CC BY
41
нии потребностей. В условиях рыночного хозяйства решение проблем этого типа вполне возможно в рамках обычных коммерческих критериев.
3.Появляются потребности, которые не просто являются новыми для данной подсистемы, но и не могут быть удовлетворены при данном уровне ее ресурсов, при сохранении инерции развития и при сложившихся межсистемных взаимосвязях. Для удовлетворения этих потребностей необходимо создание новой подсистемы планирования и соответствующих ей производственных объектов. Но последнее может быть достигнуто в рамках существующих вертикальных и горизонтальных взаимосвязей в плановой системе. В условиях рыночного хозяйства подобные проблемы могут быть с успехом решены в рамках существующих механизмов перетока ресурсов и их концентрации с использованием коммерческих критериев эффективности .
Случай Республики Дагестан, возможно, не идеально, но по существу подходит под вышеописанные особенности применения программного подхода.
1. Алиев В. Экономика Дагестана: об итогах постсоветской эволюции и о выработке анти-кризисно-реформационной стратегии // Российский экономический журнал. 2002. № 9.
2. Алиев В.Г., Магомедов М.Г., Шихахмедов Г.Г. Перспективы развития дагестанской экономики в XXI веке. Махачкала, 2002.
3. Гранберг А.Г. Региональное развитие: опыт России и Европейского союза. М., 2000.
4. Проект программы экономического и социального развития республики будет проработан // Дагестанская правда. 2004. 15 мая.
5. Федеральный закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ.
УДК 658.7
ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ РАЗМЕЩЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКАЗОВ ПУТЕМ ПРОВЕДЕНИЯ КОНКУРСА
Е.А. Чистякова,
кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и управления внешнеэкономической деятельностью, СГСЭУ
ВЕСТНИК. 2008. № 3(22)
Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг является важной частью экономической системы Российской Федерации. Эффективная реализация государством своих функций, более полное удовлетворение общественных потребностей, оптимизация использования бюджетных средств, решение проблемы коррупции во многом зависят от функционирования целостного институционального механизма управления системой государственных и муниципальных закупок.
Начало его формирования в Российской Федерации связано с выходом Указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд».
В дальнейшем конкурсная система была закреплена в законодательном порядке Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о размещении заказов), однако систему закупок нельзя назвать окончательно сформировавшейся, о чем свидетельствуют неоднократные изменения названного документа.
Только в 2007 г. в Закон о размещении заказов трижды вносились изменения и дополнения. Первый блок изменений вступил в силу 25 апреля 2007 г Федеральный закон № 53-ФЗ от 20 апреля 2007 г. «О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"» устранил некоторые имевшиеся ранее неоднозначности и неопределенности.
1 октября 2007 г вступил в силу второй пакет поправок к закону № 94-ФЗ. 24 июля 2007 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин подписал Федеральный закон № 218-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 218-ФЗ),
подготовленный при непосредственном участии Минэкономразвития России.
Наконец, 14 ноября 2007 г вступил в силу Федеральный закон Российской Федерации от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
В соответствии с ч. 2 ст. 64 Закона о размещении заказов в случае, если извещение о проведении конкурса на размещение заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд опубликовано до 1 января 2006 г, проведение конкурса и подведение его итогов осуществляются в порядке, действовавшем до вступления в силу указанного закона.
Относительно применения Федерального закона № 218-ФЗ следует учесть, что в соответствии с ч. 1 ст. 4 Гражданского кодекса Российской Федерации акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.
Таким образом, если действие по размещению заказа совершено заказчиком до 1 октября 2007 г., то применяется редакция Закона о размещении заказов без учета поправок, внесенных Законом № 218-ФЗ. Если действие по размещению заказа совершено заказчиком после 1 октября 2007 г., то Закон о размещении заказов применяется с учетом поправок, внесенных Законом № 218-ФЗ.
Нестабильность законодательной базы чрезвычайно негативно влияет на деятельность государственных и муниципальных заказчиков, снижает эффективность закупок, порождает массу нарушений.
В соответствии с положениями ст. 17 Закона о размещении заказов контроль за соблюдением государственными и муниципальными заказчиками требований законодательства о размещении заказов осуществляется Федеральной антимонопольной службой (далее - ФАС России) и ее территориальными органами.
За 2007 г. в ФАС России поступило 9 955 жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссии. 3 708 из поступивших жалоб поданы на действия заказчиков при размещении заказов для федеральных нужд, 3 014 -при размещении заказов для нужд субъектов Российской Федерации, 3 233 - при размещении заказов для муниципальных нужд. На основании ч. 1 ст. 59 Закона о размещении заказов ФАС России возвращено 1 940 жалоб. Участниками размещения, подавшими жалобы, на основании ч. 1 ст. 61 Закона о размещении заказов отозвано 512 жалоб. В результате рассмотрения по существу обоснованными признаны 4 359 (58%) жалоб. По результатам рассмотрения жалоб заказчикам выдано 4 286 предписаний (предложений) об устранении выявленных нарушений законодательства о размещении заказов.
За этот период ФАС России возбуждено 5 068 дел об административном правонарушении. Из них 1 654 - при
размещении заказов для федеральных нужд, 1 182 дела -при размещении заказов для нужд субъектов Российской Федерации и 2 232 дела - при размещении заказов для муниципальных нужд. По итогам рассмотрения выдано 2 500 постановлений о наложении административного штрафа на общую сумму 37 870 тыс. руб.
Наибольшее количество постановлений о наложении штрафа (715) выдано по ч. 2 ст. 7.30 КоАП, т. е. чаще всего заказчики нарушали порядок размещения заказов, а именно требования, установленные Законом о размещении заказов к срокам опубликования в официальном печатном издании или размещения на официальном сайте извещения о проведении торгов, протоколов заседаний комиссии, конкурсной документации, документации об аукционе, требования к порядку предоставления конкурсной документации, документации об аукционе, порядку вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе, порядку отбора участников конкурса (аукциона).
По итогам осуществления контрольной деятельности в сфере размещения заказов в 2007 г. ФАС России выявлено 8 122 нарушения законодательства о размещении заказов, в том числе:
- 2 745 случаев установления заказчиками противоречащих Закону о размещении заказов требований к участникам размещения заказа;
- 1 863 случая несвоевременного размещения (опубликования) предусмотренных Законом о размещении заказов протоколов;
- 1 239 случаев установления в извещении о проведении конкурса, конкурсной документации не предусмотренных Законом о размещении заказов критериев оценки заявок на участие в конкурсе;
- 1 054 случая необоснованного отказа в допуске участников размещения заказа к участию в торгах, запросе котировок;
- 915 случаев выбора заказчиками неправильного способа размещения заказа;
- 443 случая необоснованного допуска участника размещения заказа к участию в торгах, запросе котировок.
Статистика свидетельствует о существовании серьезных проблем у государственных и муниципальных заказчиков при организации и проведении конкурсов.
В соответствии со ст. 4, 14 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135ФЗ «О защите конкуренции» не допускается недобросовестная конкуренция, а именно любые действия хозяйствующих субъектов, которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству Российской Федерации, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам.
В целях пресечения случаев нарушения антимонопольного законодательства, недопущения недобросовестной конкуренции, исключения возможности предоставления участниками размещения государственных заказов необоснованных предложений, а также организации более качественной работы конкурсных комиссий следует учитывать ряд моментов.
В соответствии с Законом о размещении заказов конкурсная документация разрабатывается и утверж-
дается заказчиком. Она должна содержать требования, установленные заказчиком, к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требования к их безопасности, требования к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, требования к размерам, упаковке, отгрузке товара, требования к результатам работ, требования к сроку и (или) объему предоставления гарантий качества товара, работ, услуг и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика.
Конкурсная документация также должна содержать полный перечень требований к участникам размещения заказа. Обязательными требованиями являются:
1) соответствие участников размещения заказа требованиям, устанавливаемым в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг;
2) непроведение ликвидации участника размещения заказа (юридического лица) и отсутствие решения арбитражного суда о признании участника размещения заказа (юридического лица, индивидуального предпринимателя) банкротом и об открытии конкурсного производства;
3) неприостановление деятельности участника размещения заказа в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, на день рассмотрения заявки на участие в конкурсе;
4) отсутствие у участника размещения заказа задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды за прошедший календарный год, размер которой превышает 25% балансовой стоимости активов участника размещения заказа по данным бухгалтерской отчетности за последний завершенный отчетный период. Участник размещения заказа считается соответствующим установленному требованию в случае, если он обжалует наличие указанной задолженности в соответствии с законодательством Российской Федерации и решение по такой жалобе на день рассмотрения заявки на участие в конкурсе или заявки на участие в аукционе не принято.
Заказчик также вправе установить следующие требования к участникам размещения заказа:
1) обладание участниками размещения заказа исключительными правами на объекты интеллектуальной собственности, если в связи с исполнением государственного или муниципального контракта заказчик приобретает права на объекты интеллектуальной собственности;
2) отсутствие в реестре недобросовестных поставщиков сведений об участниках размещения заказа.
Статьей 12 Закона о размещении заказов установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в допуске к участию в торгах, как-то:
1) непредоставление документов, которые необходимо включить в состав заявки на участие в конкурсе в соответствии с конкурсной документацией, либо наличие в таких документах недостоверных сведений об участнике размещения заказа или о товарах, о работах, об услугах, о произведении литературы или искусства, об
исполнении, о национальном фильме, соответственно на поставку выполнение, оказание, создание которых либо финансирование проката или показа которого размещается заказ;
2) несоответствие требованиям, установленным Законом о размещении заказов;
3) невнесение денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе или заявки на участие в аукционе, если требование обеспечения таких заявок указано в конкурсной;
4) несоответствие заявки на участие в конкурсе требованиям конкурсной документации, в том числе наличие в таких заявках предложения о цене контракта, превышающей начальную (максимальную) цену контракта (цену лота), начальную (максимальную) цену единицы товара, начальную (максимальную) цену запасных частей (каждой запасной части) к технике, к оборудованию, начальную (максимальную) цену еди -ницы услуги и (или) работы. В случае если при размещении заказа на поставку технических средств реабилитации инвалидов, оказание услуг в сфере образования, услуг по санаторно-курортному лечению и оздоровлению (предоставление путевок и т. д.) для государственных или муниципальных нужд конкурсной документацией предусмотрено право заказчика заключить контракт с несколькими участниками размещения заказа, решение о несоответствии заявки на участие в конкурсе таким требованиям не может быть принято только на основании несоответствия количества товара, объема услуг, указанных в извещении о проведении конкурса, количеству товаров, объему услуг, указанным в заявке на участие в конкурсе.
Проверка соответствия участников размещения заказа осуществляется государственным заказчиком. Принимая во внимание ответственность за допуск к торгам участников, которые не могут быть допущены, заказчикам рекомендуется запрашивать сведения обо всех участниках проводимых конкурсов
В случае если участником размещения заказа в состав заявки на участие в конкурсе включены оригиналы или нотариально заверенные копии справок и писем соответствующих уполномоченных органов и организаций, государственный заказчик вправе учитывать указанные документы на этапе рассмотрения. Заказчик вправе осуществить дополнительную проверку таких документов путем направления запросов в соответствующие органы и организации.
Сведения о приостановлении деятельности участника размещения заказа заявитель может получить в службе судебных приставов (ст. 32.12 КоАП), сведения о наличии задолженности по налогам, сборам и иным обязательным платежам - в налоговом органе. Информацию о признании такого участника (юридического лица, индивидуального предпринимателя) банкротом и об открытии конкурсного производства о приостановлении деятельности можно запросить от арбитражного суда.
Дополнительно, в случае возникновения сомнений в подлинности представленной выписки из ЕГРЮЛ, в адрес налоговой инспекции следует направить отдельный запрос с приложением копии данной выписки с целью идентификации.
Следует подчеркнуть, что заявка на участие в конкурсе должна содержать документы, подтверждающие
полномочия лица на осуществление действий от имени участника размещения заказа.
В случае если уполномоченным представителем участника является руководитель юридического лица, имеющий право в соответствии с учредительными документами юридического лица действовать без доверенности, его полномочия подтверждаются следующими документами:
- выпиской из единого государственного реестра юридических лиц или нотариально заверенной копией такой выписки;
- надлежащим образом заверенным переводом на русский язык документов о государственной регистрации юридического лица в соответствии с законодательством соответствующего государства - для иностранных лиц;
- документом, подтверждающим факт избрания (назначения) на должность руководителя юридического лица (заверенная копия протокола (выписка из протокола) или решения (в хозяйственных обществах), копия приказа или распоряжения (в государственных унитарных предприятиях, государственных учреждениях).
В случае если уполномоченным представителем участника является лицо, имеющее полномочия на основании надлежащим образом оформленной и заверенной доверенности, его полномочия подтверждаются следующими документами:
- оригиналом доверенности;
- выпиской из единого государственного реестра юридических лиц или нотариально заверенной копией такой выписки (если доверенность подписана руководителем юридического лица);
- надлежащим образом заверенным переводом на русский язык документов о государственной регистрации юридического лица в соответствии с законодательством соответствующего государства (если доверенность подписана иностранным лицом).
Полномочия лица, подписавшего доверенность, должны быть подтверждены вышеназванными документами. Отсутствие в составе заявки на участие в торгах вышеуказанных документов является безусловным основанием для отказа в допуске к участию в торгах.
Если заявка на участие в конкурсе не соответствует техническому заданию, являющемуся неотъемлемой частью конкурсной документации, конкурсная комиссия должна принять решение об отказе в допуске указанного участника размещения заказа к участию в конкурсе. Оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе осуществляются конкурсной комиссией в целях выявления лучших условий исполнения государственного или муниципального контракта в соответствии с критериями и в порядке, которые установлены конкурсной документацией.
Кроме того, в соответствии с ч. 4 ст. 22 Закона о размещении заказов конкурсная документация должна содержать критерии оценки заявок на участие в конкурсе, устанавливаемые в соответствии с ч. 4 ст. 28, определение их содержания и значимости, порядка оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе. Совокупная значимость таких критериев должна составлять сто процентов. Критериями оценки заявок на участие в конкурсе помимо цены контракта могут быть:
1) функциональные характеристики (потребительские свойства) или качественные характеристики товара;
2) качество работ, услуг и (или) квалификация участника конкурса при размещении заказов на выполнение работ и на оказание услуг;
3) расходы на эксплуатацию товара;
4) расходы на техническое обслуживание товара;
5) сроки (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг;
6) срок предоставления гарантии качества товара, работ, услуг;
7) объем предоставления гарантий качества товара, работ, услуг
Значимость таких критериев, как функциональные характеристики (потребительские свойства) или качественные характеристики товара, качество работ, услуг и (или) квалификация участника конкурса при размещении заказов выполнение работ и на оказание услуг, не может составлять более 20%, а в случае проведения конкурса на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ, на выполнение аварийно-спасательных работ, на реставрацию объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации, документов Архивного фонда Российской Федерации, особо ценных и редких документов, входящих в состав библиотечных фондов, на оказание медицинских услуг, услуг по обслуживанию официального сайта и обеспечению функционирования такого сайта, услуг специализированной организации для осуществления функций по размещению заказа - 45%.
В соответствии с ч. 7 ст. 28 Закона о размещении заказов порядок оценки заявок на участие в конкурсе устанавливается Правительством Российской Федерации. Однако до настоящего времени документ не принят.
В целях исключения и пресечения случаев нарушения участниками размещения заказов антимонопольного законодательства и законодательства о размещении заказов и для уточнения порядка оценки заявок по критериям, за исключением критериев «цена» и «качественные характеристики», государственным заказчикам предлагаем устанавливать требования в конкурсной документации по принципу:
1) максимальное значение расходов на эксплуатации товара - не более________рублей/год (в том числе
затраты на энергию, вспомогательные и горюче-смазочные материалы, на текущий ремонт, наладку и обслуживание оборудования, амортизацию и другие расходы аналогичного характера);
2) максимальное значение расходов на техническое обслуживание (профилактика) - не более________
рублей/год;
3) максимальное значение по сроку поставки товара, выполнения работ, оказания услуг - не более месяцев;
4) минимальное значение объема гарантий (процент от суммы, на которую размещается заказ, с указанием четкого перечня приобретаемых товаров, работ или услуг, на который требуется гарантия);
5) минимальное значение гарантийного срока - не
менее______месяцев (минимальный срок, в течение
которого победитель принимает на себя ответственность за качество товара, работы или услуги и обязует-
ся заменить их полностью и/или восстановить (провести аварийный ремонт) в случае обнаружения дефектного товара или несоответствия качества работ и услуг договору).
Участники, подавшие заявки на участие в конкурсе (аукционе), соответствующие установленным документацией требованиям, допускаются к участию к торгам; заявки же, не отвечающие значениям, установленным в документации, отклоняются в соответствии с п. 4. ст. 12 Закона о размещении заказов.
При проведении конкурсов оценивать допущенные заявки по указанным критериям следующим образом: в случае если предложение участника превышает требуемое значение по критерию более чем в 2 раза, присваивать заявке такого участника рейтинговое значе-
ние равное «1» по данному критерию, предусмотрев соответствующий порядок оценки в конкурсной документации.
Следует подчеркнуть, что лишь четкое следование нормам закона при рассмотрении заявок, поданных на участие в конкурсе, а также при их оценке и сопоставлении, позволит обеспечить эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов, развитие добросовестной конкуренции, совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.
