CC BY
233
проблемные вопросы проведения административного расследования
problem questions of conducting administrate
investigation
УДК 342.9
р.м. степкин,
кандидат юридических наук (Белгородский юридический институт МВД Рoccии имени И.Д. Путилина) stepkin-rm@list.ru
R.M. STEPKIN,
candidate of law (Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia)
а.в. карагодин,
кандидат юридических наук, доцент (Белгородский юридический институт МВД Рoccии имени И.Д. Путилина) karagodin1975@gmail.ru
A.v. KARAGODIN,
candidate of law, associate professor (Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia)
н.в. демченко,
кандидат юридических наук (Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина) nvdemchenko@yandex.ru
N.v. DEMCHENKO,
candidate of law (Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia)
п.а. волков,
кандидат юридических наук (Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина) pavel77782@inbox.ru
P.A. volkov,
candidate of law (Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia)
Аннотация: в статье рассматриваются проблемные вопросы проведения административного расследования. Основываясь на анализе нормативных правовых актов и материалов судебной практики по осуществлению административного расследования, сформулированы предложения по совершенствованию и применению законодательства в исследуемой сфере.
Ключевые слова: административное расследование, процессуальные действия, административное правонарушение, административная ответственность, производство по делу об административном правонарушении.
Abstract: the article deals with the problem questions of conducting administrative investigation. Being based on the analysis of standard legal acts and judicial practice materials on realisation of the administrative investigation the authors formulate the offers to improvement and application of legislation in researched sphere.
Keywords: administrative investigation, legal proceedings, administrative offence, administrative responsibility, proceedings about an administrative offence._
Вопросы проведения административного расследования в юридической литературе весьма актуальны. Интерес к исследованию данного института обусловливается непрекращающимися спорами относительно его административно-правовой природы.
Непосредственно отдельные аспекты административного расследования исследуются в трудах таких авторов, как А.А. Арзуманян, Ю.Н. Калюжный, Е.А. Клоков, А.П. Коренев, А.А. Михайлов, А.И. Микулин, В.В. Черевко, И.О. Филоненко, А.Н. Щеколодкин, А.С. Телегин. Вместе с тем при применении данного института у должностных лиц, осуществляющих административное расследование, имеются значительные затруднения.
Цель дальнейших исследований заключается в изучении первостепенных практических проблем совершенствования процедур административного расследования при производстве по делам об административных правонарушениях в деятельности органов и должностных лиц, в разработке предложений и рекомендаций по совершенствованию административного законодательства и практики его применения.
По утверждению авторов, занимающихся данной проблематикой, не урегулированы следующие вопросы административного расследования: отсутствует понятие «административного расследования»; не раскрывается понятие «иные процессуальные действия»; не предусмотрена возможность приостановления административного расследования [1].
Предусмотренный частью 1 статьи 28.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс) перечень отраслей законодательства, по фактам нарушения которых может проводиться административное расследование, изменялся ежегодно и многократно. С 2002 г. в него внесено 44 дополнения и изменения. Сейчас он насчитывает около 37 отраслей. Но при этом не предусмотрена возможность
проведения административного расследования по многим видам административных правонарушений. Так, Кодекс не позволяет возбуждать процедуру административного расследования по делам об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, и др.
Например, было совершено административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 20.20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях «Потребление (распитие) алкогольной продукции в местах, запрещенных федеральным законом»[2]. Для правильной квалификации данного административного правонарушения должностному лицу для привлечения к административной ответственности необходимо знать, что алкогольная продукция - это пищевая продукция, которая произведена с использованием или без использования этилового спирта, произведенного из пищевого сырья, и (или) спиртосодержащей пищевой продукции с содержанием этилового спирта более 0,5 процента объема готовой продукции, за исключением пищевой продукции в соответствии с перечнем, установленным в постановлении Правительства Российской Федерации от 28.06.2012 № 656 «Об утверждении перечня пищевой продукции, которая произведена с использованием или без использования этилового спирта, произведенного из пищевого сырья, и (или) спиртосодержащей пищевой продукции с содержанием этилового спирта более 0,5 процента объема готовой продукции, не относящейся к алкогольной продукции». Алкогольная продукция подразделяется на такие виды, как спиртные напитки (в том числе водка, коньяк), вино, фруктовое вино, ликерное вино, игристое вино (шампанское), винные напитки, пиво и напитки, изготавливаемые на основе пива, сидр, пуаре, медовуха. При осуществлении доказывания по данному составу административного правонарушения необходимо проводить экспертизу. При
выявлении признаков административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.20 Кодекса, сотрудники полиции привлекают к административной ответственности лиц, употребляющих алкогольную продукцию, со слов правонарушителя и на основании информации, указанной на емкости алкогольного напитка. Таким образом, данные действия могут повлечь незаконное привлечение к административной ответственности.
Проведение экспертизы изъятого вещества требует определенных временных рамок. Для этого сотруднику необходимо вынести определение для возбуждения дела об административном правонарушении в порядке, указанном в части 2 и 3 статьи 28.7 Кодекса, однако данная статья не позволяет это сделать сотруднику полиции, так как по данным делам административное расследование не проводится. Данное обстоятельство вызывает справедливую критику некоторых адми-нистративистов [3]. В данном случае должностное лицо имеет право возбудить дело об административном правонарушении путем составления протокола об административном правонарушении, а в соответствии со статьей 28.5 Кодекса протокол об административном правонарушении должен быть составлен либо немедленно после его выявления, либо в течение двух суток (если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела). Как показывает практика, проведение экспертизы весьма затруднительно, так как в соответствии с частью 4 статьи 26.4 Кодекса до направления определения для исполнения орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, обязаны ознакомить с ним лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, разъяснить ему права, в том числе право заявлять отвод эксперту, право просить о привлечении в качестве эксперта указанных ими лиц, право ставить вопросы для дачи на них ответов в заключении эксперта, кроме этого указанные процессуальные действия вряд ли будут осуществлены в течение двух суток.
Тем не менее, практика необоснованного возбуждения процедуры административного расследования по-прежнему имеет место.
Например, Мелеузовским районным судом Республики Башкортостан только в 2009 г. был вынесен целый ряд определений о передаче дел об административных правонарушениях (№№ 5-34/09, 5-48/09, 5-105/09, 5-110/09, 5-111/09 и др.) по подведомственности, поскольку имело место проведение административных расследований по делам, квалифицированным статьями 20.1 Кодекса и 7.27 Кодекса, то есть административное расследование назначалось в нарушение
требований, предусмотренных частью 1 статьи 28.7 Кодекса [4].
Аналогичные нарушения были выявлены административным составом Красноярского краевого суда по результатам анализа постановлений (определений, решений) мировых судей и судей районных (городских) судов в 2011 г. [5].
Исходя из данного примера лицо, совершившее административное правонарушение, не будет привлечено к административной ответственности, либо будут нарушены принципы и задачи производства по делу об административном правонарушении. В соответствии с частью 1 статьи 1.5 Кодекса лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица. Кроме этого, в соответствии со статьей 24.1 Кодекса задачами производства по делам об административных правонарушениях является всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.
Решить данный пробел в законодательстве возможно путем внесения в статью 28.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях следующих изменений:
«Часть 1. Административное расследование проводится в случаях проведения экспертизы или иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат».
Аналогичные решения данной проблемы встречаются в юридической литературе [6].
Второй проблемой, связанной с проведением административного расследования,является отсутствие законодательного понятия «административное расследование» и понятия «иные процессуальные действия», что затрудняет применение статьи 28.7 Кодекса органами и должностными лицами, имеющими право на проведение административного расследования.
По мнению И.И. Соловьевой, без разработки теоретических положений об «иных процессуальных действиях, требующих значительных временных затрат», осуществляемых в ходе проведения административного расследования, немыслим процесс доказывания в рамках производства по делу об административном правонарушении, т.к. он представлял бы собой лишь совокупность теоретических положений относительно самого понятия доказательств и общей характеристики видов доказательств, но не раскрывал бы процессуальные способы их закрепления. Соответственно юридическая регламентация «иных процессуальных действий,
требующих значительных временных затрат» должна занять центральное место при изучении административного расследования.
Отсутствие понятий процессуальных действий может быть причиной пробелов, возникающих при осуществлении административного расследования [7].
В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» указано, что административное расследование представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий должностных лиц, направленных на выяснение всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. Проведение административного расследования должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых сведений, в том числе путем проведения экспертизы, установления потерпевших, свидетелей, допроса лиц, проживающих в другой местности.
Не являются административным расследованием процессуальные действия, совершенные в соответствии с нормами Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в рамках предварительного расследования по уголовному делу, возбужденному в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности, и впоследствии прекращенному [8].
О данной проблеме свидетельствует следующее постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17.11.2014 № 18-АД14-60.
Так, постановлением судьи Ленинского районного суда г. Краснодара от 23 сентября 2013 г., оставленным без изменения решением судьи Краснодарского краевого суда от 28 ноября 2013 г. и постановлением заместителя председателя Краснодарского краевого суда от 12 марта 2014 г., ООО «Сельта» признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 12.21.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в связи с тем, что общество 27 июня 2013 г. не обеспечило контроль за действиями своего сотрудника П., управлявшего в районе 155 километра автодороги Екатеринбург-Серов автомобилем «<...>», государственный регистрационный знак <...>, и перевозившего груз с нарушением правил перевозки тяжеловесных грузов.
Административное правонарушение, совершенное водителем ООО «Сельта» П. 27 июня 2013 г., было выявлено на 155 километре авто-
дороги Екатеринбург-Серов, протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 12.21.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении П. составлен инспектором ДПС ОБ ДПС ГИБДД ММУ МВД России «Нижнетагильское».
Между тем, в отношении ООО «Сельта» материалы дела 2 июля 2013 г. были переданы начальником ММУ МВД России «Нижнетагильское» в УГИБДД ГУ МВД России по Краснодарскому краю, откуда 12 июля 2013 г. были направлены в ОГИБДД УМВД России по г. Краснодару, что не согласуется с требованиями части 4 статьи 28.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
23 июля 2013 г. заместителем начальника ОГИБДД УМВД России по г. Краснодару вынесено определение о возбуждении в отношении ООО «Сельта» дела об административном правонарушении и проведении административного расследования.
Изучение материалов дела об административном правонарушении не свидетельствует о том, что после вынесения 23 июля 2013 г. заместителем начальника ОГИБДД УМВД России по г. Краснодару указанного выше определения по факту совершенного ООО «Сельта» деяния фактически проводилось административное расследование, поскольку доказательства виновности общества в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 12.21.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (рапорт инспектора ДПС ОБ ДПС ГИБДД ММУ МВД России «Нижнетагильское», протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 12.21.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении П., акт № 1556 о превышении транспортным средством установленных ограничений по общей массе и (или) нагрузки на ось на региональных дорогах, объяснения П.) были получены 27 июня 2013 г., то есть до принятия решения о проведении по настоящему делу административного расследования.
При таких обстоятельствах постановление судьи Ленинского районного суда г. Краснодара от 23 сентября 2013 г., решение судьи Краснодарского краевого суда от 28 ноября 2013 г. и постановление заместителя председателя Краснодарского краевого суда от 12 марта 2014 г., вынесенные в отношении ООО «Сельта» по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 12.21.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подлежат отмене.
Таким образом, органам и должностным лицам, осуществляющим административное расследование, следует исходить из следующего:
- административное расследование представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий должностных лиц, направленных на выяснение всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление;
- под иными процессуальными действиями, проводимыми в рамках проведения административного расследования, следует понимать получение необходимых сведений, проведение экспертиз, установление потерпевших, свидетелей, допрос лиц, проживающих в другой местности.
Также следует остановиться еще на одном проблемном моменте при проведении административного расследования.
Согласно части 4 статьи 28.7 Кодекса административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения. Однако при применении данного правила у должностных лиц возникают проблемы понимания данной нормы.
Об этом свидетельствуют материалы судебной практики. Так, постановлением судьи Ленинского районного суда г. Краснодара от 25 апреля 2014 г., оставленным без изменения решением судьи Краснодарского краевого суда от 17 июня
2014 г. и постановлением заместителя председателя Краснодарского краевого суда от 15 апреля
2015 г., ООО «Сельта» признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 12.21.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Административное правонарушение, совершенное водителем ООО «Сельта» К. 12 февраля 2014 г., было выявлено на а/д Новороссийск - Керченский пролив 10 км + 560 м, протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 12.21.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении К. составлен инспектором ДПС ОР ДПС УМВД РФ по г. Новороссийску.
Между тем, в отношении ООО «Сельта» материалы дела 28 февраля 2014 г. были переданы в ОГИБДД УМВД России по г. Краснодару, что не согласуется с требованиями части 4 статьи 28.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
11 марта 2014 г. ИАЗ ОГИБДД УМВД России по г. Краснодару вынесено определение о возбуждении в отношении ООО «Сельта» дела об административном правонарушении и проведении административного расследования.
При таких обстоятельствах постановление судьи Ленинского районного суда г. Краснодара от 25 апреля 2014 г., решение судьи Краснодарского краевого суда от 17 июня 2014 г. и постановление заместителя председателя Краснодарского краевого суда от 15 апреля 2015 г., вынесенные в отношении ООО «Сельта» по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 12.21.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подлежат отмене [9].
При проведении административного расследования по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения, например, за несоблюдение требований, предписанных дорожными знаками или разметкой проезжей части дороги (часть 1 статьи 12.16 Кодекса), совершенные водителями из другого субъекта Российской Федерации, возбужденному должностным лицом на основании заявления физического лица, содержащего данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, затрудняет проведение административного расследования, так как водитель транспортного средства находится в другом субъекте Российской Федерации (осуществлялся опрос около 30 сотрудников ГИБДД, проходящих курсы повышения квалификации и обучающихся на факультете заочного обучения).
В результате дело об административном правонарушении расследуется в течение двух месяцев и в дальнейшем прекращается за истечением сроков давности в порядке статьи 4.5 Кодекса. Решение данной проблемы возможно при внесении изменения в статью 28.7 Кодекса, путем дополнения частью 4.1:
«Часть 4.1. Дело об административном правонарушении, совершенном физическим или юридическим лицом, зарегистрированным не по месту совершения или выявления административного правонарушения, расследуется по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении».
Данное изменение позволит должностным лицам передавать материалы дела об административном правонарушении по подведомственности другому органу административной юрисдикции, а значит, оперативно выполнить задачи производства по делу об административном правонарушении.
Рассмотренные выше недостатки проведения административного расследования представляются актуальными. Высказанные предложения о совершенствовании законодательства об административных правонарушениях мы не считаем бесспорными, но они могут оказаться полезными для правоприменительной практики.
Литература
1. Клоков Е.А. Административное расследование в органах внутренних дел: дис. ... канд. юрид. наук. - Омск, 2005.
2. Федеральный закон от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции».
3. Дугенец А.С., Масленников М.Я. Правоприменение по делам об административных правонарушениях: реалии и перспективы оптимизации: монография. - М.: ВНИИ МВД России, 2011. С. 113-133.
4. Обобщение судебной практики Мелеузовского районного суда Республики Башкортостан за 2009 год по административным делам, производство по которым осуществлялось в форме административного расследования / [Электронный ресурс] — Режим доступа — URL: http://meleuzovsky.bkr.sudrf.ru/modules.php?name=docum_sud&id=69 (дата обращения: 04.04.2016).
5. Обзор судебной практики Красноярского краевого суда по делам об административных правонарушениях за третий квартал 2011 года / [Электронный ресурс] — Режим доступа — URL: http://kraevoy.krk.sudrf.ru/modules.php?name=docum_sud&id=153 (дата обращения: 04.04.2016).
6. Долгих И.П., Черняев Г.М. О некоторых проблемах административного расследования // Universum: Экономика и юриспруденция. 2014. № 2 (3). [Электронный ресурс] — Режим доступа — URL: http://www.7universum.com/ru/economy/archive/item/929
7. Соловьева И.И. К вопросу об определении понятия «Иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат» при проведении административного расследования // Вестник ТГУ. 2012. Выпуск 4 (108).
8. Постановление Пленума Верховного Суда Российской федерации от 17.11.2014 № 18-АД14-60 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2005. № 6.
9. Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 01.03.2016 № 18-АД16-9.
= References =
1. Klokov ЕЛ. Administrative investigation in law-enforcement bodies: dis. ... cand. of jurisprudence. - Omsk, 2005.
2. The Federal Act from 11/22/1995 № 171-FA «About state regulation of production and turnover of ethyl spirit, alcoholic and spirit-containing goods and about restriction of consumption (drinking) of alcoholic goods».
3. Dugenets A.S., Maslennikov M.Ja. Legal using on cases about administrative offences: realities and optimisation prospects: the monography. - М: VNII MIA of Russia, 2011. P. 113-133.
4. Generalisation of judicial practice of Meleuzovsky district court of Republic Bashkortostan for 2009 on administrative offences, proceedings performed in the form of administrative investigation / [The electronic resource] - The access mode - URL: http:// meleuzovsky.bkr.sudrf.ru/modules.php?name=docum_sud&id=69 (circulatuion date: 4/4/2016).
5. The review of judicial practice of Krasnoyarsk regional court on cases about administrative offences for the third quarter 2011 / [The electronic resource] - The access mode - URL: http://kraevoy.krk.sudrf.ru/modules.php?name=docum_sud&id=153> (circulatuion date: 4/4/2016).
6. Dolgikh I.P., Tchernyaev G.M. About some problems of administrative investigation // Universum: Economy and jurisprudence: electronic scientific journal. 2014. № 2 (3). [The electronic resource] - URL: http://www.7universum.com/ru/economy/archive/item/929
7. Solovjeva I.I. To a question on the concept determination «Other legal proceedings demanding considerable time expenditure» under conducting administrative investigation // Bulletin TSU. 2012. Issue 4 (108).
8. The resolution of Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation from 11/17/2014 № 18-AD14-60 // The Bulletin of the Supreme Court of the Russian Federation. 2005. № 6.
9. The resolution of the Supreme Court of the Russian Federation from 3/1/2016 № 18-AD16-9.
(статья сдана в редакцию 26.04.2016)
