CC BY
67
УДК 342.26 В. С. Штефан,
здобувач при кафедр '1 конституц'шного права У крат и Нац'юнальний ушверситет «Юридична академ'!я У крат и ¡меш Ярослава Мудрого», м. Харю в
ПРОБЛЕМЫ ПИТАНИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСУ СЕЛИЩА МЮЬКОГО ТИПУ ЯК АДМ1Н1СТРАТИВН0-ТЕРИТ0Р1АЛЫН01 ОДИНИЦ1
Дослщжуються науков1 погляди вщносно проблеми правового статусу селища мюького типу як адм1нютративно-територ1альноТ одиниц1 Украши. Здмснюеться спроба внести деяк1 вагом1 пропозицм щодо вдосконалення законодавства, створення ефективних рекомендацм та мехажзмш забезпечення реформування територ1ального устрою Украши.
Ключов1 слова: адмшютративно-територ1альна одиниця, мюький населений пункт, селище мюького типу, селище, органи мюцевого самоврядування.
В УкраТы станом на 01.01.2012 р. налнуеться 29794 населених пункти, серед яких 459 мют \ 885 селищ мюького типу, котр1 становлять мюью поселения [3]. Хоча де-юре немае таких адмЫютративно-територ1альних одиниць як селище мюького типу, однак статистика цих одиниць ¡снуе.
Населен! пункти мають важ-ливе значения як форма оргаш-заци сусптьного виробництва, розселення людей \ форма забезпечення життед1яльност1 населения. У них зосереджено виробнич1, трудов1, енергетичы, ¡нтелектуальы та ¡ним ресурси. Вони е м1сцем проживания, а також вщпочинку людей, тобто складають повноцЫне серед-овище Тх проживания. Усе це
Biflirpae важпиву роль у забез-печены матер1ального благополучия, духовного, морального розвитку людини, сусптьства й кожного ¡ндивща окремо [2, с. 188].
Адмш1стративно-територ1-альний устрм сучасноТ Украши сформувався ще за радян-ських чаав, що робить питания визначення категори' селища та ¡нших м1ських населених пункт1в досить актуальним й законом1р-ним. Необхщысть удосконалення адм1нютративно-територ1ального устрою та розвитку мюцевого самоврядування зумовлена спе-циф1чним станом правового статусу мюьких населених пункпв УкраТни.
В умовах сьогодення значноТ актуальное^ набувае проблема
правового статусу селища як мюького населеного пункту УкраТни. При цьому особливий ¡нтерес становить анал1з вп"чиз-няноТ та заруб1жноТ практики правового регулювання в данм сфер1, дослщження взаемовщ-носин людини та оргаыв публ1ч-ноТ влади, що в подальшому сприятиме розвитку м1сцевого самоврядування територм та добробуту громадян нашоТ кра-Тни.
Деяю аспекти правового статусу селища як мюького населеного пункту дослщжу-вали таю вп"чизнян1 науковц1, як В. В. Кравченко, В. С. Куйбща, П. М. Любченко, М. П. Орз1х, М. О. Пухтинський, С. О. Теле-шун, П. М. Ткачук, О. Ф. Фриць-кий, В. М. Шкабаро та ¡н.
Водночас цта низка проблем залишилася на сьогоды не дослщженими, тому метою даноТ статп е анал1з наукових погляд1в щодо вказаноТ проблематики, спроба внести деяю вагом1 пропозицм з удоскона-лення законодавства, ство-рення ефективних рекоменда-цм \ механ1зм1в забезпечення реформування територ1ального устрою нашоТ держави.
Слщ зазначити, що в УкраТы м1ста дуже в1др1зняються одне вщ одного як за юльюстю населения, так \ за своею площею. Так, за даними статистики, на 01.01.2012 р. ктьюсть насе-
ления найменшого мюта УкраТни складала менше 2 тис. жител1в (м. Угн1в JlbBiBCbKoT обл. - 1008 oci6), а найбтьшого - понад 2 млн oci6 (м. КиТв - 2 814 258 oci6). В Укра'1'Hi нараховуеться три мюта-мтьйонники - КиТв, Одеса, Харюв. На жаль, до L|ie'i категорй' мют вже не входить м. Дыпропетровськ за юльюс-ним показником (999 577 жите-л1в), хоча залишаеться одним ¡з найб1льших. Вщповщно до кла-сиф1кацй' м1ст за чисельнютю населения ¡снують pi3Hi точки зору, однак бтьшють автор1в схильн1 саме до L|ie'i класиф1ка-L|iT. У зв'язку з чим виокремлю-ють наступы категорй' м1ст: до 5 тис. oci6 проживають у 20 мютах, 5- 10 тис. - у 77, 10-20 тис. - у 160, 20 - 50 тис. - у 113, 50 -100 тис. - 44, 100 - 500 тис. -37, 500 - 1 млн - 5, понад 1 млн oci6 - у 3 мютах. Tofli як в УкраТы е селище мюького типу з населениям понад 20 тис. ociö (смт. Пюочин ХарювськоТ обл. - 22293 особи), 4 селища з населениям вщ 15 до 20 тис. ociö, 39 — в1д 10 до 15 тис., 276 - вщ 5 до 10 тис., 199 - вщ 3 до 5 тис. i лише 366 нараховують менше 3 тис. жителе [3].
Отже, серед 885 селищ мюького типу, населения яких скла-дае 3850797 мешканц1в, 519 за ктькютю населения е бтьшими, шж найменим мюта, тобто ста-новлять понад 55 % смт.
Неоднорщними е адмЫютра-тивно-територ1алы-п одиниц1 й за своТ'ми географ1чними ознаками. Вони подтяються на репони (АР Крим, облает^ райони) та населен! пункти (мюта, селища, села). Населений пункт - це частина комплексно заселено!' територи', яка склалася вна-слщок господарськоТ' чи ¡ншоТ' сптьноТ' д1яльност1, мае сталий склад населения, власну назву та зареестрована в порядку, передбаченому чинним законо-давством [4, с. 338].
У Положены про порядок виршення питань адмЫютра-тивно-територ1ального устрою УкрашськоТ' PCP, затвердженому Указом Президи Верховно!' Ради УкрашськоТ PCP 12.03.1981 р., зазначаеться, що адмЫютра-тивно-територ1альними оди-ницями республки е: область, район, mîcto, район у mîctî, селище мюького типу, стьрада, село i селище. Населен! пункти, як\ е на територй' УкраТни, зпдно з цим Положениям подтяються на MicbKi й стьсью. До мюьких населених пункпв належать м1ста республканського, облас-ного, районного пщпорядку-вання i селища мюького типу, до стьських - села i селища, незалежно вщ Тх адмЫютратив-hoï пщпорядкованост1 [1; 1981. -№ 12. - Ст. д. 79]. Однак за Кон-ституц1ею УкраТни (ст. 133) [1; 1996. - № 30. - Ст. 141] систему
адмш1стративно-територ1аль-ного устрою УкраТни складають: АР Крим, облает^ райони, м1ста, райони в мютах, селища \ села. Селищ мюького типу в цьому перелку немае. Очевидно, що норми Конституци УкраТни мають найвищу юридичну силу, чим суттево р1зняться з ¡ншими нормативно-правовими актами украТ'нського законодав-ства. Слщ зазначити, що низка положень територ1ального устрою УкраТни не отримали чп--кого визначення в Конституци УкраТни, зокрема: залишилася невизначеысть щодо питань установления \ зм1ни меж АР Крим, областей \ райошв у мютах, утворення \ лквщацм райо-и\в у м1стах, Т'х найменування \ перейменування; не виршено питания щодо об'еднання в одну громаду жител1 в населених пункт1в р1зних категорм (згщно з1 ст. 140 Конституци УкраТни це право надано лише жителям ал); не виршено питания щодо статусу населених пункпв, що перебувають пщ юрисдикц1ею оргашв ¡нших адмЫютративно-територ1альних одиниць, не вка-зано класиф1кац1ю мюьких населених пункт1в тощо.
На сьогодш адмЫютра-тивно-територ1альний устрм УкраТни е трир1вневим: вищий р1вень територ1альних одиниць становлять АР Крим, области та мюта КиТ'в \ Севастополь,
яю мають спец1альний статус; середшй р1вень - райони \ мюта обласного пщпорядкування; нижчий р1вень - райони в мю-тах, мюта районного пщпорядкування, селища, село.
Селища вщносяться до мюьких населених пункпв. Як правило, вони розташоваы при промислових пщприемствах, будовах, зал1зничних вузлах, гщротехычних спорудах, пщприемствах з виробництва та переробки стьськогосподар-ськоТ продукци. Це також й ¡ним населен! пункти, що мають комунальну та соц1альну ¡нфра-структуру та переважна частка населения яких зайнята у про-мисловому виробництв1 або соц1ально-культурн1й сферк За кожною адм1нютративно-тери-тор1альною одиницею закр1плю-еться певна територ1я, яка скла-даеться з територм вщповщного населеного пункту, а також земель стьськогосподарського, водогосподарського та ¡ншого призначення [4, с. 339, 340]. Кр1м того, селище - це населений пункт мюького типу, одна з ланок адмшютративно-терито-р1ального устрою, де проживав не менше 2 тис. жител1в, серед них - мш1мум 60 % роб1тни-юв, службовц1в та Тх амей [11, с. 239].
Слщ зазначити, що енцикло-педичы словники визначають термЫ «селище» як «населений
пункт у стьсьюй м1сцевостЬ>. На вщмЫу вщ селища мюького типу в украТнському законодавств1 нема ч1ткого визначення термЫа «селище» \ критерю для вщр1з-нення селища вщ села. Найчас-тше селищами йменують невелик населен! пункти, що мали юторичну назву хут1р, куток, рибальсью та дачы селища тощо. Таю селища зазвичай адмЫютративно належать до стьськоТ ради, розташованоТ у бтьшому селк У проект! нового адмЫютративного законодав-ства запропоновано повернути таким невеликим поселениям назву хут1р [6].
Селищами в офщмних документах та в побут1 також назива-ють селища м1ського типу (смт.), населен! пункти, розташоваы поблизу мюта або фабрики, заводу тощо.
Незважаючи на вщсутнють у Конституци УкраТни такого населеного пункту як селище мюького типу, теоретично селище мюького типу можна вважати мюьким поселениям, яке за функцюнальним призначенням у загальнм систем! адмшютра-тивно-територ1ального устрою УкраТни посщае пром1жне м1сце м1ж стьським населеним пунктом \ м1стом, але в облку населения вщноситься до мюького. Така офщмна назва примюьких поселень використовувалась з 1922 р. в уах 15 союзних рес-
публках СРСР замють колиш-нього термЫа «посад», а також в краТнах - членах соц1алютич-ного табору. Проте в 1972 р. ва селища мюького типу в Польщ1 були перетвореы на ¡ним типи поселень (мюто чи село), а в Болгари та п'яти колишых радянських республках (В1рме-и\я, Естоыя, Латв1я, Литва, Молдова) - на початку 1990-х рр. Сьогоды цей термЫ викорис-товуеться в ¡нших 10 колишых радянських республках (Азербайджан, Беларусь, Груз1я, Казахстан, Киргизстан, Роая, Таджикистан, Туркменютан, УкраТна, Узбекистан) [6].
УкраТнський вчений
А. П. Павлович визначае селище як населений пункт перехщного типу, осктьки йому притаманы ознаки як стьських, так \ мюьких пункт1в (за чисельнютю населения селище можна вщнести до стьських населених пункт1в, а за видом д1яльност1 населения - до мюьких). Тож, селище - це населений пункт, що розвива-еться на баз1 села в напрямку мюта [9, с. 352].
3 ц1ею точкою зору можна погодиться, однак виникае питания: за якими ознаками слщ вщр1зняти селище в1д села або малого м1ста? Вщповщь на це питания е дискуайною, адже единого критерю для визна-чення статусу населеного пункту нараз1 не ¡снуе.
ООН запропонувала вико-ристовувати единий критерм чисельност1 при визначены м1ста \ вважати такими будь-яке поселения с чисельнютю меш-канц1в понад 20 тис. За кть-юстю населения визначають \ тип мюького поселения: м1ста з чисельнютю 100 тис. жител1в \ бтьше вважають великими, вщ м1льйона \ вище - мюта-мть-йонери, пром1жними вважа-ються м1ста з чисельнютю 250
- 500 тис. жител1в. В окремих випадках до категор1ю селища можуть бути вщнесеш населен! пункти з ктькютю населения менш як 2 тис., але не менше як 500 оаб, якщо вони мають близьку перспективу економ1ч-ного й соц1ального розвитку та показники зростання ктькост1 населения. Однак знову постае питания: що робити, коли мюто з 10-тисячним населениям разом з двома селищами е частиною ¡ншого мюта? Така складна ситуац1я склалась у м. Луганськ, до складу якого входить м. Олександр1вськ, м. Щастя, селище Ювтейне та ктька ст. Таку саму структуру мають ще дектька мют УкраТни: м. Антрацит у своему склад1 мае ще шють селищ \ юлька ал; м. Кривий Р1г
- м. 1нгулець та селище Зелене; м. Орджоншдзе у Дн1пропетров-сьюй област1 - селище Прницьке та Чорномлик; м. Севастополь
- м. 1нкерман, селище Кача та
ктька ст. Як слушно зауважуе I. Нагребецька, проблематика правового статусу територ1аль-них громад ал, селищ \ мют, як\ перебувають у склад1 ¡нших територ1альних громад, вимагае свого невщкладного розв'язання або хоча б реформування окре-мих аспекте заради спрощення системи управлшня та ¡стотного полегшення життя громадян [7].
У свою чергу, П. М. Люб-ченко наголошуе, що при визна-чены кордоыв кожноТ тери-тор1альноТ одиниц1 важливо враховувати не лише розм1ри територп та ктьюсть населения, а й можпивють ефектив-ного управлЫня сусптьними справами, наявнють комуналь-ноТ власноап, що забезпечить фЫансову автоном1ю м1сцевого самоврядування, ¡ним фактори об'ективного \ суб'ективного характеру [5, с. 331].
На нашу думку, реформування адмЫютративно-терито-р1ального устрою нерозривно пов'язано з виршенням питань формування м1сцевих бюджете. Водночас така ситуац1я е досить складною. Наприклад, у м. Сарни РовенськоТ обл. проживав 30 тис. мешканц1в, як\ за р1к сплачують податки на суму 17 млн грн., або приблизно $4 млн. Але ва ц1 гроип вщправля-ються з мюта в район, в область, а пот1м до мюького бюджету «згори» видтяеться 1,5 млн грн,
або $300 тис. [8]. Зрозумто, що за такоТ методологи формування мюцевих бюджете розвиток мюта стае нереальним, унаслн док чого м1ста в УкраТш, особливо маленью, перебувають у депресивному стан1, осктьки вщсутшй бюджет Тх розвитку.
Закон УкраТни «Про м1сцеве самоврядування» [1; 1997. -№ 24. - Ст. 170] мютить положения, стосовно прибутюв, якими м1сью населен! пункти повины самоапйно розпоряджа-тися, але фактично ця норма не д1е. У раз1 закр1плення за ними чпжих норматив1в вщрахування з кожного податку \ вщповщних функцм, як\ вони повины вико-нувати, ситуац1я змЫиться на краще. Для реал1заци цих щей в щеал1 необхщно розробити та прийняти нормативно-право-вий акт про м1сцев1 фЫанси та податки.
Класиф1кац1я населених пункт1в на м1сью та альсью, яка мютиться в чинному законодав-ств1, де-факто вже не охоплюе ваеТ р1зноман1тноап населених пунючв. Так, на законодав-чому р1вы було закр1плено статус прських населених пункт1в, курортних, зони катастроф та ¡н. До реч1, класиф1кац1ю мют у своему дисертацмному дослн дженш досить вдало здмснила В. М. Шкабаро [12].
Статус адмЫютративно-територ1альноТ одиниц1, на
думку украТнського вченого С. Телешуна, мае визначатися: принципом визначення кордошв адмш1стративно-територ1аль-них одиниць (теритхральний, нацюнальний, ¡сторичний та ¡н.); структурою \ повноважен-нями оргашв державноТ влади на територм адмЫютративно-територ1альноТ одиниц1; структурою \ повноваженнями оргашв м1сцевого самоврядування на територм адм1нютративно-тери-тор1альноТ одиниц1; принципом формування представницьких \ виконавчо-розпорядчих оргашв адмшютративно-територ1альноТ одиниц1 (виборнють чи призна-чення посадових оаб уах р1вн1в оргашв державноТ влади); наяв-нють власност1, що пщпорядко-вуеться компетентним органам адмшютративно-територ1альноТ одиниц1; структурою бюджету (стввщношення використання державного \ м1сцевих бюджете); структурою формування м1сцевого бюджету [10, с. 18].
Запропоноваш щеТ' щодо статусу адмЫютративно-тери-тор1альних одиниць е досить виваженими та обфунтова-ними. Анал1з сучасного селища як мюького населеного пункту дозволяе дмти висновку, що пошук ново!' модел1 оргашзацм територ1ального устрою повинен передбачати ¡сторичний в1тчизняний та европейський досвщ системи адмЫютративно-
територ1ального устрою. Проте, як зазначае П. М. Любченко, проанал1зувавши системи ¡нших краТ'н св1ту, вщ розм1ру та кть-кост1 адмЫютративно-територн альних утворень не залежить р1вень розвитку м1сцевого самоврядування [5, с. 331]. Отже, ефективною е адмЫютративно-територ1альна система, за якоТ' враховуеться природне розсе-лення людей.
Саме тому, на нашу думку, реформування адмЫютра-тивно-територ1ального устрою слщ розпочати з оформления на законодавчому р1вш статусу мюьких населених пункт1в, зокрема селищ мюького типу. Багато в1тчизняних науков-ц1в убачають виршення цього питания в приеднанш цих адм1-шстративно-територ1альних утворень до мют, або переве-денш Т'х у статус самостмних одиниць - селищ чи мют, уве-денш нових категорм такого розмежування.
Ми приеднуемось до таких рекомендацм, осктьки в реальному жигп це призведе й до зникнення правовоТ' невизначе-ност1 селищ мюького типу, як\ багатьма науковцями сприй-маються як стьсью населен! пункти. Значно збтыииться й ктькють мют, що дозволить усунути таю нелопчш ситуаци, коли селище сьогодш нерщко виступае як районний центр,
в якому знаходиться районна державна адмшютрац1я, район-ний суд, прокуратура, райвщдт
BHyTpiuiHix справ та iHLui районы державы й громадсью органи та орган ¡зацм.
Список nimepamypu: 1. BiflOMOCTi Верховно!' Ради Украши. 2. Бакай О. А. Законодав-ство про населен! пункти та ïxhî земл1 / О. А. Бакай // Вюник Господарського судочинства. - 2001. - № 4 - С. 187-191. 3. Населения Украши за 2011 piK : демографнний щорнник (на 1 ачня 2012 р.) [Електрон. ресурс]. - К. : Державна служба статистики Украши. - Режим доступу : http://ukrstat.gov.ua. 4. Конституцмне право Украши / за ред. В. Я. Тацт, В. Ф. По-гортка, Ю. М. Тодики. - К. : Украшський центр правничих студш, 1999. - 376 с. 5. Люб-ченко П. М. Конституцмно-правов1 основи розвитку мюцевого самоврядування як ¡нституту громадянського сусптьства / П. М. Любченко. - X. : Одюсей, 2006 - 352 с. 6. Матерел з BiKinefliï - втьно!' енциклопеди [Електрон. ресурс]. - Режим доступу : http://uk.wikipedia.org. 7. Нагребецька I. MicTO в ... mîctî, а посередиж два селища /1. Нагребецька // Уряд, кур'ер. -2012. - № 13. - С. 8. 8. О pu щук M. Досвщ впровадження мюцевого самоуправлшня в Укра!ж [Електрон. ресурс] / М. Орищук// Мюцева економ1ка в теорм i практик : матер, ммнар. конф. (Польща, м. Еленя Гура, 17 вересня 2001 р.). - Режим доступу : http://dkzem.zt.ua. 9. Павлович А. П. Насележ пункти в Укра'1'Hi (термшолопя, поняття, правовий статус)/А. П. Павлович // Наук. BicH. JlbBiB. держ. ун-ту BHyTpiuiHix справ. Сер. юридична. - Вип. 1. - 2007. - С. 347-356. 10. Телешун С. Конституцмж засади територ1ального устрою Украши. Альтернативи i пер-спективи / С. Телешун // Вне. - 2000. - № 5. - С. 13-19. 11. Украшський радянський енци-клоп. словник. - К., 1979. - 239 с. 12. Шкабаро В. М. Конституцшно-правовий статус мюта в Укра'1'Hi : автореф. дис. на здоб. наук. ступ. канд. юрид. наук : 12.00.02 «Конституцшне право» / В. М. Шкабаро. - К., 2004. - 19 с.
ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО
СТАТУСА ПОСЕЛКА ГОРОДСКОГО ТИПА КАК АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ЕДИНИЦЫ Штефан В. С.
Исследуются научные взгляды относительно проблемы правового статуса поселка городского типа как административно-территориальной единицы Украины. Делается попытка внести некоторые весомые предложения по совершенствованию законодательства, созданию эффективных рекомендаций и механизмов обеспечения реформирования территориального устройства Украины.
Ключевые слова: административно-территориальная единица, городской населенный пункт, поселок городского типа, поселок, органы местного самоуправления.
PROBLAMATIC QUESTIONS OF THE LEGAL STATUS OF THE URBAN VILLAGE AS AN ADMINISTRATIVE-TERRITORIAL UNIT
Shtefan V. S.
Researching the scientific viewes as to the problem of legal status of the urban village as an administrative-territorial unit of Ukraine. The attempt to make some importasnt suggestions of improvement of legislature, creation of effective recommendations and mechanism of reformation of the territorial structure of Ukraine.
Key words: administrative-territorial unit, municipal populated units, urban village, village, local bodies of self-government.
H ad id шла до редакци 14.03.2013 p.
