Проблемные регионы - сущность и классификация Текст научной статьи по специальности «Социальная и экономическая география»

ПРОБЛЕМНЫЕ РЕГИОНЫ - СУЩНОСТЬ И КЛАССИФИКАЦИЯ А.Ю. Шевяков

Каждый российский регион имеет свой набор проблем, однако далеко не каждый из них следует относить к числу проблемных. В теории региональной экономики лишь особые территории называют проблемными регионами. В статье дается определение «проблемный регион», перечислены основные качественные признаки проблемных регионов и приведена их классификация.

Ключевые слова: проблемные регионы, классификация, особые территории.

Проблемный регион - это территория, которая самостоятельно не в состоянии решить свои социально-экономические проблемы или реализовать свой высокий потенциал и поэтому требует активной поддержки со стороны государства. К проблемным регионам могут относиться не только субъекты Федерации в целом, но и отдельные их части, сопредельные части нескольких субъектов Федерации и даже территории, вмещающие несколько субъектов Федерации (например, Крайнего Севера, зона ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС и т. п.). Число выделяемых проблемных регионов должно быть не очень велико, иначе усилия государства по их поддержке окажутся размытыми и малоэффективными [1].

Основными качественными признаками проблемных регионов являются [2]:

- особая кризисность проявления той или иной крупной проблемы, создающая угрозу социально-экономическому положению в стране, политической стабильности, экологическому равновесию;

- наличие ресурсного потенциала (производственного, научно-технического, трудового, природного), использование которого особенно важно для национальной экономики;

- особое значение геополитического и геоэкономического положения региона для стратегических интересов страны;

- недостаток у региона собственных финансовых ресурсов для решения проблем общенационального и мирового значения.

Специалистами различных научных институтов регионального профиля разработано достаточно большое количество классификаций (типологий) регионов, однако наибольшее распространение получили региональные типологии, предложенные Советом по изучению производительных сил, которые

ориентированы на цели, задачи и механизмы региональной политики. Основная типология имеет три измерения: уровень социально-экономического развития, динамичность развития и природно-географические условия (климат, положение относительно центра страны, тяготение к регионам мирового рынка и т. п.). На основе наблюдаемых типологических признаков выделяются три главных типа проблемных регионов в современной России, по отношению к которым целесообразно применять особые методы регулирования: отсталые (слаборазвитые), депрессивные и кризисные [3].

Понятие отсталости региона является относительным. Оно имеет смысл только в контексте общей социально-экономической ситуации в стране. К данному типу проблемных регионов принято относить регионы, имеющие традиционно низкий уровень жизни по сравнению с основной массой регионов страны. Значительная часть регионов данной группы находится в состоянии длительного застоя; для них характерны низкая интенсивность хозяйственной деятельности, малодиверсифицированная отраслевая

структура промышленности, слабый научно-технический потенциал, малоразвитая социальная сфера. В ряде регионов, относимых к этой группе, социально-экономическая ситуация отягощается политическими, этническими, криминальными, экологическими проблемами. Для выделения отсталых регионов применяется ряд количественных критериев. Однако окончательное решение о придании тому или иному региону статуса «отсталого» должно быть политическим.

Большинство ныне отсталых регионов имеют объективные условия для ускорения развития на основе использования своих конкурентных преимуществ. Так, например, республики Северного Кавказа занимают

выгодное геоэкономическое положение для развития связей России с Закавказьем и Ближним Востоком и транзитных сообщений между Каспийским и Черным морями (в настоящее время - по транспортировке нефти). В этой зоне имеются исключительно благоприятные условия для горного курортнорекреационного комплекса всероссийского и международного значения. В ближайшей перспективе станет реальной разработка нефтяных месторождений на шельфе Дагестана с последующей транспортировкой нефти в порты Черного моря. Имеющиеся большие запасы подземных термальных вод являются экономически и экологически эффективной базой для местной энергетики, коммунального и тепличного хозяйства.

Ускоренное развитие особо отсталых анклавов Центрально-Черноземного и Волго-Вятского экономических районов во многом связано с преодолением общего экономического кризиса, увеличением спроса на профилирующую продукцию проблемных регионов (особенно сельского хозяйства), усилением мобильности трудовых ресурсов (рассасыванием безработицы).

Подъем отсталых регионов Южной Сибири (республик и автономных округов) требует значительных внешних инвестиций, необходимых для восстановления традиционных отраслей деятельности, улучшения транспортной доступности, развития курортно-рекреационных зон и центров, собственной энергетики, производства экологически чистой сельскохозяйственной продукции.

Государство может оказывать поддержку экономически слабым регионам в форме развития производственной инфраструктуры, стимулирования притока частных инвестиций, некоторых налоговых и кредитных льгот и преференций, селективного дотирования предприятий, обеспечивающих минимальную занятость, и т. п. Однако масштабы такой экономической поддержки в ближайшие годы не могут быть значительными и достаточными, учитывая ограниченность финансовых ресурсов.

Поэтому пока главный путь - это саморазвитие регионов на основе использования собственного потенциала и конкурентных преимуществ.

Другой тип проблемных регионов - это депрессивные территории. Депрессивными

территориями как объектами государственной поддержки могут считаться такие территориальные образования, в которых по экономическим, политическим, социальным, экологическим и иным основаниям перестали действовать условия и стимулы развития [4]. Эти территориальные образования не могут рассчитывать на саморазрешение депрессивной ситуации и требуют для этого чрезвычайной, специально организуемой поддержки извне, со стороны государства в целом. В этом должно быть заинтересовано и само государство, потому что точки депрессии рано или поздно становятся центрами политических, социально-экономических, экологических напряжений в масштабах всей страны. Типичным примером можно считать резкие повороты в развитии реформ после выступлений населения шахтерских поселков в 1991-1992 гг.

В конкретных общекризисных условиях России, когда депрессия становится общерегиональной и общехозяйственной, вышеприведенное определение пришлось бы распространить практически на все производственно-хозяйственные структуры и на все регионы и, следовательно, выхолостить специфическое содержание проблемы. Поэтому в настоящее время российскими депрессивными территориями, могущими претендовать на государственную поддержку, следует считать только те, в пределах которых темпы спада производства, снижения уровня жизни, нарастания негативных тенденций в сфере занятости, демографии, экологии, предоставления социальных услуг и т. п. выше как общероссийских, так и макрорегиональных. Степень же такого превышения (степень де-прессивности) есть показатель аномальной остроты проблемы и одновременно приоритетности ее решения.

Не менее важным в понятии «депрессия» является его прямой смысл - «спад», «подавление» (лат. «¿ергезвю), т. е. ухудшение после периода подъема или нормального функционирования [5]. Истинная трагедия депрессивных территорий не в том, что это по определению «гиблое место», а в том, что ранее это место не было «гиблым». Поэтому де-прессивность должна оцениваться одновременно по двум шкалам аномальных ухудшений: по сравнению с другими территориями

и по сравнению со своим собственным прежним состоянием.

В большинстве научных изданий определение «депрессивный» (а следовательно, и необходимость конкретной государственной поддержки), как правило, распространяется на регион (субъект Федерации), а иногда и на группу сопредельных регионов [6]. При этом более локальные депрессивные образования рассматриваются как допустимый, но не основной объект, требующий специальной поддержки. Однако отнесение к числу депрессивных таких крупных территориальных образований, как субъект Федерации или группа субъектов Федерации, лишь зафиксирует сам факт крупномасштабности проблемы, но не позволит результативно применить для изменения ситуации специфические методы борьбы с депрессиями.

Распространение определения «депрессивное» на состояние тех или иных субъектов Федерации целесообразно только в том случае, если есть намерение выделить из числа «нуждающихся» и «особо нуждающихся» регионов небольшую их группу (2-3 региона), на территории которых процессы спада и депрессии приняли наиболее опасный характер. При этом, видимо, уже следует говорить не столько о «депрессивных» территориях, сколько о «зонах национального бедствия» и, в соответствии с этим, о «регионах чрезвычайной федеральной поддержки».

Однако и внутри таких субъектов Федерации рассматриваемая чрезвычайная ситуация не повсеместна; даже на территориях субъектов Федерации, относящихся к «особо нуждающимся», имеется немало населенных пунктов и районов, состояние которых не отличается от среднего уровня. Поэтому депрессивными можно считать сколь угодно большие территории, но если имеется намерение конструктивно решать проблему, то было бы более правильным сосредоточить внимание только на компактных территориальных образованиях (например, населенных пунктах), которые и являются действительно точками наиболее острых и безнадежных (если рассчитывать только на собственные возможности) депрессивных напряжений. При этом указанные «точки депрессии» могут и должны стать предметом особой государственной поддержки вне зависимости от того, находятся ли они на территории «де-

прессивного» или просто «нуждающегося» региона.

Перечень показателей территориальной депрессивности должен быть как можно более широким, ведь депрессия является системным явлением, и чем больше позиций спада будет выявлено, тем лучше. Однако на практике это сделать достаточно сложно, и перечень показателей должен определяться целями вычленения точек депрессии.

Рассматриваемые показатели должны характеризовать локальный уровень депрессии, ресурсные возможности депрессивной территории и соответствующего субъекта Федерации, региональную и межрегиональную остроту депрессии, ухудшение основных параметров уровня и качества жизни людей, предоставления социальных услуг.

Ресурсные возможности самостоятельного разрешения депрессивной ситуации могут характеризовать показатели бюджетной обеспеченности (с учетом всех видов уже оказываемой федеральной и субфедеральной поддержки), наличие имущества и ресурсов, которые могут быть задействованы при выходе из депрессивного состояния, а также показатели, характеризующие возможности диверсификации, конверсии и реструктуризации производства и т. п.

Естественно, что в условиях общего кризиса практически невозможна полная эконо-мико-социально-экологическая реабилитация депрессивных территорий. Речь может и должна идти только о снятии первичной аномальной остроты проблемы. Однако и такую зауженную задачу нельзя решить с использованием простейших одномерных средств, например, выделив специальную субсидию, объявив о создании оффшорной зоны ит. п.; практика опровергла представления о достаточности таких действий. Видимо, здесь необходимы иные, системные по существу, механизмы санации (оздоровления), способные одновременно воздействовать на ситуации в сфере экономики, политики, социальных отношений, природопользования и в других областях жизнедеятельности и предполагающие применение многофункциональных экономико-правовых, социально-организационных, социально-эко-номико-демографических и других регуляторов территориальных ситуаций.

Санация депрессивных территорий должна принципиально отличаться от других мер государственного регулирования территориального развития (например, от абсолютно обезличенных трансфертов) обязательной индивидуальной направленностью. Варианты санации должны быть столь же разнообразны, сколь различны причины депрессии - как внутрирегиональные, так и внешние по отношению к данной территории. Конкретный путь санации всегда индивидуален: он отличен от других и целевым содержанием понятия «санация», и набором конкретных регулятивных действий, и их последовательностью.

Так, содержание санации, направленной на устранение основной причины депрессии -отсутствия условий и стимулов нормальной воспроизводственной деятельности, - могут составить механизмы установления особых правовых режимов хозяйствования (например, предоставление налоговых льгот и каникул), поддержки отдельных его форм (например, фермерских или кооперативных) и т. д. Применимы и самые различные способы активизации населения - от создания новых рабочих мест до изменения форм собственности.

Санация депрессивных территорий способна реализовываться в вариантах, различающихся по степени интенсивности. Один вариант - энергично проводимые акции, предполагающие наличие предварительно разработанной и обеспеченной ресурсами программы, соответствующих организационно-правовых механизмов и т. д.; совсем другой вариант - режим вялотекущего процесса, организаторы и участники которого либо не имеют соответствующих программ, ресурсов, механизмов, либо при их наличии (частичном или полном) переоценивают возможности саморазрешения депрессивной ситуации.

Санация депрессивных территорий - дорогостоящее и практически бесприбыльное дело, истинный результат которого - общегосударственное спокойствие и поддержка относительно небольшого числа людей, терпящих социальное бедствие по не зависящим от них причинам. В лучшем случае лишь через несколько лет можно ожидать снижения нагрузки на бюджеты и различные социальные фонды, а экономическое саморазвитие -

еще более отдаленное и отнюдь не гарантированное последствие санации. Затраты же на реальную, результативную санацию огромны и даже при предельном ограничении числа объектов вполне сопоставимы с сегодняшними бюджетными инъекциями в государственно поддерживаемые отрасли: угольную, оборонную, сельское хозяйство. Очевидно, что некоторые средства для рассматриваемых целей все же можно изыскать, причем все они могут появиться только как результат целевой переориентации ресурсов.

Может быть переориентирована на санацию депрессивных территорий некоторая часть ресурсов федерального бюджета на поддержку ряда отраслей. Отметим, что уже сейчас немалая их часть направляется на социальные, экологические и иные цели. Переориентировать на санацию наиболее депрессивных территорий следовало бы и часть бюджетных средств, расходуемых на решение социально-экономических проблем крупных регионов по каналам федеральных программ. К источникам финансирования санации правомерно отнести также льготные (в том числе беспроцентные) кредиты населению, средства благотворительных фондов, часть средств от ликвидации предприятий-банкротов, послуживших причиной депрессии соответствующих территорий.

Может возникнуть необходимость изменения структур федерального, субфедераль-ных и местных бюджетов.

Во-первых, для санации депрессивных территорий придется многократно укрупнить масштаб адресной финансовой поддержки территорий, «спустив» трансферты с уровня республик, областей, краев до уровня районов и поселков. Во-вторых, для санации депрессивных территорий может потребоваться частичная консолидация средств федерального бюджета, расходование которых прямо или косвенно связано с положением дел на депрессивных территориях. Наконец, чрезвычайный, экстраординарный характер ситуаций на депрессивных территориях определяет необходимость сделать расходы федерального и субфедеральных бюджетов на эти цели не только приоритетными, но и защищенными.

Трудности в решении проблемы санации депрессивных территорий весьма значительны. Тем не менее правомерно предположить,

что вышеуказанная система механизмов санации депрессивных территорий в современных кризисных, переходных, нестабильных условиях вполне может работать при опоре на девять достаточно простых принципов:

- целевая ориентация. Ни один механизм не должен быть индифферентным по отношению к предмету регулирования; он должен быть «настроен» на достижение конечных результатов санации депрессивных территорий;

- системность воздействия. Предлагаемые механизмы должны решать несколько проблем одновременно или как минимум не быть противоречивыми (например, не проводить политику переселения и одновременно вводить новые жилищные льготы);

- многоуровневая поддержка. Механизмы санации должны быть встроены в политику федеральных, субфедеральных и местных органов власти; нужно выделять зоны совместных действий и зоны исключительной компетенции;

- концентрация ресурсов. В предлагаемых механизмах нужно предусматривать аккумулирование и возможное перераспределение между приоритетными направлениями санации необходимых ресурсов, поступающих по различным каналам;

- упреждающие действия. Механизмы санации призваны работать с опережением новых депрессивных ситуаций; важно не столько гасить ранее возникшие социальные и иные напряжения, сколько загодя создавать организационно-правовые и иные преграды на пути перерастания депрессивных ситуаций в катастрофические;

- операциональность. Все предлагаемые меры должны укладываться в действующую систему права, процедур, решений ит. д.;

- реальность. Лучше отказаться от эффектного намерения, чем получить хотя бы один неудачный результат, способный ухудшить ситуацию, социально-психологический климат санации и т. д.;

- контролируемость. Все действия следует проводить в режиме, позволяющем проверить их реализацию и, главное, соответствие полученных результатов целям санации;

- гласность. Депрессивные территории, особенно в период их санации, будут оставаться зонами высокого социального напря-

жения; первой гарантией успеха санации нужно считать ясное и честное освещение ее целей и процедур, снятие в ходе дискуссий провокационных вопросов, оповещение о каждом (удачном и неудачном) шаге санации, особенно в части использования средств государственной поддержки.

Выгоды перехода к государственной поддержке санации предельно локализованных депрессивных территорий несомненны. Они позволят:

- выделить на основании специального анализа ограниченное число локальных территорий, где действительно отсутствуют рыночные механизмы и естественно-природные условия саморазвития, которые требуются для самостоятельного выхода из углубляющейся депрессии;

- избавиться от недостатков малорезультативного распыления средств, выделяемых для помощи «нуждающимся» и «особо нуждающимся» регионам, по огромным площадям, по всем без исключения отраслям, сферам и объектам народного хозяйства;

- сконцентрировать проходящие по различным каналам (статьям расходов) средства бюджетов и внебюджетные средства разных уровней на ограниченном числе точек депрессии;

- усилить адресность и конкретность действий, четко обозначить ответственность исполнителей и целевое прохождение всех средств выделяемой поддержки;

- обеспечить гарантии поддержки; сделать территории, на которые она распространяется, сферами приоритетного финансирования, а соответствующие расходы - защищенными статьями бюджетов всех уровней;

- перейти на программные методы санации таких территорий с использованием особых механизмов ее проведения, контроля над результатами, отчетности и т. д.;

- предотвратить тем самым неизбежное наступление социальных, экологических и иных возможных в данной связи катастроф, упредить возникновение чрезвычайных обстоятельств и бедствий, а следовательно, и новых очагов политической и национально-этнической напряженности.

К кризисным регионам правомерно относить территории, подвергшиеся разрушительному воздействию природных или техногенных катастроф, регионы широкомасштабных

общественно-политических конфликтов, вызывающих разрушение накопленного экономического потенциала и значительных размеров вынужденную эмиграцию населения, регионы, в которых глубина экономического кризиса может вызвать необратимые социальные и политические деформации. В настоящее время на территории России выделяются четыре кризисных пояса: Центральный, Южный, Уральский, Восточный.

Экономический ландшафт России перенасыщен регионами, в которых наиболее острыми являются экономические, демографические, этнические, геополитические, а также ряд других проблем и их сочетания. С точки зрения региональной экономической политики главными типами проблемных регионов, помимо рассмотренных нами ранее отсталых (слаборазвитых) и депрессивных, являются также приграничные. Особую проблемную зону, охватывающую регионы, неоднородные по социально-экономическому положению, но имеющие ряд общих острых забот, образуют территории российского Севера.

Другой вид регионов, нуждающихся в особом государственном регулировании, -это приграничные регионы. Понятие «приграничный регион» подразумевает, что входящая в него территория испытывает существенное влияние государственной границы, основными функциями которой являются барьерная, фильтрующая, контактная. Целесообразно рассматривать три уровня приграничья [7].

Макроуровень - это все субъекты Федерации, имеющие прямой выход к государственным границам.

Мезоуровень приграничья - это административные районы в составе субъектов Федерации, часть внешних границ которых совпадает с государственной границей. Сюда же включаются города на территории этих районов.

Микроуровень - это приграничная полоса, включающая населенные пункты, непосредственно выходящие на государственную границу.

Помимо выделенных трех уровней приграничных территорий, различаются также уровни морских приграничных пространств (акваторий), охватывающих внутренние и территориальные воды, исключительную

экономическую зону, континентальный шельф, конвенционные морские районы.

Зона Севера занимает около 70 % территории России, в ней проживает 8 % населения страны. К этой экономико-географической зоне относятся 28 субъектов Российской Федерации. Регионы, относимые к Северу, существенно различаются по комфортабельности жизнедеятельности и условиям хозяйствования. По этим причинам зона очень неоднородна по экономическому и социальному развитию.

Главными общими чертами экономики и жизни на Севере являются: неблагоприятный климат (с колебаниями от абсолютной до умеренной дискомфортности), распространение вечной мерзлоты, большая удаленность от основных экономических и культурных центров, высокие транспортные издержки, удорожание производства и строительства, высокая стоимость жизни и др. Эти негативные северные факторы столь существенны, что в каждом из основных типов проблемных регионов целесообразно выделять особый северный подтип. Для улучшения социально-экономического положения северных регионов необходимо осуществить комплекс мероприятий, включающий: организацию регулярного завоза грузов; повышение надежности энергообеспечения путем использования местных энергоресурсов; предотвращение стихийного оттока населения; создание условий для переселения в более благоприятные регионы избыточного населения, выполнение принятых ранее решений о гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих на Севере; нормализацию межбюджетных отношений с целью обеспечения необходимых социальных расходов.

Многое будет зависеть от успешности макроэкономической политики, стимулирующей спрос на продукцию ведущих отраслей северной экономики и, соответственно, геологоразведочные работы, загрузку транспорта, возобновление капитального строительства. Перспективы северной экономики во многом связаны с расширяющимся освоением нефтегазовых месторождений побережья и шельфа морей Северного Ледовитого океана, месторождений алмазов и бокситов в Архангельской области, более комплексным использованием минерального сырья на базе

новых технологий, цивилизованным освоением новых регионов.

1. Региональная экономика / под ред. В.Н. Ви-дяпина. М., 2005.

2. Фетисов Г.Г., Орешин В.П. Региональная экономика и управление. М., 2006.

3. Бутов В.И., Игнатов В.Г., Кетова Н.П. Основы региональной экономики. М., 2000.

4. Кистанов В.В., Копылов Н.В. Региональная экономика России. М., 2002.

5. Гаврилов А.И. Региональная экономика и управление. М., 2002.

6. Региональная экономика и управление / под ред. Е.Г. Коваленко. Саранск, 2005.

7. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. М., 2004.

Поступила в редакцию 2.08.2008 г.

Shevyakov A.Yu. Problem regions: the essence and classification. Every Russian region has its own set of problems, however not nearly each of them should be attributed to the number of problem ones. In the theory of regional economy only particular territories are called problem regions. «Problem region» as a notion is defined, the basic qualitative attributes of problem regions are listed and their classification is given in the article.

Key words: problematic regions, classification, special areas.

РАЗВИТИЕ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА В РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКЕ

М.В. Ильина

Статья посвящена вопросам развития региональных сетей кредитных организаций. В статье анализируются дополнительные возможности регионального развития российских банков, связанные с изменениями в законодательстве, которые позволили банкам открывать точки продаж в новом формате - операционный офис. Новый формат позволяет оптимизировать структуру сети и ускорить темпы ее развития.

Ключевые слова: развитие региональной сети, операционный офис, банк.

В современных рыночных условиях привлечение инвестиций в экономику региона -важнейший из факторов, влияющих на объемы внутреннего валового продукта (ВВП), динамику и отраслевую специфику развития региона, определяющих уровень его социально-экономического положения: занятость и благосостояние его граждан.

Банки выступают одним из ключевых инвесторов региональной экономики, участвуют в организации выпусков и размещении ценных бумаг субъектов РФ, кредитовании предприятий и частных лиц, а также предлагают инструменты сбережения средств для граждан и бизнеса.

Особенности региональной экономики определяют и уровень развития банковской системы, и наиболее востребованные банковские продукты. Например, динамичное развитие Новосибирска, большие масштабы жилищного строительства сформировали здесь устойчивый спрос на ипотечные кредиты. В Ростове-на-Дону с учетом интенсивно-

го развития малого и среднего бизнеса больше спрос на кредитование этого сектора. В Тамбовской области с относительно не высоким среднемесячным доходом (по данным статистики за второй квартал 2008 г. -9605,41 руб. в месяц) наиболее востребованы потребительские кредиты населению, а также предприятиям малого и среднего бизнеса.

До недавнего времени регионы ощущали нехватку банковских услуг. Как правило, во всех регионах присутствовали отделения Сберегательного банка РФ, на долю которого еще недавно приходилось 2/3 активов российских банков, Россельхозбанка и региональных кредитных организаций.

В условиях практически отсутствовавшей конкуренции банки имели возможность устанавливать более жесткие условия финансирования клиентов. Следствием такого уровня развития банковской системы в регионах являлись ограниченность в выборе банковских продуктов, недостаточная ин-