CC BY
24ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РФ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ
ОТВЕТСТВЕННОСТИ
PROBLEM ISSUES OF FORMATION OF THE LEGISLATION OF SUBJECTS OF THE RF ON ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY
УДК 34
Александрова Владислава Викторовна
Магистрант, Российский государственный университет правосудия Научный руководитель: Руденко Артем Валериевич, к. ю. н., доцент, Российский государственный университет правосудия Alexandrova Vladislava Viktorovna
Undergraduate, Russian State University of Justice, alexandrova_16@mail.ru Scientific adviser: Rudenko Artyom Valerievich, Ph.D., Associate Professor, Russian State University of Justice
АННОТАЦИЯ
В работе проведено исследование норм Закона РК № 117-ЗРК/2015, реализация которого затруднена наличием определённых коллизий и пробелов. Было определено, что проблемным остается вопрос реализации на практике должностными лицами ОВД (полиции) ряда норм, затрагивающих реализацию административно-деликтного законодательства, в частности: нарушение тишины и покоя, несоблюдение установленных требований к обеспечению мер по предупреждению причинения вреда здоровью, физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию несовершеннолетних в Республике Крым, а также нарушение правил благоустройства, установленных органами местного самоуправления, не содержит конкретных действий (бездействия), образующих состав административного правонарушения.
ANNOTATION
The study of the norms of the Law of the Republic of Kazakhstan No. 117-ЗРК / 2015, the implementation of which is complicated by the presence of certain conflicts and gaps, was carried out. It was determined that the problem of the implementation in practice by officials of the internal affairs bodies (police) of a number of rules affecting the implementation of administrative-tort legislation, in particular: violation of peace and quiet, failure to comply with the established requirements to ensure measures to prevent harm to health, physical, intellectual, mental, spiritual and moral development of minors in the Republic of Crimea, as
well as violation of the beautification rules established by local authorities, does not contain specific actions (inaction) that form part of an administrative offense.
Ключевые слова: административная ответственность, республика Крым, региональное законодательство, разграничение
полномочий, деликтное законодательство
Keywords: administrative responsibility, Republic of Crimea, regional legislation, delineation of powers, tort legislation.
Масштабы административной деликтности, разнообразие форм ее проявлений, причиняемый вред предопределяют надобность противодействия административным правонарушениям, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ [1, с. 43].
Исследование норм Закона РК № 117-ЗРК/2015 демонстрирует, что в нем, преимущественно, предусмотрен опыт законодательного регулирования этой группы правоотношений, имеющийся в других субъектах Российской Федерации, крымские реалии (социально-экономические, природно-рекреационные), в том числе, и обусловленные переходным периодом, а также организация органов власти в регионе.
В то же время, анализ правоприменительной практики административно-деликтного законодательства Республики Крым, позволяет заключить, что реализация положений Закона РК № 117-ЗРК/2015 затруднена наличием определенных коллизий и пробелов. Большое внимание этой проблеме уделяется в работах к.ю.н. Е.В. Евсиковой [2, с. 325].
В процессе реализации административно-деликтного законодательства Республики Крым принимает участие достаточно большой круг субъектов, предусмотренных гл. 23 КоАП РФ, ст. 28.3 КоАП РФ [6], гл. 8, 9 Закона РК № 117-ЗРК/2015 [7], в том числе органы внутренних дел и мировые судьи [8, C. 40-44].
Однако на сегодняшний день проблемным остается вопрос реализации на практике должностными лицами ОВД (полиции) целого ряда норм, устанавливающих административную ответственность в сфере общественного порядка и общественной безопасности, на уровне субъектов РФ, поскольку отсутствуют, либо существенно запаздывают соглашения о передаче полномочий по составлению протоколов о правонарушениях, предусмотренных региональными законами, в т.ч. Законом РК № 117-ЗРК/2015 Министерству внутренних дел России органами исполнительной власти Республики.
Только в сентябре 2018 года вступило в силу Распоряжение Правительства РФ от 27.08.2018 № 1761-р, которым утверждено Соглашение между МВД РФ и Советом министров Республики Крым о передаче МВД России полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 2.1 (нарушение тишины и покоя граждан (за исключением случаев, ответственность по которым предусмотрена КоАП РФ)), ч. 2, ч. 3 ст. 7.2 (приставание к гражданам в общественных местах) Закона РК № 117-ЗРК/2015 [9].
До этого момента региональные нормы, предусматривающие ответственность за одни из наиболее распространенных правонарушений фактически оставались «мертвыми нормами». Существуют и другие проблемы реализации норм регионального законодательства об административной ответственности [10; 11].
Так, «согласно информации органов местного самоуправления муниципальных образований в Республике Крым, по состоянию на 25 мая 2018 года полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 2.1 Закона РК № 117-ЗРК/2015 было наделено 701 должностное лицо органов местного самоуправления. За период с 1 января 2017 года по 25 мая 2018 года составлено 164 таких протокола» [13].
В то же время, «по информации МВД России по Республике Крым, только за 2017 год поступило 1265 сообщений о нарушении тишины и покоя, из них в дневное время - 266. Из них 660 материалов было направлено по подведомственности для принятия решений.
Согласно пояснениям органов местного самоуправления муниципальных образований в РК, исполнительно-распорядительный орган муниципального образования не обеспечивает принятие необходимых мер административного воздействия за нарушение тишины и покоя граждан в связи со спецификой данного административного правонарушения.
По данным, представленным Администрацией города Симферополя, по состоянию на 25 мая 2018 года не было составлено ни одного протокола об административном правонарушении и ни одно лицо не привлечено к административной ответственности за нарушение тишины и покоя граждан по ст. 2.1. Закона РК № 117-ЗРК/2015» [14].
Объяснение сложившейся практики следующее. Нарушение тишины и покоя граждан в ночное время в период с 23 часов до 7 часов и совершение действий, нарушающих тишину и покой граждан в многоквартирных домах в выходные дни и в нерабочие праздничные дни с 7 часов до 10 часов и с 19 часов до 23 часов носит специфический характер административного
правонарушения, в частности по времени его совершения, а также возможных обстоятельств совершения, сопряженных, как правило, с нарушением общественного порядка.
Зачастую необходимо принять меры силового воздействия на нарушителя, однако такими полномочиями должностные лица исполнительно-распорядительного органа муниципального образования не наделены.
В свою очередь Постановлением Администрации города Симферополя Республики Крым от 10 декабря 2014 года № 2 утвержден Регламент Администрации города Симферополя, которым установлен режим рабочего дня: с 9.00 до 18.00, перерыв с 13.00 до 14.00 [15]. Соответственно, материалы о фиксации фактов нарушения тишины и покоя в ночное время из отделов полиции поступали несвоевременно.
Указанные обстоятельства приводили к уклонению виновных лиц от административной ответственности.
Так и не было принято соглашение о передаче полномочий по составлению протоколов МВД России в части применения ст. 2.2 (несоблюдение установленных требований к обеспечению мер по предупреждению причинения вреда здоровью, физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию несовершеннолетних в Республике Крым) Закона РК № 117-ЗРК/2015.
Соответствующее полномочие предоставлено должностным лицам исполнительно-распорядительного органа муниципального образования Республики Крым, и то лишь в части нарушений установленного правовыми актами органов местного самоуправления, порядка предоставления муниципальных услуг (п. 3 ч. 2 ст. 9.1 Закона РК № 117-ЗРК/2015) [16].
Проведенный анализ положений рассматриваемого Закона Республики Крым также свидетельствует о проблемах регламентации административно-деликтных правоотношений в Республике.
Статья 3.11 исследуемого регионального нормативного правового акта, предусматривающая административную ответственность за нарушение правил благоустройства, установленных органами местного самоуправления, не содержит конкретных действий (бездействия), образующих состав административного правонарушения.
О неопределенности правового регулирования свидетельствует и то обстоятельство, что ст. 3.11 имеет отсылочный характер.
Так, согласно постановления Административной комиссии муниципального образования городской округ Симферополь по делу об
административном правонарушении № от 28.02.2017 г., юридическое лицо ООО «Сервисная компания «Комфорт» привлечено к административной ответственности по ст. 3.11. ЗРК «Об административных правонарушениях в Республике Крым» в связи с нарушением правил благоустройства, установленных органами местного самоуправления, выразившемся в непринятии мер по очистке фасада дома от надписей и рисунков, в виде предупреждения».
ООО «СК «Комфорт» обратился в суд с жалобой в Центральный районный суд г. Симферополя (Республика Крым) указав, что при рассмотрении дела об административном правонарушении Комиссией юридическое лицо привлечено за не совершение действий, обязанность по совершению которых у него в силу закона отсутствует.
Так, «определенный нормативным правовым актом перечень услуг, обязательных к предоставлению управляющей организацией, таких услуг не содержит, собственниками дома такая услуга в договор об их оказании не включена, собственники дома к заявителю с заявлениями об оказании такой услуги не обращались. Кроме того, обжалуемое постановление вынесено при отсутствии установления законных оснований определения заявителя в качестве субъекта такого правонарушения, учитывая положения п.2.11.8 Правил благоустройства, что заявитель в силу закона не имеет обязательства по выполнению вменённых ему Комиссией работ» [17].
Судом установлено, что «постановлением №1/8 от 28.02.2017г. Административной комиссией муниципального образования городской округ Симферополь юридическое лицо ООО «СК «Комфорт» привлечено к административной ответственности в виде предупреждения по ст .3.11. Закона Республики Крым № 117-ЗРК/2015 «Об административных правонарушениях в Республике Крым» за то, что не обеспечило восстановление конструктивных элементов и отделки фасадов, очистку от надписей, рисунков объявлений и иной информационно-печатной продукции по адресу: ... что является нарушением п.2.11.8 Правил благоустройства территории муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым, утвержденных решением 12 сессии Симферопольского городского совета №176 от 12.02.2015 года.
Изучив материалы дела суд пришел к выводу о том, что выполнение работ по очистке фасадов вышеуказанного дома не является обязанностью ООО «СК «Комфорт», как управляющей организации указанного МКД в силу закона , и что со стороны заявителя отсутствовало вменённое бездействие» [18].
На основании вышеизложенного, Постановление Административной комиссии муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым № 1/8 от 28 февраля 2017 года о привлечении юридического лица ООО «Сервисная компания «Комфорт» к административной ответственности по ст. 3.11 ЗРК «Об административных правонарушениях в Республике Крым» в виде предупреждения, отменено.
В данном случае крымским законодателем сформулирован сложный способ отсылки: норма ст. 3.11 Закона РК № 117-ЗРК/2015 отсылает не к конкретному правовому акту, а к целому ряду различных муниципальных нормативных правовых актов, что ведет к нарушению закрепленного в ч. 1 ст. 1.4 КоАП РФ принципа равенства лиц, совершивших административные правонарушения на территории одного субъекта РФ, перед законом.
Судебная практика, в т.ч. практика Верховного Суда РФ, характеризуется большим количеством решений, которыми признаны недействующими нормы региональных законодательных актов об административных правонарушениях, по указанным основаниям (определения Верховного Суда РФ от 29.06.2018 N 45-АПГ18-7; от 23.10.2013 N 53-АПГ13-9 и др.).
Наличие противоречивых (зачастую - противоположных) подходов субъектов РФ к вопросу урегулирования административно-деликтных правоотношений [19], отсутствие единых установленных правил регламентации этой значимой сферы общественных отношений на региональном уровне, приводит к проблемам применения регионального административно-деликтного законодательства.
Исходя из вышеизложенного, наличие ряда норм, реализация которых субъектами правоприменения затруднена в силу отсутствия специальных соглашений о передаче полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях.
А неопределенность законодательного регулирования ряда норм, приводит к нарушению принципа равенства лиц, совершивших административные правонарушения, перед законом и снижает уровень гарантий, предусмотренных федеральным законодательством об административных правонарушениях.
Литература
1. Кожевников О.А. Конституционно-правовые аспекты реализации субъектами Российской Федерации полномочий в области законодательства об административных правонарушениях // Правоприменение. 2018. № 3. С. 43.
2. Евсикова Е.В. Закон Республики Крым "Об административных правонарушениях в Республике Крым": актуальные проблемы правоприменения // Правоприменительная деятельность: история и современность Сборник научных статей Международной научно-практической конференции. 2019. С. 324-327.
3. Евсикова Е.В. Некоторые аспекты привлечения к административной ответственности по законодательству Республики Крым: проблемы теории и практики // Конституция Российской Федерации и современный правопорядок Московская юридическая неделя. Материалы XV Международной научно-практической конференции: в 5-ти частях. 2019. С. 79-84.
4. Евсикова Е.В. Административная ответственность по законодательству Республики Крым: доктринальный и прикладной аспекты // Вестник Краснодарского университета МВД России. 2017. № 2 (36). С. 118-122.
5. Евсикова Е.В. Становление и развитие административно-деликтного законодательства Республики Крым // В сборнике: Развитие государственности и права в Республике Крым Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Под общей редакцией С. А. Буткевича. 2016. С. 47-53.
6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 12.11.2019) // Собрание законодательства РФ. 2019. № 46. Ст. 6417.
7. Закон Республики Крым от 25.06.2015 N 117-ЗРК/2015 "Об административных правонарушениях в Республике Крым" // Ведомости Государственного Совета Республики Крым. 2015. № 6. Часть 2.
8. Руденко А.В. О полномочиях мировых судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях на территории Республики Крым // Крымский научный вестник. 2018. № 1 (18). С. 40-44.
9. Распоряжение Правительства РФ от 27.08.2018 N 1761-р "Об утверждении Соглашения между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Советом министров Республики Крым о передаче Министерству внутренних дел Российской Федерации части полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях" // Собрание законодательства РФ. 2018. № 36. Ст. 5672.
10. Бондарчук И.В., Буткевич О.В., Руденко А.В., Рышкова Л.В., Стрельникова И.Ю., Трофимов С.А. Нормотворческий процесс в Республике Крым и Севастополе // По материалам 2018 года / Под ред. С.А. Трофимова, И.В. Бондарчука. Симферополь, Ариал, 2019. 424 с.
11. Бондарчук И.В., Буткевич О.В., Руденко А.В., Рышкова Л.В., Стрельникова И.Ю., Трофимов С.А. Нормотворческий процесс в субъектах Российской Федерации: на примере Республики Крым и города федерального значения Севастополя // Симферополь, Ариал. 2018. 356 с.
12. Авдеева Н.Ф., Алешкова И.А., Овсепян Ж.И., Руденко А.В., Умнова И.А. Правовой статус Республики Крым и города Севастополя: актуальные проблемы правового регулирования и реализации // Монография / Под общей научной редакцией И.А. Умновой (Конюховой), Н.А. Фроловой. Симферополь, Ариал, 2018, 224 с.
13. Информация о результатах проведения мониторинга статей 2.1, 6.1, 6.11, 7.2 Закона Республики Крым от 25 июня 2015 года № 117-ЗРК/2015 "Об административных правонарушениях в Республике Крым" // Комитет Государственного Совета РК по вопросам государственного строительства и местного самоуправления. URL: http://crimea.gov.ru/textdoc/ru/7/act/p676pr.pdf
14. Информация о результатах проведения мониторинга статей 2.1, 6.1, 6.11, 7.2 Закона Республики Крым от 25 июня 2015 года № 117-ЗРК/2015 "Об административных правонарушениях в Республике Крым" // Комитет Государственного Совета РК по вопросам государственного строительства и местного самоуправления. URL: http://crimea.gov.rU/textdoc/ru/7/act/p676pr.pdf (дата обращения: 05.03.2019 г.).
15. Постановление Администрации г. Симферополя Республики Крым от 10 декабря 2014 г. № 2 ""Об утверждении Регламента Администрации города Симферополя Республики Крым" // Библиополис. 2015. № 10.
16. Закон Республики Крым от 25.06.2015 N 117-ЗРК/2015 "Об административных правонарушениях в Республике Крым" // Ведомости Государственного Совета Республики Крым. 2015. № 6.
17. Решение Центрального районного суда города Симферополя Республики Крым № 12-59/2017 от 22 мая 2017 г. по делу № 1259/2017 // СудАкт. Судебные и нормативные акты РФ: Суды общей юрисдикции. URL: https://sudact.ru/regular/doc/uFRbinDlLQ6x/ (дата обращения: 07.03.2019 г.).
18. Решение Центрального районного суда города Симферополя Республики Крым № 12-59/2017 от 22 мая 2017 г. по делу № 1259/2017 // СудАкт. Судебные и нормативные акты РФ: Суды общей юрисдикции. URL: https://sudact.ru/regular/doc/uFRbinDlLQ6x/ (дата обращения: 07.03.2019 г.).
19. Руденко А.В. Соблюдение правовой определенности в законодательстве субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях в
решениях Верховного Суда Российской Федерации // Lex russica (Русский закон). 2018. № 6 (139). С. 72-81. 20. Руденко А.В. Проблема установления административной ответственности за нарушение муниципальных правовых актов // Актуальные проблемы и перспективы развития административного права и процесса Сборник научных статей. 2018. С. 215-223.
Literature
1. Kozhevnikov O.A. Constitutional and legal aspects of the implementation by constituent entities of the Russian Federation of powers in the field of legislation on administrative offenses // Law enforcement. 2018. No. 3. P. 43.
2. Evsikova E.V. Law of the Republic of Crimea "On administrative offenses in the Republic of Crimea": actual problems of law enforcement // Law enforcement: history and modernity Collection of scientific articles of the International Scientific and Practical Conference. 2019.S. 324-327.
3. Evsikova EV Some aspects of bringing to administrative responsibility under the legislation of the Republic of Crimea: problems of theory and practice // Constitution of the Russian Federation and modern law and order Moscow Law Week. Materials of the XV International scientific-practical conference: in 5 parts. 2019.S. 79-84.
4. Evsikova E.V. Administrative responsibility under the legislation of the Republic of Crimea: doctrinal and applied aspects // Bulletin of the Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2017. No. 2 (36). S. 118-122.
5. Evsikova EV Formation and development of administrative-tort legislation of the Republic of Crimea // In the collection: Development of statehood and law in the Republic of Crimea Materials of the All-Russian Scientific and Practical Conference. Under the general editorship of S. A. Butkevich. 2016.S. 47-53.
6. Code of the Russian Federation on administrative offenses dated December 30, 2001 N 195-ФЗ (as amended on November 12, 2019) // Collection of legislation of the Russian Federation. 2019.No 46. Article 6417.
7. Law of the Republic of Crimea of 06.25.2015 N 117-ЗРК / 2015 "On administrative offenses in the Republic of Crimea" // Vedomosti of the State Council of the Republic of Crimea. 2015. No 6. Part 2.
8. Rudenko A.V. On the powers of magistrates to consider cases of administrative offenses in the Republic of Crimea // Crimean Scientific Bulletin. 2018. No. 1 (18). S. 40-44.
9. Order of the Government of the Russian Federation of August 27, 2018 N 1761-r "On approval of the Agreement between the Ministry of Internal Affairs of the
Russian Federation and the Council of Ministers of the Republic of Crimea on the transfer to the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation of part of the authority to draw up protocols on administrative offenses" // Collection of legislation of the Russian Federation. 2018. No. 36. Article 5672.
10. Bondarchuk I.V., Butkevich O.V., Rudenko A.V., Ryshkova L.V., Strelnikova I.Yu., Trofimov S.A. The rule-making process in the Republic of Crimea and Sevastopol // Based on materials from 2018 / Ed. S.A. Trofimova, I.V. Bondarchuk. Simferopol, Arial, 2019.442 s.
11. Bondarchuk I.V., Butkevich O.V., Rudenko A.V., Ryshkova L.V., Strelnikova I.Yu., Trofimov S.A. The rule-making process in the constituent entities of the Russian Federation: on the example of the Republic of Crimea and the city of federal significance Sevastopol // Simferopol, Arial. 2018.356 s.
12. Avdeeva N.F., Aleshkova I.A., Hovsepyan Zh.I., Rudenko A.V., Umnova I.A. The legal status of the Republic of Crimea and the city of Sevastopol: actual problems of legal regulation and implementation // Monograph / Under the general scientific editors I.A. Umnova (Konyukhova), N.A. Frolova. Simferopol, Arial, 2018, 224 p.
13. Information on the results of the monitoring of articles 2.1, 6.1, 6.1-1, 7.2 of the Law of the Republic of Crimea dated June 25, 2015 No. 117-3PK / 2015 "On administrative offenses in the Republic of Crimea" // Committee of the State Council of the Republic of Kazakhstan for State Construction and local government. URL: http://crimea.gov.ru/textdoc/ru77/act/p676pr.pdf
14. Information on the results of the monitoring of articles 2.1, 6.1, 6.1-1, 7.2 of the Law of the Republic of Crimea dated June 25, 2015 No. 117-3PK / 2015 "On administrative offenses in the Republic of Crimea" // Committee of the State Council of the Republic of Kazakhstan for State Construction and local government. URL: http://crimea.gov.ru/textdoc/ru/7/act/p676pr.pdf (accessed March 5, 2019).
15. Resolution of the Administration of Simferopol of the Republic of Crimea dated December 10, 2014 No. 2 "" On Approval of the Regulations of the Administration of the City of Simferopol of the Republic of Crimea "// Bibliopolis. 2015. No. 10.
16. Law of the Republic of Crimea of 06.25.2015 N 117-3PK / 2015 "On administrative offenses in the Republic of Crimea" // Vedomosti of the State Council of the Republic of Crimea. 2015. No 6.
17. The decision of the Central District Court of the city of Simferopol of the Republic of Crimea No. 12-59 / 2017 dated May 22, 2017 in the case No. 12-59 / 2017 // SudAkt. Judicial and regulatory acts of the Russian Federation: Courts of
general jurisdiction. URL: https://sudact.ru/regular/doc/uFRbinDlLQ6x/ (accessed March 7, 2019).
18. The decision of the Central District Court of the city of Simferopol of the Republic of Crimea No. 12-59 / 2017 dated May 22, 2017 in the case No. 12-59 / 2017 // SudAkt. Judicial and regulatory acts of the Russian Federation: Courts of general jurisdiction. URL: https://sudact.ru/regular/doc/uFRbinDlLQ6x/ (accessed March 7, 2019).
19. Rudenko A.V. Compliance with legal certainty in the legislation of the constituent entities of the Russian Federation on administrative offenses in decisions of the Supreme Court of the Russian Federation // Lex russica (Russian law). 2018.No 6 (139). S. 72-81.
20. Rudenko A.V. The problem of establishing administrative
