России уже разработаны, предусматривают создание судов по делам несовершеннолетних, юрисдикция которых является комплексной. Например, проект закона «О ювенальных судах в РФ», в ст. 1 определяет, что ювенальные суды создаются для рассмотрения и разрешения дел, в которых несовершеннолетний является подсудимым либо потерпевшим (уголовные, административные дела), или одной из заинтересованных сторон (гражданские дела) [8].
Известный административист Д.Н. Бахрах справедливо замечает, что нужно различать два понятия: суд как орган (судья или коллегия судей, рассматривающих дело) и суд как учреждение (председатель, все судьи суда и т.д.). Поэтому при обсуждении вопросов создания специализированных судов, в том числе и ювенальных, не обязательно говорить о создании автономных судебных учреждений, достаточно специализации судей, что позволит в полной мере решать все необходимые задачи при меньших материальных затратах [9, с. 11].
Уже сейчас во многих регионах созданы специальные судебные коллегии в судах общей юрисдикции. Работают помощники судей с функциями социальных работников, которые по поручению судьи готовят материалы, содержащие сведения о самом несовершеннолетнем, его семье, условиях его жизни, и принимают меры по осуществлению реабилитационной программы несовершеннолетнего, освобожденного судом от наказания, или осужденного к наказанию, не связанному с лишением свободы.
Какими ювенальные суды будут в России, покажет время, но опыт их создания и работы уже имеется. Так, в Ростовской области, в соответствии с постановлением Президиума Ростовского областного суда от 09.01.2004 «О дополнительных мерах по совершенствованию правосудия в отношении несовершеннолетних в Ростовской области», уже функционируют первые в России ювенальные суды (судебные составы по делам несовершеннолетних) в районных центрах городов Таганрог, Егорлык, Шахты.
Расположенные в отдельном здании, эти суды имеют все необходимое для рассмотрения дел с участием несовершеннолетних: специально оборудованные кабинеты судей и помощников судьи с функциями социального работника, залы судебных заседаний, примирительные комнаты и комнаты психологической разгрузки.
В пятнадцати судах области работают судьи, специализирующиеся на рассмотрении дел с участием несовершеннолетних, как по уголовным, так и по гражданским делам, таким как: лишение родительских прав; установление факта признания отцовства, определение места жительства ребенка и порядка общения с ним; защита имущественных и неимущественных прав несовершеннолетних. При рассмотрении дел в этих судах привлекаются психологи, представители органов опеки и попечительства, КДНиЗП, а также сотрудники подразделений по делам несовершеннолетних милиции общественной безопасности.
Также в Ростовском областном суде с февраля 2007 года создан и успешно функционирует специальный судебный состав по делам семьи и несовершеннолетних, рассматривающий уголовные и гражданские дела в первой и второй инстанции, фигурантами которых являются несовершеннолетние.
Анализируя результаты работы специальных составов судов области можно увидеть тенденцию к росту количества гражданских дел, иски по которым направлены в защиту интересов несовершеннолетних детей. При этом очевидно, что растет уровень активности законных представителей и опекунов несовершеннолетних детей, предъявляющих в суд различные иски в защиту прав детей, что в свою очередь влечет большую степень защищенности несовершеннолетних [10].
Однако существуют и проблемы в повсеместном распространении специализированных составов судов по делам несовершеннолетних:
- во-первых, несмотря на решение Пленума Верховного суда РФ от 26 марта 2000 г., процесс специализации судей происходит по усмотрению председателей судов. Поэтому даже в тех судах, где сделаны попытки ввести такую специализацию, судьи не рассматривают только дела несовершеннолетних. Отсутствие закона, закрепляющего рассмотрение дел данной категории за специальными судьями, как правило, влечет загруженность указанных судей другими находящимися в производстве суда делами;
- во-вторых, в настоящее время специализация судей по делам несовершеннолетних ориентирована только на уголовные дела. Однако истоки противоправного поведения детей следует искать и в распаде семьи, и в потере жилья, или в иной жизненной ситуации, рассмотрение которой относится к гражданскому праву, и в административных проступках, совершенных несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации. Поэтому соответствующие меры, принятые и в гражданском, и административном процессе помогут создать условия, при которых тот же ребенок не появится в качестве подсудимого в уголовном процессе. И, по-видимому, уже сейчас пора ставить вопрос о специализированном суде (составе) как о суде комплексной юрисдикции.
В заключение хотелось бы с уверенностью сказать, что создание ювенальных судов в России - дело практически решенное, но уже на протяжении нескольких лет в Государственной Думе РФ обсуждается вопрос о внесении изменений в Закон «О судебной системе Российской Федерации» в части создания ювенальных судов.
Тем не менее вполне очевидно, что принятие этого законопроекта совместно с внесением соответствующих поправок в ГПК и КоАП в части, касающейся передачи юрисдикционных полномочий специализированным составам по делам несовершеннолетних судов общей юрисдикции, предоставит российскому правосудию еще один комплексный институт судебной власти - ювенальные суды, а несовершеннолетним гражданам полноценный орган государственной власти, гарантирующий защиту и соблюдение их конституционных прав и свобод.
Литература
1. Российская газета. 2008. 14 ноября.
2. Федеральный закон от 24.06.1999 № 120-ФЗ (ред. от 23.07.2008) «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (принят ГД ФС РФ 21.05.1999) // http://base.consultant.ru
3. Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1967. № 23. Ст. 536; 1969. № 4. Ст. 89; 1971. № 22. Ст. 443; 1972. № 51. Ст. 1209; 1974. № 29. Ст. 782; 1977. № 12. Ст. 2589; 1986. № 33. Ст. 919; 1993. № 12. Ст. 429.
4. Малышев В.А. Административно-правовое регулирование деятельности комиссий по делам несовершеннолетних в России // Административное и муниципальное право. 2008. № 5.
5. Головкин Е.В. Правовые и организационные основы деятельности милиции общественной безопасности по предупреждению правонарушений, совершаемых несовершеннолетними: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.
6. Информация о Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при губернаторе Московской области // Официальный сайт Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при губернаторе Московской области: http://kd№. mosreg.ru/statistics/108.html
7. Новикова Т.Ю. Административно-правовая организация защиты прав несовершеннолетних органами ювенальной юстиции: Дис. ... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2003.
8. Вопросы ювенальной юстиции. 2001. № 2.
9. Бахрах Д. Нужна специализация судей, а не судов // Российская юстиция. 2003. № 2.
10. Черчага С.В. Становление ювенальной юстиции: вопросы гражданско-процессуального законодательства РФ (опыт Ростовской области) // Официальный сайт Ростовского областного суда: http://www.rostoblsud.ru/to_3524582
