CC BY
16
13.7. ПРОБЛЕМАТИКА СВОБОДЫ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА В ПОСТАНОВЛЕНИИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА КОМИ ПО ДЕЛУ О ТГ «ДОВЕРИЕ»
Рузляев Михаил Юрьевич, аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин
Место учебы: Пензенский государственный университет
ruzlyaev@gmail.com
Аннотация: в статье исследуется свобода предпринимательства, гарантированная Конституцией РФ 1993 года. Проанализированное дело ТГ «Доверие» вскрывает двойной конфликт, когда вопрос о классическом вторжении публичной власти в сферу индивидуального конституционного права усложняется латентным конфликтом между носителями одной и той же конституционной свободы (=свободы предпринимательства). Речь идет о двух группах предпринимателей, вовлеченных в одну и ту же сферу коммерческой активности. Автор критикует дискуссионное решение Конституционного Суда Коми за то, что судьи не сумели адекватно оценить как публично-правовую, так и частноправовую составляющую проанализированного дела.
Ключевые слова: конституционные права, конституционное правосудие, публичное право, частное право, конкуренция конституционных прав.
ENTREPRENEURIAL FREEDOM IN THE CONTEXT OF THE DECISION OF
THE KOMI CONSTITUTIONAL COURT CONCERNING THE CASE OF THE TRANSPORT GROUP «CONFIDENCE»
Ruzlyaev Mikhail Yu., postgraduate Study place: Penza State University
ruzlyaev@gmail.com
Annotation: the article deals with entrepreneurial freedom as guaranteed by the Russian Constitution of 1993. The analysed case of the transport group «Confidence» highlights a double conflict, where the question of classic public body's intrusion into the sphere of an individual constitutional liberty is aggravated by the latent conflict of bearers of the same constitutional right (=entrepreneurial freedom), namely two groups of businessmen, involved in the same kind of commercial activity. The author criticises the controversial decision of the Komi Constitutional Court for having failed to properly assess both the public and private law dimensions of the analysed case.
Keywords: constitutional rights, constitutional justice, public law, private law, concurrence of constitutional rights.
Любой предприниматель заинтересован в том, чтобы государство ему «не мешало». Отсюда, в менталитете предпринимателя либерализм господствует над социализмом и, соответственно, конституционные свободы для него важнее социальных прав. С другой стороны, предприниматель, особенно в сфере малого и среднего бизнеса нередко зависит от позитивных, или т.н. предоставительных актов публичной власти, прежде всего, в рамках государственных программ поддержки малого и среднего бизнеса.
Административное воздействие на предпринимателей обычно непрозрачно для общественного контроля. Такое воздействие нередко осуществляется чиновниками средней руки в тиши кабинетов, чаще всего на муниципальном уровне публичной власти. Однако по законам демократического и правового государства государственный служащий называется так вовсе не потому, что он государев слуга, а потому, что он - орган государства на службе общему благу.
Поскольку речь идет об общем благе, то - это предмет публичного, а не частного права. Проблема, впрочем, заключается в том, что между публичным и частным интересом нет непреодолимой преграды. Частные интересы могут защищаться и часто защищаются, минуя частные правопритязания: «Всякая защиты общего интереса по необходимости защищает бесчисленное множество отдельных интересов, не создавая при этом субъективных прав»1.
Как раз то обстоятельство, что публичное право ex officio обслуживает бесчисленные личные интересы, не делая преференций какому-либо отдельному интересу, является соблазном для чиновника «интегрировать» свой партикулярный интерес в сферу общего блага. Если такой соблазн актуализирован, мы имеет дело с коррупцией. «Нормативной базой» коррупционного поведения чиновников нередко выступает бессистемность и противоречивость законодательства. Это, в свою очередь, вызывает необходимость его интерпретации и детализации как раз таким образом, чтобы обеспечить интеграцию партикулярных интересов чиновников в сферу общего блага.
Обратимся в этой связи к Постановлению Конституционного Суда Республики Коми от 4 февраля 2010 года по делу о проверке конституционности положений подпунктов 9 и 10 пункта 4, пунктов 5, 6, 7, 8, 9, подпункта 1 пункта 15, подпункта 2 пункта 16 Положения об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Республики Коми, утвержденного Постановлением Правительства Республики Коми от 16 апреля 2007 года № 63 «Об организа-
1 Jellinek G., System der subjektiven öffentlichen Rechte. Freiburg:
Mohr/Siebeck, 1892. S.42
Рузляев М. Ю.
ПРОБЛЕМАТИКА СВОБОДЫ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА В ПОСТАНОВЛЕНИИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА КОМИ ПО ДЕЛУ О ТГ «ДОВЕРИЕ»
ции транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в Республике Коми»2.
Поводом к рассмотрению стала жалоба членов ООО Транспортная группа «Доверие»3, в которой было заявлено о нарушении их конституционного права на осуществление свободной предпринимательской деятельности в сфере пассажирских перевозок населения автомобильным транспортом на пригородных и межмуниципальных маршрутах в Республике Коми.
Основанием к рассмотрению явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Коми оспариваемые положения подпунктов 9 и 10 пункта 4, пунктов 5, 6, 7, 8, 9, подпункта 1 пункта 15, подпункта 2 пункта 16 Положения об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Республики Коми, утвержденного Постановлением Правительства Республики Коми от 16 апреля 2007 года № 63 «Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в Республике Коми».
Постановлением Правительства Республики Коми от 16 апреля 2007 года № 63 «Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в Республике Коми» (в редакции Постановления Правительства Республики Коми от 3 июня 2008 года № 141) определено, что организация транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Республики Коми осуществляется в соответствии с Положением, прилагаемым к Постановлению.
На основании этого Положения, автоперевозчики допускаются к перевозке пассажиров и багажа по межмуниципальным регулярным автобусным маршрутам на основании проведенного конкурса, дающего право осуществлять данные перевозки (пункт 5). Победившие в конкурсе приобретают право заключить договор на выполнение работ по перевозке пассажиров и багажа (пункты 7, 10, подпункт 1 пункта 15, подпункт 2 пункта 16). Кроме того, Положением определены цели проведения конкурса (пункт 6), основания его проведения (пункт 8), сроки проведения (пункт 9), работа по организации проведения конкурса возложена на Министерство промышленности и энергетики Республики Коми (подпункты 9 и 10 пункта 4).
В своей жалобе4 граждане-члены ООО «ТГ «Доверие» просят признать вышеперечисленные пункты Положения не соответствующими статьям 12, 18, 35 и части 1 статьи 65 Конституции Республики Коми. По их мнению, обязательное участие в конкурсе, по результатам которого автоперевозчик приобретает право осуществлять перевозку населения на межмуниципальных регулярных автобусных маршрутах, нарушает их право свободно заниматься предпринимательской деятельностью и противоречит принципу равенства сторон в договорных отношениях, что порождает неопределенность в практическом применении данной нормы.
В обоснование требований представители обратившейся стороны сослались на то, что в течение ряда лет Общество осуществляет перевозку пассажиров на регулярном межмуниципальном автобусном маршруте Сосногорск - Ухта, однако в результате проведенного в декабре 2009 года конкурса, право обслуживать данный автобусный маршрут приобрела другая организация и они лишились возможности продлить договор перевозки. Они полагают, что такое ограничение перевозчиков в предпринимательской деятельности по транспортному обслуживанию населения, прошедших предварительный контроль в виде лицензирования, по своей сути неконституционно.
В этой связи возник вопрос о том, достаточно ли лицензии, чтобы осуществлять предпринимательскую деятельность в сфере перевозок населения автомобильным транспортом на пригородных и межмуниципальных маршрутах и могут ли органы государственной власти Республики Коми предъявлять дополнительные требования к перевозчику5?
Согласно части 3 статьи 18 Конституции Республики Коми права и свободы гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Дорожное движение - это совокупность общественных отношений, возникающих в процессе передвижения людей и грузов с помощью транспортных средств и без таковых в пределах автомобильных дорог. Организация транспортного обслуживания граждан не может рассматриваться в отрыве от вопроса организации дорожного движения, основной целью которого является безопасность участников этих правоотношений, их жизнь и здоровье.
2 Дайджест оперативной информации. Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации, 2010, №1, с. 12-18
3 Гошуляк В.В. Граждане и их объединения как субъекты права обращения в конституционные (уставные) суды субъектов РФ: недостатки правового регулирования// Российская юстиция.- 2013.- №6.- С. 38-40
4См. Брежнев О.В. Институт конституционной жалобы в субъектах Российской Федерации: нормативные модели и практика их реализации // Конституционное и муниципальное право. 2013. №9. С.58-63
5 См. Хабибуллина Г. Принцип сбалансированности публичных и частных интересов в практике конституционных и уставных судов субъектов
Российской Федерации// Российская юстиция- 2013.- №6.- С. 40-42
Лицензирование не может регулировать весь комплекс вопросов, возникающих при организации транспортного обслуживания граждан, являясь лишь составной частью этих правоотношений. Поэтому наличие лицензии само по себе не отрицает право уполномоченного государственного органа организовать перевозку пассажиров на регулярных межмуниципальных автобусных маршрутах путем проведения конкурса между автоперевозчиками, обладающими соответствующей лицензией6.
Правоотношения, складывающиеся при пассажирских перевозках, возникают не только между перевозчиком и пассажиром - потребителем услуг по перевозке. Статья 2 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» относит к вопросам организации дорожного движения комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах, которые по содержанию, придаваемому этим законом, носят характер административных правоотношений.
В статье 5 указанного Закона дается перечень мер, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения, которые не могут регулироваться на основе равноправия сторон, а подразумевают отношения на уровне власти (подчинения), характерные для административных правоотношений. К ним отнесены, в частности, такие действия, как: регулирование деятельности на автомобильном транспорте и в дорожном хозяйстве, координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, юридических и физических лиц в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий и снижения тяжести их последствий, осуществление деятельности по организации дорожного движения, осуществление государственного надзора и контроля за выполнением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных требований в области обеспечения безопасности дорожного движения.
Таким образом, при организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом возникают правоотношения между перевозчиком и уполномоченным органом государственной власти по вопросам технического обеспечения безопасности движения, соблюдения установленных технических, санитарных, кадровых и иных требований к перевозчикам, которые могут быть урегулированы, в том числе, и посредством применения норм гражданского законодательства.
6 См. Безруков А. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации в условиях модернизации государственного управления// Вестник МГУ (Управление).- 2013.- № 2.- С.21-31.
Осуществление перевозок по межмуниципальным регулярным автобусным маршрутам сопряжено с использованием перевозчиками объектов дорожно-сервисной инфраструктуры (остановочных пунктов, посадочных площадок, мест ожидания и отдыха пассажиров и т.д.), пользование которыми должно осуществляться на основании гражданско-правового договора, заключаемого с соблюдением правил, предусмотренных Гражданским кодексом Российской Федерации.
Кроме того, заказчик перевозок при осуществлении функций организатора перевозок разрабатывает и совершенствует систему организации и управления пассажирскими перевозками; определяет потребность населения в перевозках транспортом общего пользования по областному социальному заказу с предоставлением льгот по проезду и дотированием нерентабельных маршрутов; в установленном порядке открывает новые маршруты; прекращает действие существующих маршрутов; утверждает и согласовывает расписание движения транспортных средств; осуществляет координацию работы перевозчиков на маршрутах. Подобное регулирование невозможно без взаимных обязательств участников правоотношений, которые подлежат оформлению в договорном порядке.
Согласно пункту 6 Положения об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Республики Коми целью проведения конкурса на право осуществления данного вида перевозок является отбор конкурентно способных перевозчиков, обеспечивающих безопасные и лучшие условия перевозки пассажиров и багажа.
Поскольку преследуемые уполномоченным органом цели не связаны с извлечением финансовых преимуществ, что подразумевается при аукционе, постольку решение организатора перевозок определять автоперевозчика для последующего заключения с ним договора путем конкурсного отбора кандидатов является допустимым7.
По результатам рассмотрения дела Конституционный суд Коми принял решение отказать в удовлетворении жалобы участников «ТГ «Доверие». Однако, при этом Конституционный суд Коми в мотивировочной части своего постановления сделал оговорку о том, что неучастие в конкурсе, либо отрицательный результат торгов, и отсутствие в связи с этим у автоперевозчика договора с уполномоченным органом на пассажирские перевозки по определенному маршруту не препятствует имеющему соответствующую лицензию лицу реализации права на осуществление этих перевозок посредством оформления договора в порядке, предусмотренном главой 40 Гражданского
7 См. Гатауллин А. Юридическая природа правовых позиций конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации// Российская юстиция.- 2012.- №6.
Рузляев М. Ю.
ПРОБЛЕМАТИКА СВОБОДЫ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА В ПОСТАНОВЛЕНИИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА КОМИ ПО ДЕЛУ О ТГ «ДОВЕРИЕ»
кодекса Российской Федерации. Это возможно при выполнении маршрутов, не входящих в соответствующий реестр, а также при организации самими автоперевозчиками новых межмуниципальных автобусных маршрутов и при выполнении разовых и специальных перевозок пассажиров.
ВЫВОДЫ:
Как видно из рассмотренного дела, особой проблемой в рамках защиты конституционных прав являются сложные констелляции, или наслоения одних аспектов конституционно—правовой защиты на другие. В нашем случае классический вопрос о вторжение публичной власти в личную сферу граждан (свобода предпринимательства) усугубляется латентной, но важной составляющей проблемы. Эта латентная составляющая заключается в том, что реализация конституционных прав одних предпринимателей фактически сталкивается с реализацией таких же прав других предпринимателей.
В данном случае мы имеем дело не с классической конкуренцией разных основных прав, когда, например, конституционная свобода творчества сталкивается с конституционным же принципом защиты семьи и материнства, а с (явной или скрытой) конкуренцией между носителями одного и того же основного права. Итак, в рассмотренном деле спор идет не только о том, было ли неконституционное вторжение органа публичной власти в сферу предпринимательской свободы. Латентно спор идет также и о том, чье предпринимательское право «важнее» - тех компаний, которые выиграли тендер на перевозки, или же компании «Доверие», которая не видела оснований для участия в таком тендере. Другими словами, возникает вопрос о том, у кого
8
из них право истинное, а у кого - ложное . К сожалению, за скобками мотивировочной части постановления остался важный вопрос о двух общих принципах. Их легко можно вывести из каталога основных прав и свобод Конституции России 1993 года.
Первый принцип гласит: «акт публичной власти никого не должен ставить в худшие условия, чем те, которые имели место до принятия этого акта». Приведем гипертрофированный пример: допустим, что принято постановление министерства здравоохранения, содержащее норму о том, что инвалиды, которые получили в рамках государственной программы ультра - современные протезы, уже не рассматриваются в качестве инвалидов и утрачивают свой прежний статус. Такая норма будет нарушать указанный принцип, так как отныне «бывшие» инвалиды не смогут получать пенсию по инвалидности и пользоваться прочими прежними льготами.
Второй принцип гласит: «акт публичной власти не должен нарушать доверие субъектов права в стабильность и предсказуемость правопорядка». В немецком праве он издавна формулируется одним словом - «Vertrauensschutzprinzip» (принцип защиты доверия). Начнем со второго принципа. Применительно к рассмотренному делу это означает следующее: либо ТГ «Доверие» как держатель лицензии на междугородние пассажирские перевозки обязано было предвидеть появление нового условия своей деятельности в виде необходимости участия в конкурсе, либо такое условие возникло внезапно и непредсказуемо для всякого разумного человека.
В первом случае, ТГ «Доверие» должно было заранее выяснить будущие перспективы своей лицензионной деятельности. Если же имеет место вторая ситуация, т.е. введение конкурса как условия отбора транспортных компаний стало неожиданностью для всякого разумного человека, то принцип защиты доверия был однозначно нарушен. При этом функцию разумного человека должен был взять на себя Конституционный суд Коми, но не сделал этого.
С первым же из указанных принципов («акт публичной власти никого не должен ставить в худшие условия, чем те, которые имели место до принятия этого акта») дело обстоит гораздо сложнее. Этот принцип был безусловно нарушен, если после введения конкурсного отбора ТГ «Доверие» было вынуждено вести борьбу за выживание, хотя до этого дела у неё шли вполне приемлемо.
Однако всё, что находится выше порога выживания, представляет собой «резиновый» и достаточно произвольный критерий. Многое зависит от того, при каком радикальном падении нормы прибыли предприниматели уходят из соответствующего сектора. Именно этот показатель, на мой взгляд, и будет констатировать наличие худших условий, чем прежде. Ответить на этот вопрос никакой конституционный судья ex officio не может, здесь нужно экспертное мнение, о котором Конституционный суд Коми также не озаботился. Несмотря на окончательный вердикт, постановление Конституционного суда Коми о деле «ТГ Доверие» лично у меня (полного) доверия не вызывает9.
См. Савченко С. Особенности конституционного (уставного) правосудия в субъектах Российской Федерации// Закон и право.- 2013.- №11.-С. 9-16
Ср. Брежнев О. Институт пересмотра решений конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации: проблемы теории и практики// Право и политика. - 2013.- №9. - С. 1151-1159.
Список литературы:
1. Безруков А. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации в условиях модернизации государственного управления// Вестник МГУ (Управление).-2013.- № 2.- C.21-31
2. Брежнев О.В. Институт конституционной жалобы в субъектах Российской Федерации: нормативные модели и практика их реализации // Конституционное и муниципальное право. 2013. №9. С.58-63
3. Гатауллин А. Юридическая природа правовых позиций конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации// Российская юстиция.- 2012.- №6.
4. Гошуляк В.В. Граждане и их объединения как субъекты права обращения в конституционные (уставные) суды субъектов РФ: недостатки правового регулирования// Российская юстиция.- 2013.- №6.- C. 38-40
5. Дайджест оперативной информации. Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации, 2010, №1, с.12-18
6. Савченко С. Особенности конституционного (уставного) правосудия в субъектах Российской Федерации// Закон и право.- 2013.- №11.- C. 9-16
7. Хабибуллина Г. Принцип сбалансированности публичных и частных интересов в практике конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации// Российская юстиция- 2013.- №6.- C. 40-42
8. Jellinek G., System der subjektiven öffentlichen Rechte. Freiburg: Mohr/Siebeck, 1892
РЕЦЕНЗИЯ
на научную статью М.Ю. Рузляева «Проблематика свободы предпринимательства в постановлении конституционного суда Коми по делу о ТГ «Доверие»
Автор анализирует интересную коллизию конституционных прав и свобод, гарантированных Конституцией 1993 года России, на примере свободы предпринимательства. Проанализированное М.Ю. Рузляевым дело Транспортной Группы «Доверие» вскрывает двойной конфликт, когда вопрос о классическом вторжении публичной власти в сферу индивидуального конституционного права усложняется скрытым конфликтом между носителями одной и той же конституционной свободы (=свободы предпринимательства).
В рассматриваемом деле речь идет о соотношении конституционных прав двух группах предпринимателей, вовлеченных в одну и ту же сферу коммерческой активности. Этот конфликт интересов усложнен административно-правовой компонентой, а именно вопросом о правомерности факта и модуса вторжения органов публичной власти республики Коми в объем и характер реализации свободы предпринимательства частными пассажироперевозчиками на территории Коми.
В итоге, автор критикует дискуссионное решение Конституционного Суда Коми за то, что судьи не сумели адекватно оценить как публично-правовую, так и частноправовую составляющую проанализированного дела. Помимо этого, автор предлагает альтернативное разрешение указанного двойного конфликта интересов, как по горизонтали (между частными перевозчиками), так и по вертикали (между ТГ «Доверие», с одной стороны, и органами публичной администрации республики Коми, с другой). Статья может быть рекомендована к публикации.
д-р ист. наук, д-р юрид. наук, профессор
Гошуляк В.В.
