CC BY
218
проблемные вопросы анализа издержек и выгод в общественном секторе экономики
М.А. Шелунцова,
преподаватель кафедры финансового менеджмента ГУ ВШЭ (Пермский филиал)
В статье рассматриваются вопросы применения анализа издержек и выгод при проведении оценки эффективности расходования средств в общественном секторе экономики; проводится оценка получаемых в результате реализации программы выгод в денежном выражении, а также оценка социальной ставки дисконтирования; анализируются факторы и методы оценки издержек и выгод сообразно каждому конкретному случаю.
Ключевые слова: анализ издержек и выгод, социальная ставка межвременных предпочтений, социальная альтернативная стоимость капитала, теневая цена капитала.
УДК 330.399.33; ББК У65
Согласно мировой практике, наиболее распространенным и широко применяемым на практике инструментом оценки эффективности программ и проектов в общественном секторе экономики выступает анализ издержек и выгод (cost — benefit analysis — CBA), суть которого заключается в сравнении получаемых от реализации программы выгод и издержек на проведение программы в денежном выражении.
Популярность данного инструмента оценки эффективности в общественном секторе объясняется следующими факторами:
• универсальностью показателя — отношение издержек и выгод — позволяющего сравнивать различные программы и проекты между собой, которые могут относиться не только к одному, но и к разным секторам;
• возможностью оценивать агрегированный долгосрочный эффект на основе приведения показателя чистых выгод к текущему моменту при помощи социальной ставки дисконтирования.
Описанию логики данного анализа, практики его применения, а также проблемных моментов, возникающих при его проведении, посвящено значительное количество исследований и работ различных экономистов: С. Марглина, Э. Аткинсона, Дж. Стиглица и многих других. Достаточно полно данный анализ прописан в руководствах разных стран по оценке программ и проектов в общественном секторе экономики: «Зеленая книга» (Green Book) в Великобритании, «Белая книга» (White Book) в США, документы OECD и др.
Однако на сегодняшний день в методологии анализа издержек и выгод остается дискуссионным ряд вопросов, которые вызывают значительные затруднения при его применении на практике. Наиболее существенными среди них являются оценка получаемых выгод в денежном выражении и оценка социальной ставки дисконтирования.
Вопрос о подходах к оценке получаемых выгод, а также социальной ставки дисконтирования остается открытым. Подобная неопределенность, с одной стороны, дает большой простор для аналитика, но, с другой снижает качество проводимого анализа вплоть до ситуации, когда решение принять или отклонить проект может целиком зависеть от лица, проводящего оценку. Таким образом, задача проведения обзора зарубежного опыта в рассматриваемой области, а также выявление основных подходов к оценке получаемых выгод от реализации проектов в общественном секторе экономики и социальной ставки дисконтирования на данный момент остается актуальной.
Обратимся к зарубежной практике оценки влияния проводимой в общественном секторе программы/проекта на общество.
Так, одним из способов является апробация проекта на выборке, а затем, после соответствующих выводов и необходимых корректировок, распространение полученного опыта на всю генеральную совокупность. Недостатком описанного способа является сложность составления репрезентативной выборки. Подобный способ применим только в случае реализации проектов, которые затрагивают однотипные объекты (например, фермерские хозяйства).
Другим вариантом выступает выбор двух одинаковых объектов и реализация проекта на одном из них. Далее нужно
сравнить положение индивида в ситуации «с проектом» и «без проекта». Также как и в предыдущем случае, недостатком, который практически отрезает возможность массового применения данного способа, является невыполнимость нахождения двух одинаковых объектов, которые можно подвергнуть эксперименту.
Широко распространены также попытки оценить выгоды в денежном выражении при помощи показателя «готовность платить» (willingness to pay — WTP), отражающего сумму денежных средств, которую готов заплатить индивид в целях получения определенного социального блага.
Стоит отметить, что в качестве одного из современных способов оценки результатов, полученных в ходе опросов населения, выступает применение эконометрических моделей множественного ответа (multiresponse models), а, более конкретно, моделей упорядоченного бинарного выбора — упорядоченные логит и пробит модели (ordered logit model, ordered probit model). Предложение по применению данных моделей для оценки стоимости общественных благ содержится в книге «Гид современной эконометрики» (Verbeek M., 2008). Данные модели позволяют определить стоимость общественного блага через анализ упорядоченных альтернатив: при помощи вопросов относительно того, сколько индивиды готовы заплатить за сохранение общественного блага, выявляются интервалы значений денежных сумм и количество индивидов из выборки, выбравших определенную сумму денежных средств.
В целом, поскольку универсального способа для оценки возникающих выгод в денежном выражении на данный момент не определено, выходом при невозможности проведения количественной оценки является качественный анализ возможных изменений в результате реализации программы.
Проблемой, близкой к вопросу оценки возникающих выгод в денежном выражении, является учет экстерналий (как позитивных, так и негативных) при проведении анализа. Притом, что внешние эффекты могут быть, как правило, легко выделены, их оценка представляется сложной задачей. Так, например, проект может причинять экологический ущерб, влияние которого, как и многих других факторов, проявится лишь в длительном периоде. Подобные эффекты затруднительно оценить как в количественном, так и в денежном выражении.
Вместе с тем, положительные внешние эффекты должны быть учтены в составе получаемых обществом выгод, а отрицательные — включены в состав понесенных издержек. Необходимость учета экстерналий обусловлена тем, что при проведении СВА издержки и выгоды от реализации программы должны быть оценены с позиции всего общества.
Также стоит отметить, что при проведении анализа издержек и выгод остается проблема затрат на сбор необходимой информации, которые в отдельных случаях могут оцениваться как неоправданно высокие.
Наиболее дискуссионным вопросом при проведении СВА остается определение ставки дисконтирования, при помощи которой можно проводить сопоставления понесенных издержек и получаемых выгод во времени. Другими словами, возникает необходимость учета временной стоимости денег в общественном секторе экономики. И если для корпоративного сектора данный вопрос достаточно хорошо на сегодняшний
день изучен и описан как в зарубежных, так и в российских литературных источниках, то проблема определения ставки дисконтирования (социальной ставки), позволяющей проводить сопоставления разнесенных по времени денежных потоков в общественном секторе экономики, на данный момент требует детального рассмотрения.
Так, вопрос оценки социальной ставки широко обсуждается в зарубежной литературе, где аккумулирован значительный опыт ее расчета. Стоит отметить, что при оценке проектов общественного сектора методы определения данного параметра подвергаются серьезной критике и вызывают научные споры.
Подобно отсутствию единства у теоретиков, на практике в разных странах применяются различные подходы к расчетам, при этом некоторые агентства отказываются от дисконтирования вообще.
В целом, при оценке значимости текущих и будущих выгод появляется неопределенность относительно того, кто более достоин получать выгоды: будущее или нынешнее поколения. В связи с этим, могут быть назначены распределительные веса для будущих и текущих бенефициариев.
Само по себе дисконтирование при помощи положительной ставки представляет собой процесс назначения распределительных весов для различных поколений, причем более поздним поколениям назначаются более низкие веса, то есть, по сути, занижается ценность их благосостояния. Данная ситуация привела к появлению противников дисконтирования, которые оспаривали справедливость этого процесса с этических позиций. Тем не менее, большинство исследователей признают необходимость существования положительной социальной ставки дисконтирования.
Подобное отсутствие единства при выборе ставки может повлечь за собой серьезные последствия. В качестве примера можно привести то, что решение о принятии/ отклонении проекта целиком в данном случае зависит от агентства, проводящего оценку, поскольку при выборе более низкой ставки может быть получена положительная чистая приведенная стоимость проекта, а при выборе более высокой — отрицательная. Также, например, при использовании более высоких ставок дисконтирования предпочтение будет отдаваться проектам с более ранним появлением выгод и к отклонению проектов с выгодами, которые будут возникать в более отдаленном будущем.
Сегодня же, при оценке проектов возникает необходимость решить, использовать единственную ставку дисконтирования для экономики в целом или различные ставки в зависимости от характера проекта и получателей выгод (Rambaud S., 2005). Например, в исследовании «Социальное дисконтирование и распределение выгод» (Price C., Nair C., 1985) предлагается использовать различные ставки дисконтирования для разных выгодополучателей при оценке проекта, реализуемого в общественном секторе. В исследованиях В. Баумоля, Дж. Стиглица и др. отмечается, что невозможно корректно определить единственную ставку для всех возможных проектов в общественном секторе. Согласно позиции, изложенной в работах данных авторов, должен быть рассмотрен полный экономический контекст осуществления проекта, включая такие факторы, как влияние на уровень занятости, замещение частного капитала, характер возникающих выгод и др., и, таким образом, при оценке должны применяться различные ставки.
Такой же вывод обозначен и в исследовании «Ставки дисконтирования и теневые цены для инвестирования в общественном секторе» (Marchand M, 1984). В данной работе описывается определение ставки дисконтирования, специфичной для каждого отдельно взятого предприятия или агентства, функционирующего в общественном секторе экономики. При этом указывается, что данный подход более предпочтителен, чем расчет единой социальной ставки для всех проектов, реализуемых в общественном секторе.
Кроме того, необходимо определить, остается ли социальная ставка дисконтирования постоянной с течением времени. Обсуждение данной проблемы встречается во многих исследованиях. Так, например, в исследовании М. Вайцмана (Weitzman М., 2001), утверждается, что использование постоянной социальной ставки — это неприемлемое допущение в условиях ухудшения экологической ситуации и предлагается применять ставку, которая не только ниже ставки, применяющейся в частном секторе, но и которая систематически уменьшается с течением времени — от приблизительно 4% годовых для 1-5
летних проектов практически до 0% для отдаленного будущего (до 300 лет). Стоит отметить, что в данной работе исследуется применение при оценке проектов в общественном секторе других видов функций дисконтирования, отличных от традиционной показательной функции.
Однако, есть авторы, придерживающиеся позиции использования постоянной социальной ставки дисконтирования в расчетах (Pearce D., 1995). Так, прогноз ставки строится на основании исторического ряда данных и с помощью эконометрических методов рассчитывается ставка дисконтирования, которая остается постоянной с течением времени.
Однако, в большинстве зарубежных статей акцентируется внимание не на вопросе корректности дисконтирования как такового, а на вопросе корректного определения ставки, по которой можно дисконтировать. Стоит подчеркнуть, что в целом экономисты сходятся во мнении необходимости применения положительной ставки при оценке проектов в общественном секторе.
На данный момент можно выделить три основных подхода к определению социальной ставки дисконтирования: подход социальной ставки межвременных предпочтений (social rate of time preference SRTP), подход социальной альтернативной стоимости капитала (social alternative cost of capital SOC), а также подход, основанный на определении теневой цены капитала (shadow price of capital — SPC).
В самостоятельный подход выделяется расчет взвешенной ставки, в которую социальная ставка межвременных предпочтений и социальная альтернативная стоимость капитала входят с соответствующими весами.
Каковы же идеи, лежащие в основе каждого подхода.
Согласно подходу социальной ставки межвременных предпочтений (SRTP), социальная ставка показывает предпочтения общества относительно потребления и складывается из двух компонентов, входящих в ставку аддитивно: отражающих межвременные предпочтения индивидов (р) и возрастающее благосостояние будущих поколений (|jg) (Pearce D., 1995):
SRTP = р + jg, где р — ставка межвременных предпочтений;
j — эластичность предельной полезности потребления;
g — ожидаемый темп прироста потребления на душу населения.
Данный подход изучен более тщательно и более подробно описан в соответствующей литературе, поскольку появился раньше других подходов и оказался более популярным среди экономистов на практике. В основном исследования в рамках данного подхода направлены на изучение параметров, входящих в ставку: предлагаются различные варианты определения параметров, и до сих пор не существует единственного признанного всеми экономистами варианта их расчета.
Так, параметром, вызывающим наибольшие дискуссии, является «эластичность предельной полезности потребления» (j). Несмотря на то, что исследователями предлагались различные варианты расчета (описаны в работе Д. Пирса «Оценка социальной ставки дисконтирования для Великобритании»), поиск оптимального способа не прекращается и по сегодняшний день. В качестве примера можно привести исследование «Социальная ставка процента для Индии» (Kula E., 2004), где расчет эластичности производится с помощью построения множественной линейной регрессионной модели. В результате оценки модели получаются значения, позволяющие определить эластичность, а затем применить их для определения социальной ставки дисконтирования в реальном выражении.
Стоит отметить, что для оценки данного параметра в прикладных исследованиях предлагается также способ, основанный на информации о налоговых ставках на личные доходы (Lopez H., 2008).
Несмотря на широкое применение подхода SRTP в развитых странах, для развивающихся стран возникают определенные сложности при оценке параметров, входящих в ставку. Это во многом вытекает из отсутствия достаточного временного ряда для построения регрессионных моделей. Возникает вопрос о применимости данного подхода для ситуации развивающейся экономики вообще. Мнение автора заключается в том, что данное обстоятельство, безусловно, снижает практическую привлекательность рассматриваемого подхода, но не лишает практической значимости вовсе, а лишь накладывает некоторые ограничения на горизонт прогнозирования. Ставку, полученную
по данному подходу можно применять для оценки только лишь краткосрочных и среднесрочных программ (3-5 лет).
Оценки социальной ставки межвременных предпочтений (в реальном выражении), проведенные для развитых стран, таких, как, например, страны Европы и США, находятся в промежутке от 2,5 до 6% (исследования С. Азара для США, Д. Эванса для стран Евросоюза, М. Перкоко для Италии, Д. Пирса для Великобритании). Для развивающихся стран данный диапазон несколько выше, и составляет 3-8% (исследования У. Лопеза для стран Латинской Америки, Е. Кулы для Индии), т.е. обществу сложнее отказаться от сегодняшнего потребления в пользу потребления в будущем.
В основе подхода социальной альтернативной стоимости капитала (SOC) лежит концепция упущенных выгод от альтернативного инвестирования средств (Kohyama H., 2006): социальной ставкой будет ставка, при которой чистая приведенная стоимость наилучшего альтернативного варианта использования средств в частном секторе равна нулю. Таким образом, необходимо рассмотреть, какую отдачу принес бы похожий проект, реализуемый в частном секторе.
Данный подход может быть реализован на практике только в том случае, если инвестиции могут быть осуществлены не только в государственном, но и в частном секторе, т.е. в случае, когда эти два сектора конкурируют за одни и те же ресурсы. При этом ставка должна отражать то, что ресурсы в государственном секторе могут быть использованы не менее эффективно, чем в частном.
Основным проблемным вопросом при применении подхода социальной альтернативной стоимости капитала является отсутствие общепринятой формулы расчета. Подобная неопределенность дает большой простор для аналитика, но вместе с тем снижает доверие к получаемым результатам, а, следовательно, уменьшает привлекательность практического применения данного подхода.
На практике подход социальной альтернативной стоимости капитала используется для определения социальной ставки дисконтирования в США: Административно-бюджетное управление (Office of Management and Budget) рекомендует значение 2,5-3% (2008 г.). В руководстве «Зеленая книга» для Великобритании представлено значение 3,5% (2003 г.) для социальной ставки, которое было получено с учетом подхода SOC.
В условиях несовершенства рынка, когда оценки ставки дисконтирования по модели SOC и SRTP не совпадают, предлагается рассчитывать взвешенную ставку в качестве социальной ставки дисконтирования. Взвешенная ставка представляет собой некую комбинацию двух описанных выше подходов — в данную ставку входит социальная ставка межвременных предпочтений и социальная альтернативная стоимость капитала с соответствующими весами.
Необходимо отметить, что в современных исследованиях данный подход либо не рассматривает, либо не акцентирует
внимание на определении весов. Таким образом, данный момент остается на усмотрение исследователя, определяющего социальную ставку дисконтирования.
Небольшая популярность расчета взвешенной ставки объясняется тем, что для развитых стран социальная ставка межвременных предпочтений и социальная альтернативная стоимость капитала отличаются на небольшую величину, а потому не возникает необходимости их взвешивать и рассчитывать социальную ставку, учитывая оба эти подхода.
Подход, основанный на расчете теневой цены капитала, предполагает определение цены, которая бы замещала наблюдаемую рыночную цену товаров / услуг. Данный подход связан с конвертированием возникающих издержек и выгод в единицы потребления.
Как известно, реализация общественных проектов характеризуется вытеснением потребления и частных инвестиций. Ставка дисконтирования, рассчитанная на основе социальных межвременных предпочтений, акцентирует внимание только на вытесняемом потреблении. Подход, основанный на определении теневой цены капитала, расширяет концепцию межвременных предпочтений и заключается в том, что все денежные потоки разбиваются на: инвестиционные и потребительские; переводятся в потребительские эквиваленты посредством использования теневой цены капитала; приводятся к настоящему моменту времени при помощи социальной ставки межвременных предпочтений. А в итоговую ставку с соответствующими весами входят SRTP и SRTP, скорректированную на теневую цену капитала.
Таким образом, для определения ставки по данному подходу требуется вычисление не только теневой цены капитала как таковой, но, в зависимости от применяемого метода расчета теневой цены капитала, еще и социальной ставки межвременных предпочтений и социальной альтернативной стоимости капитала. С одной стороны, это является недостатком рассматриваемого подхода, поскольку он увеличивает трудоемкость применения, но с другой стороны, позволяет с разных сторон подойти к определению ставки, т.к. при расчете учитываются оба подхода. При этом стоит отметить, что при проведении оценки в рамках каждого подхода необходимо делать какие-то допущения и чем их больше, тем больше может оказаться результирующая ошибка.
В этой связи, в работах зарубежных экономистов отмечается, что данный подход существует, но не встречается описания применения данного подхода на практике. Напротив, в некоторых исследованиях, как, например, «Оценка социальной ставки дисконтирования для Великобритании» (Pearce D., 1995), обосновывается отказ от расчета теневой цены капитала, что связано с достаточностью информации для расчета более известными способами, как социальная ставка межвременных предпочтений. Отчасти это связано с тем, что на данный момент, основной объем проведенных ис-
Таблица 2
Сравнительный анализ подходов к определению социальной ставки дисконтирования
Подход Достоинства подхода Недостатки подхода
Социальная ставка межвременных предпочтений Учет межвременных предпочтений общества относительно потребления Неопределенность расчета параметров, которые должны быть учтены в ставке
Возможность рассчитать ставку исходя из доступной статистической информации Подход разрабатывался для развитых стран, где доступны обширные срезы данных по необходимым параметрам
Социальная альтернативная стоимости капитала Рассматривается альтернативная возможность использования ресурсов в частном секторе Допускается слишком большой уровень обобщения
Взвешенная ставка Учет двух основных подходов: социальной альтернативной стоимости и ставки межвременных предпочтений Сложность определения весов в итоговой формуле
Трудоемкость расчетов, поскольку необходимо рассчитать ставку по двум подходам для получения итогового значения
Подход, основанный на определении теневой цены капитала Возможность учета влияния осуществляемой государством программы, как на частные инвестиции, так и на потребление Подход серьезно зависим от входных предположений
На практике представляется трудным определить, насколько конкретные общественные расходы профинансированы за счет отвлечения инвестиций из частного сектора, и насколько за счет отказа от потребления
Сложность определения весов в итоговой формуле
Составлено автором на основе обзора зарубежных исследований по вопросу определения социальной ставки дисконтирования.
следований относится к оценке ставки для развитых стран, где результаты по подходам SOC и SRTP хоть и не совпадают, но отличаются на небольшую величину, и поэтому не возникает необходимости согласования оценок по этим двум подходам. Стоит отметить, что подобные рассуждения верны и для взвешенной ставки.
Обзор же российских литературных источников позволяет сделать вывод, что возможность практического применения данного подхода изучена недостаточно полно. Исключение составляет попытка расчета теневой цены капитала, а затем, на ее основе, оценки социальной ставки дисконтирования в работе «Оценка значения социальной ставки дисконтирования для России и проведение межстрановых сравнений» (Емельянов А.М., 2007).
Обобщая все вышесказанное, представим достоинства и недостатки каждого из описанных подходов в виде табл. 2.
Анализ приведенных в табл. 2 характеристик подходов показал, что ни один из них, исключая социальную ставку межвременных предпочтений, не обладает универсальностью, поскольку предполагает нахождение социальной альтернативной стоимости капитала, для которой нет общепринятой формулы расчета и которая применяется только в том случае, когда оцениваются инвестиции, которые могут быть осуществлены не только в государственном, но и в частном секторе.
Большую практическую привлекательность подхода социальной ставки межвременных предпочтений подтверждают многочисленные исследования, посвященные оценке социальной ставки дисконтирования именно по подходу SRTR Это осуществляется, в том числе и для того, чтобы сохранить сопоставимость результатов, получаемых для разных стран, в ходе проведения межстрановых сравнений.
Общим для всех подходов недостатком является отсутствие единства мнений экономистов по вопросу конкретных показателей, которые должны быть использованы при расчете социальной ставки тем или иным подходом.
Еще одним проблемным вопросом, относящимся ко всем упомянутым выше подходам, является вопрос, связанный с прогнозированием социальной ставки дисконтирования. В большинстве исследований, проведенных для развитых стран, при определении параметров, входящих в SRTR, используются длинные временные ряды, что позволяет делать предпосылку о сохранении данной динамики в будущем. Таким образом, ставка может использоваться при больших горизонтах планирования.
Данный вопрос — вопрос горизонта прогнозирования — не рассматривается детально для подхода социальной альтернативной стоимости капитала. Исходя из определения SOC, требуется определять отдачу от альтернативного вложения средств в частном секторе, т.е. для долгосрочных проектов должна приниматься предпосылка о том, что отдача от альтернативных проектов в частном секторе не будет изменяться, что не представляется реалистичным.
Обращаясь к прогнозированию теневой цены капитала, стоит отметить, что на данный момент не опубликовано подробных прикладных работ, посвященных данной проблеме.
Возвращаясь к проблемным вопросам анализа издержек и выгод в общественном секторе экономики в целом, немаловажным замечанием будет также то, что кроме оценки выгод, необходимо принимать во внимание и социальные риски — учитываться должна не только эффективность проекта в общественном секторе экономики, но и риски, возникающие при проведении проекта.
Необходимо отметить, что логика оценки рисков большей частью соответствует оценке рисков в коммерческом секторе. В зарубежной литературе данному вопросу уделяется значительное внимание: в качестве примера можно привести документы Всемирного банка. Для того, чтобы проверить остается ли проект привлекательным после учета важнейших рисков, необходимо выявить все значимые риски, а затем оценить вероятность возникновения потерь. Так, специалисты Всемирного Банка выделяют пять видов возможных рисков: страновой, политический, институциональный, экзогенный риски, а также риск неблагоприятного влияния на наименее защищенные слои населения.
В целях оценки рисков в зарубежных руководствах, таких как «Зеленая книга» в Великобритании, как правило, рекомендуются традиционные инструменты, которые можно разделить на две группы: качественные (на качественном уровне прописывается возможное возникновение рисков проекта) и количественные, такие как анализ чувствительности и анализ сценариев.
В заключение стоит отметить, что от корректности определения получаемых от реализации программы выгод в денежном выражении и правильной оценки социальной ставки дисконтирования во многом зависит итоговый результат анализа. Поэтому исследователь, проводящий оценку, должен как можно точнее учитывать все факторы и выбирать методы оценки сообразно каждому конкретному случаю.
Литература
1. Емельянов А.М. Оценка значения социальной ставки дисконтирования для России и проведение межстрановых сравнений // Финансы и кредит. — 2007. — №46.
2. Kohyama H. Selecting Discount Rates for Budgetary Purposes. Harvard Law School, Federal Budget Policy Seminar, Briefing Paper No. 29, 2006.
3. Kula E. Estimation of a Social Rate of Interest for India. Journal of Agricultural Economics Volume 55, No. 1, 2004, pp. 91-99.
4. Lopez H. The Social Discount Rate: Estimates for nine Latin American countries. The World Bank, Policy Research Working Paper 4639, 2008.
5. Marchand M. Discount rates and shadow prices for public investment, North-Holland. Journal of Public Economics 24, 1984, pp. 153-169.
6. Pearce D.W., Ulph. D. A Social Discount Rate for the United Kingdom // CSERGE Working Paper 95-01. Centre for Social and Economic Research on the Global Environment, University of East Anglia, UK. — 1995.
7. Price C., Nair C. Social discounting and the distribution of project benefits. J. Dev. Stud. 21, 1985, pp. 525-532.
8. Rambaud S.C., Torrecillas M. Some considerations on the social discount rate. Environmental Science and Policy 8, 2005, pp. 343355.
9. Verbeek M. A guide to modern econometrics, 3th ed., Ch. 7.2, 2008.
10. Weitzman, M.L. Gamma discounting. The American Economic Review 91 (1), 2001. — pp. 260-271.
