CC BY
388
4 См.: Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / под ред. А.Ю. Соколова. М., 2016. С. 200-201.
5 См.: Бачило И.Л. Назревшие вопросы административного судопроизводства на примере регулирования информационного взаимодействия субъектов публичного права // Административное судопроизводство в Российской Федерации. Воронеж, 2013. С. 626.
6 См.: Колесов П.П. Формы административного судопроизводства // Административное право Российской Федерации: сборник научных трудов. Великий Новгород, 1999. С. 104.
7 См.: Дауров А.В. Современное понимание административной юстиции в России // Пробелы в российском законодательстве. 2010. № 3. С. 336.
8 См.: Зеленцов А.Б. Модели административной юстиции в современном мире и особенности ее организации в России // Вестник университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2015.№ 8. С. 38-52.
9 См.: Корф С.А. Административная юстиция в России. СПб., 1910. Т. 2. С. 410-417.
10«Для общества будет хуже, если дела о банкротстве граждан будет рассматривать общая юрисдикция». URL: www.arbitr.ru/press-centr/news/81930.html (дата обращения: 20.05.2016).
11 См.: Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации. М., 2001. С. 3-10.
12 См.: Фиалковская И.Д. Судебный контроль в сфере исполнительной власти: понятие, признаки, место в системе административного права // Вестник Нижегородского ун-та им. Н.И. Лобачевского. 2008. № 3. С. 209.
13 См.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М., 2001. С. 204-233.
14 См.: Зеленцов А.Б. Теоретические основы правового спора: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 18.
15 См.: Соколов И.А. Указ. раб. С. 26.
И.Н. Дехтярь
ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ТРУДОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В статье рассматриваются вопросы осуществления контрольных полномочий Федеральной инспекцией труда. На основании авторского анализа нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок проведения проверок, предлагаются изменения в действующее законодательство.
Ключевые слова: государственный контроль, федеральная инспекция труда, внеплановые проверки, предписание, административное принуждение.
I.N. Dekhtyar
PROBLEMATIC ISSUES OF STATE CONTROL OVER THE OBSERVANCE OF LABOR LEGISLATION
The article is devoted to researching the question of the supervisory powers of the Federal Labour Inspectorate. Based on the author's analysis of normative-legal acts regulating the procedure for carrying out checks, proposed changes to the existing legislation.
Keywords: state control, the federal labor inspectorate, unscheduled inspections, injunction, administrative coercion.
Как следует из ст. 352 Трудового кодекса РФ (далее — ТК РФ), осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением трудового законодательства является одним из важнейших направлений государственной деятельности, обеспечивающих защиту трудовых прав и свобод работников. Функции кон-
© Дехтярь Иван Николаевич, 2017
Аспирант кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
трольного органа в настоящее время возложены на Федеральную инспекцию труда, образованную в соответствии с Конвенцией Международной организации труда № 81 «Об инспекции труда в промышленности и торговле» (далее — Конвенция)1. О важной роли государственной инспекции труда в охране трудового законодательства свидетельствует большое количество нарушений закона, обращений, рассматриваемых инспекторами труда. Однако анализ нормативно-правовой базы, регламентирующей ее деятельность, позволяет сделать вывод о недостаточном урегулировании отдельных положений.
Во-первых, несоответствие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Федеральный закон № 294)2 ТК РФ и Конвенции приводит к необоснованному сужению компетенции инспекции. Конвенция предусматривает, что инспекторы труда, которые снабжены документами, удостоверяющими их полномочия, имеют право беспрепятственного прохода на любое предприятие без предварительного уведомления. Кроме того, в случае инспекционного посещения согласно ст. 12 Конвенции допускается не уведомлять предпринимателя о присутствии, если уведомление может нанести ущерб эффективности контроля. Статья 12 Федерального закона № 294 вступает в противоречие с Конвенцией. Так, при проведении проверки предусмотрена обязанность предъявить служебные удостоверения и ознакомить руководителя предприятия с приказом о назначении проверки и с полномочиями проводящих ее лиц. Подобные коллизии требуют решения в пользу Конвенции, обладающей приоритетом перед положениями российского законодательства согласно ч. 4 ст. 15 Конституции е РФ. Внеплановая выездная проверка — единственная возможность инспекции и убедиться в фактическом соблюдении трудового законодательства. Отсутствие а предварительного уведомления о проведении проверки, а в некоторых случаях о уведомления о присутствии позволяет предотвратить сокрытие сведений о на- к рушении трудовых прав. о
с
Проблемы вызывает и проведение плановых проверок. Согласно п. 2 ст. 9 а Федерального закона № 294 плановые проверки проводятся не чаще чем один е раз в три года. Данное положение противоречит ст. 16 Конвенции, в которой о закреплено что предприятия инспектируются так часто и так тщательно, как ю
Т5
это необходимо для обеспечения эффективного применения соответствующих |
мер. Законодательные ограничения по количеству проводимых в единицу к
времени внеплановых проверок отсутствуют. Они проводятся лишь в случае а
поступления обращений, наличия приказа руководителя или его заместителя |
федеральной инспекции труда о проведении внеплановой проверки, изданного ии
в соответствии с поручением Президента РФ или Правительства РФ либо на №
основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки. Однако 1
обращения граждан редко касаются вопросов охраны труда, а проведение про- )
верки в соответствии с поручением Президента РФ или Правительства РФ пред- 7 ставляется маловероятным. Федеральный закон № 294 также устанавливает, что проведение внеплановой проверки может быть обусловлено предварительным проведением плановой проверки, в результате которой выявляются нарушения и выносится предписание об их устранении. Частью 9 ст. 9 Федерального закона № 294 предусмотрена возможность проводить плановые проверки два и более
раз в течение трех лет в отношении юридических лиц, индивидуальных пред- 121
принимателей, осуществляющих определенные виды деятельности, перечень которых утвержден Постановлением Правительства РФ3. Вместе с тем Перечень не указывает трудовую инспекцию среди органов, уполномоченных проводить такие проверки. Кроме того, в него не включены отдельные виды экономической деятельности, лидирующие по количеству пострадавших. Так, отмечается, что в настоящее время наиболее травмоопасным видом экономической деятельности являются обрабатывающие производства, где в 2015 г. только по Саратовской области количество погибших, в сравнении с 2014 г., возросло в 5 с половиной раз: с 2 до 11 чел. Уровень производственного травматизма в данной сфере в 2015 г. составил 1,6 случаев на 1000 работающих (в 2014 г. — 1,5 случая). Высоким является уровень производственного травматизма в сельском хозяйстве и охоте — 1,2 единицы на 1000 работающих4. В сферах строительства, обрабатывающего производства, сельского хозяйства сохраняется высокая численность нарушений трудового законодательства: из 631 170 всех нарушений 42 743 относятся к сельскому хозяйству, охоте и лесному хозяйству; 77 401 — к сфере обрабатывающего производства; 79 597 — к сфере строительства5. Поэтому представляется необходимым разрешение проведения плановых проверок по охране труда в указанных сферах чаще, чем раз в три года.
Отмечается наличие законодательных пробелов, в результате которых инспекция лишена возможности обязать работодателя предоставить информацию. Так, в случае непредоставления информации согласно ст. 19.7 КоАП РФ выносится предупреждение или налагается административный штраф. Однако при этом санкция статьи не возлагает обязанности предоставления информации. Очевид-
й но, что привлечение к административной ответственности не освобождает от нео
? обходимости исполнения требования, а уплата штрафа не устраняет нарушения з трудового законодательства. Поэтому необходимо закрепление соответствующей | обязанности в санкции ст. 19.7 КоАП РФ.
I Как показывает практика, чаще всего рассмотрение жалоб и заявлений про-
| исходит в форме документарной проверки. Так, в 2015 г. общее число проверок ! составило 138 475, из них 82 148 — документарные, количество выездных прове-§ рок — только 56 3276. Однако работодатель может не включить в документацию | сведения, позволяющие установить нарушение прав работников, предоставить | документацию не в полном объеме. Как отмечается государственными инспек-'I торами, «подобные проверки фактически сводятся к проверкам правильности | ведения кадрового делопроизводства»7. Поэтому основное внимание в настоящее | время должно уделяться проведению не документарных, а выездных проверок.
Большую долю деятельности инспекций занимают проверки по обращениям I граждан. Так, в 2015 г. проведено 93 561 таких проверок. Однако чаще всего § инспекции вынуждены рассматривать жалобы на несвоевременную выплату § заработной платы, неправомерное расторжение трудового договора. За 2015 г. | проведено свыше 42 тыс. проверок, в результате которых были выявлены на-| рушения по оплате труда8. Данные проверки составляют почти половину проверок, основаниями которых послужили обращения граждан и почти треть от общей массы всех проверок. Всего поступило 408 196 обращений граждан, из которых 209 769 касаются оплаты труда, 88 135 — по вопросам оформления и расторжения трудового договора и только 26 895 обращений граждан посвящены обеспечению охраны труда. Таким образом, огромное количество жалоб работ-122 ников, не связанных с вопросами охраны труда, препятствует осуществлению
функции инспекции как органа контроля за соблюдением правил охраны труда, предотвращения несчастных случаев на производстве, выявления угрозы причинения вреда жизни и здоровью работников. В результате сокращения штата инспекторов своевременное рассмотрение всех поступающих обращений становится невозможным. Вместе с тем констатируется не только рост числа обращений, но и постоянное увеличение числа поднадзорных лиц. Согласно сводному отчету за 2015 г. под надзором инспекций находится 8 030 236 хозяйствующих субъектов. Как следствие, отмечается несоблюдение сроков, снижение качества рассмотрения обращений. Представляется необходимым решение кадровых вопросов, увеличение штата государственных инспекторов труда. Примечательно, что на вышеуказанную проблему указывается в Концепции повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (2015-2020 гг.)9. Отмечается, что проверочные мероприятия способны охватить только 1,6% всех подконтрольных субъектов. Необходимый уровень проверок должен составлять 15-20%.
В случае выявления нарушений трудового законодательства инспектор вправе выдать работодателю предписание об их устранении. Легального определения предписания не установлено. В юридической литературе указывается, что предписание можно определить как акт реагирования инспектора труда на выявленные нарушения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права10. Предписание является мерой административного принуждения, поскольку применяется во внесудебном порядке, носит оперативный характер и направлено на восстановление е положения, существовавшего до совершения нарушения. Работодатель вправе и обжаловать предписание соответствующему руководителю по подчиненности, п главному государственному инспектору труда или в суд. При этом срок, в те- о чение которого работодатель обязан устранить нарушение при подаче жалобы к руководителю или главному инспектору труда не приостанавливается. Согласно о
с
ст. 223 Кодекса административного судопроизводства РФ правом на приостанов- | ление срока исполнения предписания до вступления решения в законную силу в обладает только суд. В случае истечения срока работодатель подлежит админи- о стративной ответственности по ст. 19.5 КоАП РФ, несмотря на то, что жалоба ю
Т5
рассматривается в вышестоящей инстанции. Однако срок, в течение которого |
жалоба подлежит рассмотрению, не установлен. Поэтому представляется не- к
обходимым закрепление в ст. 361 ТК РФ обязательного приостановления срока а
обжалуемого предписания на период рассмотрения соответствующей жалобы |
указанными должностными лицами. ии
Согласно ст. 4.5 КоАП РФ срок привлечения к административной ответствен- №
3
ности подлежит приостановлению лишь в случае, если лицо, в отношении ко- 1 торого ведется производство об административном правонарушении, заявляет ) ходатайство о рассмотрении дела по месту его жительства. Это означает, что 7 обжалование предписания не приостанавливает срока давности привлечения к административной ответственности за его невыполнение. И даже если суд признает предписание законным, то у инспекции отсутствует возможность привлечь работодателя к ответственности. Очевидно, что недобросовестный работодатель намерен любыми способами оспорить предписание с целью избежать наказания. Для устранения указанной возможности следует расширить перечень оснований 123
приостановления срока давности, дополнив ст. 4.5 КоАП РФ соответствующей нормой.
Подводя итог, можно сделать вывод, что для улучшения деятельности государственной инспекции труда необходимо внесение изменений в правовые акты, регламентирующие порядок организации проверок, а также увеличение штата инспекторов по охране труда. Статью 361 ТК РФ следует дополнить нормой, предусматривающей, что в случае принятия заявления об обжаловании предписания к производству соответствующим руководителем по подчиненности, главным государственным инспектором труда Российской Федерации исполнение предписания приостанавливается до дня вступления решения по жалобе в законную силу, а также установить в ст. 4.5 КоАП РФ, что срок давности привлечения к административной ответственности за неисполнение обжалуемого акта государственного органа подлежит приостановлению на период рассмотрения соответствующей жалобы.
1 См.: Конвенция № 81 Международной организации труда «Об инспекции труда в промышленности и торговле» (принята в г. Женеве 11 июля 1947 г. на 30-ой сессии Генеральной конференции МОТ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 50, ст. 4650.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008, № 52, ч. 1, ст. 6249.
3 См.: Постановление Правительства РФ от 23 ноября 2009 г. № 944 «Об утверждении перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 48, ст. 5824.
4 См.: Смирнов И.В. О состоянии условий труда и охраны труда в Саратовской области // Практика применения трудового законодательства в современных экономических условиях: сборник научных трудов по материалам I Всероссийской научно-практической конференции (Саратов, 26 апреля 2016 г.). Саратов, 2016. С. 66.
5 См.: Отчет о работе государственных инспекций труда в субъектах Российской Федерации за 2015 год. URL: http://www.rostrud.ru/control/soblyudenie-zakonodatelstva-o-trude/?ro=396587 (дата обращения: 14.04.2016).
6 См.: Сведения об осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля за 2015 год. URL: http://www.rostrud.ru/control/soblyudenie-zakonodatelstva-o-trude/?CAT_ID=151 (дата обращения: 14.04.2016).
7 Лютое Н.Л. Проблема коллизии социальных прав работников и экономических прав работодателей в корпоративной деятельности: сравнительно-правовой аспект // Lex Russia. 2013. № 1. С. 56-69.
8 На заседании правительства России одобрен законопроект, направленный на повышение защищенности работников в части оплаты труда. URL: http://git25.rostrud.ru/news/384468.html (дата обращения: 14.04.2016).
9 См.: Распоряжение Правительства РФ от 5 июня 2015 г. № 1028-р «Об утверждении Концепции повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права» (2015-2020 гг.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 24, ст. 3508.
10 См.: Фомченкое С.Г. Исполнение предписаний государственных инспекций труда: проблемы и перспективы развития // Современное право. 2008. № 12. С. 64-65.
