CC BY
71Ученые записки Таврического национального университета имени В.И.Вернадского Серия «География». Том 24 (63). 2011 г. №2, часть 1. С. 128-132.
УДК 911.3
ПРОБЛЕМЫ ТА ПЕРСПЕКТИВЫ АДМ1Н1СТРАТИВН0-ТЕРИТ0Р1АЛЬН01
РЕФОРМИ В УКРА1Н1 Птенко З.В.
Одесский националъныйуниеерситет им. И.И. Мечникова, г. Одесса, Украина E-mail: zoaytit@mail.ru
Оптим1защя адмшстративно-територ1ального устрою краши е важливою передумовою ii суспшьно-жштичного та сощально-економ1чного розвитку. У статп розглянул цшьов1 настанови, головш напрямки, принципи та мехашзми, проблеми та перспективи проведения адмшстративно-територ1ально1 реформи в Украгт.
Ключов1 слова: адмтктративно-територ1алъний ycmpiu, адмтстративно-територ1алъна реформа, pezioHani3awM, MaKpopezioHU, mepumopianbua громада, mepumopianbui системи розселення.
ВСТУП
Провщш краши свпу придшяють значну увагу проблем! рацюнально! оргашзацп власного адмшютративно-територ!ального устрою (дал1 - АТУ). Адже АТУ краши слугуе основою для здшснення ефективного управлшня територ1ями, проведения державно! регионально! пол1тики та реал1заци мюцевого самоврядування, перспективного розвитку систем розселення, управлшня економ1чним розвитком, надання громадянам якюних адмшютративних та сощальних послуг незалежно вщ мюця проживания.
1з набуттям незалежносл перед Укра!ною постали проблеми розбудови основ власного державотворення, децентрал1зацп управлшня, формування нових оргашв влади на р1зних р1внях територ1ального управлшня, розширення функцш мюцевих оргашв державного управлшня та мюцевого самоврядування. Bei щ проблеми безпосередньо пов'язаш з адмшютративно-територ!альним устроем кра!ни. Вочевидь, що АТУ Укра!ни, створений у 30-50-х pp. XX ст. за „замовою" системи надцентрал1зованого управлшня, не вщповщае сучасним потребам i тенденц1ям сусшльного розвитку. Тому сьогодш одним з нагальних завдань становления i розвитку держави мае стати питания оргашзацп АТУ на нових засадах, на основ! комплексного, м!ждисциплшарного, багатовекторного шдходу.
Метою даноЧ emammi е розгляд сусшльно-географ1чних аспекпв проблем та перспектив реформування адмшютративно-територ1ального устрою Украши.
ВИКЛАД ОСНОВНОГО МАТЕР1АЛУ
Бшьшють кра!н свпу перюдично переглядае засади i принципи АТУ вщповщно до головних полничних та сощально-економ1чних трансформацш свого розвитку. Досвщ кра!н Центрально-Схщно! Свропи переконливо евщчить, що адмшютративно-територ1альна реформа (ATP) е обов'язковою складовою i лопчним продовженням радикальних полничних реформ: нова полнична система потребуе вщповщних змш адмшютративно-територ1ального устрою.
3 кшця 1990-х рр. в Украш була розпочата робота з шдготовки адмшстративно! реформи. Була прийнята "Концепщя адмшстративно! реформи в Укра!ш" (1997 р.), в якш наголошувалось, що проведения адмшютративно! реформи е важливим чинником виходу з трансформацшно! кризи укра!нського суспшьства, 1 одним з нагальних завдань реформи зазначено запровадження рацюнального адмш!стративно-територ!ального устрою. Указом Президента Украши вщ 20.08.2000 р. була створена Державна Комгая з питань адмшстративно-територ1ального устрою. Свщченням пошуюв у напрям! наведених проблем з боку як держави, так 1 територ1альних громад е Концепцп удосконалення АТУ Украши, проекти Закошв Украши "Про адмш!стративно-територ!альний устрш Украши", "Про територ1альну громаду", проект Державно! стратеги управлшня мюцевим 1 регюнальним розвитком тощо.
Найбшьший суспшьний резонанс проблема реформування АТУ отримала у 2005 р., коли було створено посаду вще-прем'ер-мшютра Укра!ни з адмшютративно-територ1ально1 реформи, яку обшняв Роман Безсмертний. Був розроблений проект реформування АТУ Украши, який досить широко обговорювався громад сьюстю. Проте з вщставкою уряду в серпш 2005 р. активна д1яльнють щодо реформи АТУ практично призупинилась.
Згодом було створено Мшстерство регюнального розвитку та буд1вництва Украши. Впродовж 2008 року Мшютерство регюнального розвитку та буд1вництва Украши, яке очолював Василь Куйбща, напрацювало ряд концептуальних документа: Концепцда ново! державно! регюнально! политики (схвалену Урядом в липш 2008 року); Концепцда реформи адмшютративно-територ1ального устрою в Укра!ш, Концепцда реформування мюцевого самоврядування в Укра!ш, Концепцда удосконалення системи шдвищення квал!ф!кацп посадових ос1б мюцевого самоврядування та навчання депутата мюцевих рад.
Сьогодш в кра!ш розпочата адмшстративна реформа, яка мае на мет! оптим1защю системи центральних оргашв виконавчо! влади. Створене об'еднане Мшютерство регюнального розвитку, буд1вництва 1 житлово-комунального господарства, у вщанш якого тепер знаходяться питания адмшютративно-територ1ального реформування.
Сусшльнш географп належить дослщження саме територгального зргзу адмгшстратиеногореформуеання, який полягае у вивченш особливостей територш, головних фактор1в 1 законом1рностей !х розвитку, видшенш об'ективно юнуючих сощально-економ!чних, природно-господарських, агроландшафтних територ1альних систем з метою визначення адмшютративно-територ!альних (управлшських) утворень з максимально сприятливими умовами сощально-економ!чного розвитку 1 задоволення потреб населения. Головне завдання оптимзаци АТУ полягае не в тому, щоб довести чисельнють населения 1 площу адм!шстративно-територ!альних утворень до певних „стандартних" значень, а в тому, щоб визначити таю адмшютративно-територ1альш одинищ, яю характеризуються природною, розселенською, соцю-господарською цшснютю 1 е самодостатшми стосовно власного сощально-економ1чного розвитку 1 задоволення потреб населения.
В сусшльно-географ1чному розумшш АТУ представляе собою важливу ланку територгалъно! оргашзацИ' сустлъстеа, яка може розглядатися як сукупнють та взаемозв'язок певних вид1в структур 1 як процес розмщення та функцюнування компонента суспшьства у географ1чному простор!.
130
TITEHKO 3.B.
В украшськш географ1чнш л1тератур1 завдяки дослщженням впчизняних вчених докладно висв1тлено питания оргашзацп АТУ у зв'язку Í3 економ1чним районуваниям. Але оскшьки даиий аспект не вичерпуе Bciei' географ1чно! проблематики, пов'язано! з територ1альною оргашзащею оргашв управлшня, то, як вщм1чае М.С. Дшстрянський, "юнуе потреба комплексного наукового досл1дження Í3 застосуванням всього спектру суспшьно-географ1чних тдход1в" [3].
Анал1з наукових концепцш адмшютративно-територ1ального реформування в Украш дозволив умовно подшити ix на дв1 групи:
- концепцй, що пропонують трир1вневу оргашзащю АТУ Украши на нових засадах шляхом подшу краши на макрорегюни;
- концепцй, що пропонують проведения адмшютративно-територ1ально1 реформи, спираючись на мезо- i мшрорегюнальний р1вень, оргашзащю др1бшших за сучасш адмшютративно-територ1альних одиниць, р1вном1рно розташованих по територп Украши i зменшення адмшстративних ланок управлшня.
Адмшютративно-територ1альна реформа (АТР) безпосередньо пов'язана з проблемою регюнал1зацп краши. Для кра!н, що ор1ентоваш на вступ до €С, Асощащя европейських perioHÍB ставить офщшну вимогу - обов'язкове законодавче затвердження регюнал1зацп, регюнального подшу краши. Свропейська практика переконливо свщчить, що ефективна регюнальна пол1тика можлива лише на ochobí офщшних perioHÍB, що мають вщповщш органи управлшня. В европейських крашах встановлеш рекомендован! параметри таких perioHÍB за ix розм1рами, людшстю, економ1чним потенщалом (NUTS-2).
1снуе нимало наукових концепцш адмшютративно-територ1ального реформування, побудованих на ochobí макрорегюнал1зацп краши. При цьому в ix рамках простежуються два шдходи до видшення макрорегюшв. Зпдно першого, perioHH утворюють шляхом об'еднання сусщшх областей. Сьогодш впчизняними вченими-географами розроблеш численш схеми регюнал1заци Украши. Найбшьш популярним е видшення на територп краши 9-ти макрорегюшв.
Другий напрямок регюнал1зацп Украши передбачае радикальний вщхщ вщ меж областей, яю були створеш за радянських час1в за управлшсько-номенклатурним принципом, i побудову АТУ Украши на принципово новш ochobí, í3 врахуванням об'ективних природних, економ1чних i сощальних передумов. Це радикальний шдхщ, коли чинний АТУ скасовуеться, а регюни (кра!, земл1) стають адмшютративно-територ1альними одиницями (ATO) першого р1вня, i лише для такого р1вня збер1гаються органи державного управлшня, головне завдання яких -розроблення та реашзащя державно! регюнально! политики. Активним прихильником ще! ще! е A.I. Доценко, який стверджуе, що „держава мае спиратися не на численн! др!бн! облает!, а на потужш perioHH, спроможш в умовах децентрал!зац!! господарського управлшня i влади ефективно функц!онувати як самодостатш територп". A.I. Доценко вважае, що при орган!зацй нових одиниць необхщно в!д!йти в!д меж сучасних областей. Виходячи з цього, автор пропонуе утворити на територ!! Украши 12 кра!в. Створення кра!в шляхом об'еднання областей передбачае вщповщш змши на середньому i низовому р!внях АТУ, де повинно в!дбутися укрупнения райошв i ешьрад [2].
Ряд концепцш вдосконалення АТУ Украши передбачають зменшення ступеше АТУ та створення адмшютративно-територ1альних одиниць, менших за сучасш обласп (окрупв, паланок). При цьому наголошуеться, що перехщ до двоступенево!
системи АТУ забезпечить значну економ1ю кошт1в на утримання адмшютративного апарату. М.С. Днютрянським був запропонований вар1ант лшвщацп обласного i районного ступешв i створення ново! адмшютративно! одинищ вищого р1вня (округи), що охоплюе територ1альне 5-6 сучасних райошв, на ochobí зон сощально-економ1чного обслуговування центр1в м1жрайонного значения, яю бшьш-менш piBHOMipHO розмщеш на територп Украши. Середш иараметри ново! модельовано! адмшютративно! одинищ наступи!: площа - 7,0-9,0 тис. км2, кшькють населения 500-800 тис. oci6; !хня загальна кшьюсть - 80. ATO нижчого р1вня (умовна назва -волость) пропонуеться створити шляхом укрупнения сшьрад на ochobí зон впливу найбшьш шфраструктурно значущих населених пункпв (мютечок, селищ). OpieHTOBHÍ po3MÍpn волосл: площа - 0,2-0,4 тис. км2, населения - 10-15 тис. oci6. На кожей округ у такому Bapiarni припадатиме 15-25 волостей [1].
Розбудова власно! системи управлшня територ1ями кожною незалежною кра!ною передбачае формування д1евого АТУ в рамках державного управлшня та мюцевого самоврядування, визначення оптимально! кшькоси, po3MÍpÍB, iepapxÍ4HHx PÍbhíb, статусу та повноважень адм!н!стративних одиниць. В!дправною точкою при цьому стае формування адмшютративно-територ!альних одиниць низового (базового) ргвня в цшях надання реальних прав самоуправлшня первинним територ!альним громадам, забезпечення населения необхщними пост!йними та пер!одичними послугами. Основним критер!ем утворення ATO цього р!вня е соцгально-економгчна самодостатшстъ. Але в Украш сьогодн! цей р!вень характеризуеться недостатн!м соц!ально-економ!чним потенц!алом i фшансово-управл!нською неспроможн!стю. 80% мюцевих рад е дотац!йними. Серед сшьських рад близько 40% мають кшькють жител!в до 500 oci6, 35% — вщ 500 до 1000 oci6. За тако! к!лькост! мешканщв неможливо забезпечити достатн! надходження, щоб м!сцевий бюджет був спроможним утримувати всю ¿нфраструктуру i забезпечувати сощальш гарант!!. Зг!дно з европейськими стандартами вважаеться, що економ!чно ефективний мшмальний po3MÍp територ!ально! громади не повинен бути меншим 5000 oci6 [3]. Тому сьогодн! в вггчизнянш наущ i пол!тикум! основний механ!зм полшшення самодостатност! низових громад вбачаеться в !х укрупненн!. Але укрупнения територ!альних громад як 3aci6 п!двищення !хньо! соц!ально-економ!чно! та ф!нансово! спроможносп можливе лише в раз! юнування об'ективних м!сцевих передумов щодо такого об'еднання. В перспектив! укрупнения потребуе створення необх!дних умов i механ!зм!в для його проведения: завершения реоргашзацп с!льськогосподарських п!дприемств, залучення !нвестиц!й, розвиток соц!ально! ¿нфраструктури, встановлення регулярного транспортного сполучення м!ж населеними пунктами; стабшьне поповнення м!сцевих бюджет!в, адресне планування кошт!в для потреб соц!ально-економ!чного розвитку населених пункпв; урахування у нормативах бюджетно! забезпеченост! витрат, пов'язаних з одержанням жителями малих поселень послуг не за м!сцем проживания та íh. В оргашзацшно-правовому план! головним напрямком трансформац!! низового р!вня е вщмова в!д таких ATO, як сшьська, селищна, м!ська рада i формування територ1альноггромади як базово! ATO.
Сучасна АТР в Укра!н! повинна виходити, перш за все, з особливостей сформованих i перспективних територгальних систем розселення, мереж! населених пункпв, здатних виступати центрами адм!н!стративно-територ!альних утворень i надавати в!дпов!дний обсяг послуг. Пошук виваженого р!шення щодо
132
TITEHKO З.В.
оптимальних характеристик територ1альиих одиниць на кожному iepapxinHOMy piBHi для АТУ Украши мае лежати значно глибше суто кшьюсного шдходу "за чисельшстю населения". В умовах суцшьно1 депопуляцп населения, недостатньо1 фшансово1, економ1чно1, адмшютративно1 самостшносп територ1альних одиниць наголошувати на нормативи чисельносп населения АТО недоцшьно. Необхщно вщшти вщ прюритетносп цього чинника i проанал1зувати юнуючий стан адмшстративних одиниць сшвставно з власною системою розселення, сформованим на даний час сощально-демограф1чним, обслуговуючим, економ1чним потенщалом, юторичними, етнонацюнальними, природними, еколопчними, геопол1тичними та шшими особливостями розвитку [4].
висновки
Проблема реформування АТУ залишаеться одшею з актуальних i нагальних проблем розвитку украшського суспшьства. На сьогодш вже icHye нимало проектов i концепцш реформування АТУ Украши. Проведения АТР розглядаеться як один з мехашзм1в виходу з полтоично! i економ1чно1 кризи, створення необхщних умов стабшьного i усшшного розвитку краши.
Список лггератури
1. Дн1стрянський М.С. Укра1на в пол1тико-географ1чному BHMipi / Дшстрянський М.С. - Льв1в: ЛНУ, 2000. - 310 с.
2. Доценко A.I. Адм1н1стративно-територ1альний ycTpift i розселення в Украш / Доценко A.I. - Khïb: РВПС Украши НАН Укра1ни, 2003. - 76 с.
3. Реформа для людини. Зб1рник мaтepiaлiв про шляхи реатзаци адм1н1стративно-теригор1ально1 реформи в Укра1н1: масово-пол1тичне видання [упорядники: Яцюк В.А., Матвишин О.Я., Новик В.П. та iH.]. - Khïb: „Геопринт", 2005. - 240 с.
4. "Лтенко З.В. Сусп1льно-географ1чн1 аспекти адм1н1стративно-територ1ального устрою обласного perioHy (на приклад! Одесько! областа): автореф. дис. на здобуття наукового ступеня канд. геогр. наук: спец. 11.00.02 «Економ1чна та соц1альна географ1я» / З.В. Т1тенко. - Одеса, 2007. - 20 с.
Титенко З.В. Проблемы и перспективы административно-территориальной реформы в Украине / Титенко З.В. // Ученые записки Таврического национального университета имени В.И. Вернадского. Серия: География. - 2011. - Т. 24 (63). - №2, ч. 1 - С. 128-132.
Оптимизация административно-территориального устройства страны является важной предпосылкой ее общественно-политического и социально-экономического развития. В статье рассмотрены целевые установки, главные направления, принципы и механизмы, проблемы и перспективы проведения административно-территориальной реформы в Украине.
Ключевые слова: административно-территориальное устройство, административно-территориальная реформа, регионализация, макрорегионы, территориальная община, территориальные системы расселения.
Titenko Z.V. Problems and perspectives of administrative-territorial reform in Ukraine/ Titenko Z.V. //
Scientific Notes of Taurida National V. I. Vernadsky University. - Series: Geography. - 2011. - Vol. 24 (63). - № 2, p. 1 - P. 128-132.
Optimization of administrative-territorial device of country is important pre-condition of her social and political and socio-economic development. Special purpose options, main directions, principles and mechanisms, problems and prospects of carrying out administrative-territorial reform in Ukraine are considered in the article.
Keywords: administrative-territorial structure, administrative reform, regionalization, macroregions, territorial community, territorial settlement systems.
Поступила в редакцию 08.04.2011 г.
