CC BY
152
ПРОБЛЕМАТИКА ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ СТРУКТУРНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ
Е. К. КАРПУНИНА, М. В. ЛОСКУТОВА
В статье рассмотрены концептуальные положения процесса формирования и реализации структурной политики государства, проблемы выбора ориентиров, обоснована насущная необходимость модернизации страны, в решающей степени зависящая от структурной перестройки ее экономики.
Ключевые слова: структурная политика, социально-экономическое развитие, инструментарий структурной перестройки экономики.
В российской экономике есть сектора и отрасли, потенциально конкурентоспособные как на внутреннем, так и на мировых рынках. Реализации конкурентных преимуществ этих секторов (наличие незагруженных технологически эффективных мощностей, квалифицированных кадров, научно-технических заделов и т. п.) препятствуют как несовершенство и неразвитость рыночных механизмов и институтов, так и сложившиеся к настоящему времени стартовые условия в этих секторах, неблагоприятные для экспансии производства, модернизации производственной базы и повышения эффективности.
В настоящее время положение в российской экономике крайне противоречиво. С одной стороны, в последние годы высокими темпами увеличиваются валовые показатели экономического роста. Среднегодовые темпы прироста ВВП в 1999-2008 гг. составили 7 %, объема промышленного производства - 6,1, сельскохозяйственного производства - 3,7, инвестиций в основной капитал - 11,9 % [4].
Восемь лет подряд в стране фиксируется профицит федерального бюджета, который в отдельные годы приближался к 10 % ВВП. Резко снизился объем государственного внешнего долга -со 154,7 млрд долл. на конец 1998 г. до 39,6 млрд долл. - на начало 2008 г. Не является пока чрезмерным и государственный внутренний долг.
Однако существует и другая сторона. Основные ее характеристики: сильная зависимость экономики от энергосырьевых отраслей; примитивизация промышленности; отсутствие реального прогресса в становлении инновационных секторов; острые проблемы в развитии социальной сферы. Иначе говоря, достигнутая стабильность
базируется на шаткой основе. Ее может нарушить любой сильный негативный шок как в мировой, так и во внутренней экономике.
В последние три года индекс промышленного производства стабильно отстает от динамики ВВП (соответственно 104-106 против 106-108 %). Несмотря на, казалось бы, позитивную динамику инвестиций в основной капитал (рост на 21 % в 2007 г.), их объемов явно недостаточно для модернизации экономики. Критического уровня достиг износ основных фондов в промышленности (в середине 2000-х гг. он превышал 47 %). В области массовой продукции обрабатывающей промышленности Россия теряет не только зарубежные рынки, но и национальный.
Модернизация страны в решающей степени зависит от структурной перестройки ее экономики. Без радикального обновления сферы материального производства нельзя вернуть Россию в «клуб» развитых стран. При этом модернизация экономики, диверсификация ее реального сектора не могут быть осуществлены спонтанно, на основе исключительно механизмов рыночного саморегулирования. Ставка на эти механизмы в 1990-е гг. оказалась ошибочной. Она не только не привела Россию в «постиндустриальную цивилизацию» и не просто заблокировала решение задач позднеиндустриальной модернизации, но и предопределила стремительную деиндустриализацию одной из ведущих промышленных держав XX в. [1].
В сложившихся обстоятельствах у страны есть выбор между двумя вариантами дальнейшего развития.
Первый - это продолжение тренда качественного застоя («рост без развития») с перспективой
дальнейшей потери национальной конкурентоспособности.
Второй - государство принимает на себя функции субъекта целенаправленной и динамичной структурной модернизации и пытается, используя определенную систему мер, преодолеть эти системные недостатки и сформировать необходимые экономические и институциональные условия для перевода экономики в новое качественное состояние.
Проверенный способ обновления материальной базы экономики - структурная политика, суть которой сводится к установлению государством приоритетных направлений экономического развития и применению адекватных средств их реализации. Страны, которым удалось совершить экономический прорыв и превратиться из развивающихся в экономически развитые, осуществили это исключительно при помощи успешной промышленной политики (Япония, Южная Корея, Китай, Малайзия, Тайвань).
Как показывает международный опыт, необходимость проведения активной государственной структурной политики объясняется двумя основными причинами:
- недостаточной экономической (рыночной) мотивацией сложившихся хозяйственных структур к решению задач технологической и структурной модернизации производства, формированию и освоению новых товарных рынков;
- слабостью или отсутствием хозяйствующих субъектов, способных отвечать на сигналы структурокорректирующей политики.
Для современной России актуальны обе причины [5]. С одной стороны, крупные хозяйствующие субъекты сырьевой специализации (нефтегазовый комплекс) и первичной переработки сырья (металлургия, химия) не имеют достаточной экономической мотивации для серьезной отраслевой диверсификации бизнеса в силу сложившегося разрыва в уровнях рентабельности деятельности в экспортно ориентированном сырьевом секторе и обрабатывающих отраслях, прежде всего в машиностроении. С другой стороны, в машиностроении и вообще в наукоемком производстве (за некоторыми исключениями) не сформировались мощные хозяйствующие структуры, способные конкурировать с соответствующими зарубежными гигантами на глобальном уровне.
У российского правительства появились национальные проекты и приняты долгосрочные стратегии восстановления и развития ряда сегментов отечественного научно-технического сек-
тора на среднесрочную перспективу. Однако существует опасность, что они не будут подкреплены эффективными механизмами реализации. Главное - нет признаков действительного изменения общего вектора экономической политики, по-прежнему нацеленной исключительно на финансовую стабилизацию.
На концептуальном уровне структурная политика как минимум должна ответить на следующие принципиальные для экономического развития страны вопросы:
- на каких региональных рынках должен преимущественно осуществляться экономический рост (развитие внутреннего рынка, интеграция и ее форматы, экспортно ориентированная экономика);
- каким должно быть товарное наполнение (отраслевая структура) экономического роста;
- за счет каких источников должен происходить экономический рост и как осуществлять мобилизацию и целевое использование таких ресурсов;
- кто будет основным субъектом модернизации экономики в различных ее секторах (государство, крупный, средний и малый бизнес, иностранный капитал);
- каким должен быть экономический механизм, обеспечивающий заинтересованность хозяйствующих субъектов в активном участии в проектах структурной модернизации национальной экономики, а также достаточную прозрачность финансовых потоков и эффективный контроль за их целевым использованием [2].
Сегодня не существует совершенный и не зависящий от субъективных устремлений механизм определения приоритетов структурной перестройки экономики. Как нет совершенного рынка, обеспечивающего оптимальную аллокацию ресурсов, так нет и идеального, «научно обоснованного» государственного механизма выявления потребностей общества в той или иной структуре экономики. Однако чем демократичнее общество, тем при прочих равных условиях быстрее будет замечена ошибка в расстановке приоритетов. Как показывает исторический опыт, присущий любому обществу социальный иммунитет гораздо быстрее «срабатывает» при демократическом порядке правления, чем при авторитарном, более эффективно сигнализирует о необходимости модификации установленной иерархии целеустановок.
В то же время, к числу приоритетов структурной и промышленной политики следует относить те направления развития, применительно к которым Россия еще сохраняет конкурентные
преимущества - реальные или потенциальные. Часть таких приоритетов очевидна: нефтегазовый, лесной и рыбопромышленный комплексы, производственно-экспортный потенциал которых, однако, сам подлежит модернизации, включая радикальную диверсификацию; ракетно-космическая индустрия и авиапром; атомная отрасль; производство вооружений; энергетическое машиностроение - традиционное в советский период средоточие «двойных» - гражданских и военных -высоких технологий; судостроение; транспортное машиностроение; ряд «нанотехнологических» направлений, в том числе в биологии и генной инженерии. Однако этот вопрос в целом подлежит тщательному системному изучению, причем соответствующая «инвентаризация» должна быть осуществлена с участием научных коллективов, включающих представителей экономических и естественных дисциплин.
Россия имеет шанс выстоять в глобальной конкуренции, лишь одновременно развивая два укрупненных, «интегральных» приоритетных направления, связанных с «новой», или «инновационной», экономикой, с одной стороны, и «старой», сырьевой экономикой - с другой. Пропорции между ними должны целенаправленно регулироваться, исходя из долгосрочных национальных интересов.
Ряд приоритетов современной промышленной политики должен носить не отраслевой, а межотраслевой характер, в связи с чем должны быть выделены направления техники, технологии и НИОКР, объединяющие более или менее однородные классы технических средств и технологий того или иного поколения [3]. Используя эффект кооперации организаций разных отраслей, современная промышленность проектирует, создает и тиражирует сложные технико-технологические системы, стратегически важные с позиций жизнеобеспечения общества и поддержания национальной безопасности. Такие проекты обычно характеризуются высокой степенью затратности, большими инвестиционными рисками и, разумеется, длительным производственным циклом. Иначе говоря, они не могут быть осуществлены без систематической господдержки из-за слабых рыночных стимулов. Однако именно способность создавать подобные системы обусловливает возможности вхождения той или иной страны в число ведущих мировых индустриальных держав.
Роль государства в проведении структурной политики заключается не в управлении конкретными предприятиями или их опеке, а в разработке приоритетов и «коридоров» роста для формиро-
вания долговременной политики, ориентированной на достижение устойчивого развития на основе обеспечения продовольственной, энергетической и экономической безопасности страны. При этом необходимо учитывать наличие двух достаточно автономных сфер хозяйственного бытия с несовпадающими критериями отбора конкретных приоритетов структурной политики.
Риски проведения глубокой структурной перестройки экономики в современной России велики. В последние месяцы прозвучало немало предупреждений со стороны экономистов и политиков, называющих себя либералами, об опасностях и даже гибельности такой перестройки: засилье власти чиновников; «приватизация» общественных интересов; «нецелевое использование» разрастающегося госбюджета; создание выпадающих из рыночной системы и становящихся неконтролируемыми государственно-промышленных монстров; «убийство потребителя без оживления производителя»; всеобщая монополизация и пр.
Принципиальная особенность исходной проблемной ситуации разработки структурной политики состоит в том, что она должна реализовываться с помощью системы универсальных инструментов, абсолютное большинство которых ориентировано на регулирование развития не отдельных отраслей экономики, а некоторых функциональных аспектов воспроизводства [4]. Прежде всего, это финансовая политика (налоговая политика, политика бюджетных расходов, кредитноденежная политика, которые включают множество более частных «финансовых» политик), а также политика институциональных (организационно-хозяйственных) преобразований.
Второе важное обстоятельство состоит в том, что в области использования каждого из этих универсальных инструментов действуют и собственные, специфические критерии качества и, следовательно, целевые установки. Примером является установка бюджетной политики на минимизацию бюджетного дефицита, которая реализуется без предварительного анализа и оценки возможных последствий, в частности, последствий для развития реального сектора. Другой распространенный в российской экономической практике пример выстраивания функциональной политики по локальным критериям качества - установка денежных властей на обеспечение стабильности обменного курса рубля, рассматриваемого в локальном контексте в качестве антиинфляционного якоря. Содержательной альтернативой могла бы стать установка на поиск и достижение такого уровня и такой динамики обменного курса (в сис-
теме с мерами таможенной и налоговой политики), которые позволяют обеспечить как временную конъюнктурную защиту отечественных производителей, так и приемлемый, постепенный, стимулирующий, а не деструктивный прирост конкурентности внутреннего рынка.
Следует также заметить, что у российского государства в условиях бюджетного кризиса нет возможности в полной мере использовать традиционные для рыночных экономик меры экономической поддержки тех или иных секторов экономики.
Любая политика в сферах финансов и институциональных преобразований, т. е. в сферах, в которых правительство обладает набором инструментов воздействия на ход соответствующих процессов, имеет своим следствием те или иные изменения в экономической конъюнктуре, в условиях развития отдельных отраслей реального сектора экономики, в их конкурентоспособности на внутреннем и внешнем рынках, что с неизбежностью находит свое отражение и в материальной структуре экономики (в отраслевой, продуктовой, технологической структуре производства). Принципиальной особенностью такой структурной политики является ее вторичный характер, поскольку она оказывается неосознаваемым или непринимаемым во внимание следствием действий, предпринимаемых для решения других задач социально-экономического развития. Это пассивная структурная политика, характерная для ситуации превалирования локальных целевых установок и критериев качества принимаемых решений. Она была свойственна в основном предшествующему периоду реформ.
Принципиальной альтернативой является активная структурная политика. Проблемы структурно-технологических преобразований российской национальной экономики могли (и должны были быть) включены в исходный проблемный контекст разработки стратегии реформ. В этом случае речь могла бы идти об активной, имеющей явные целевые ориентиры структурной политике, специфические цели которой должны учитываться при разработке интегрированной социальноэкономической политики как согласованной системы инструментальных (функциональных) политик, настроенных на решение актуальных воспроизводственных проблем.
Естественной основой активной структурной политики является наличие относительно свободных ресурсов развития и эффективная система управления их использованием [1]. В настоящее время реализация такого подхода затруднена
в силу крайней ограниченности финансовых, материальных и организационных ресурсов, которыми может распоряжаться правительство для осуществления целенаправленных изменений в производственно-технологической структуре экономики. При недостатке ресурсов, которые необходимы для осуществления активной структурной политики, можно ставить вопрос о том, чтобы в процессе разработки и реализации финансовой политики и институциональных преобразований принимались во внимание как прямые, так и опосредованные их последствия для отечественной экономики. Иными словами, целевые установки структурной политики должны приниматься хотя бы в качестве источников ограничений на свободу выбора содержания преобразований, которые находятся в пределах ресурсных и инструментальных возможностей правительства. В этом случае структурная политика должна иметь своей непосредственной целью привнесение специфических проблем и целевых установок развития отечественной экономики в содержательный контекст финансовой и институциональной политики, в практику ее разработки и реализации. Такую политику можно назвать неявной (латентной) структурной политикой.
Важнейшей задачей является преодоление пассивного характера структурной политики, трансформация ее сначала в латентную, а затем в активную структурную политику. Для такой важную, если не определяющую, роль может сыграть разработка экономической стратегии, образа желательного будущего состояния национальной экономики.
В рамках экономической стратегии обосновываются приоритеты развития, что позволяет оценивать меры традиционной макроэкономической политики по критериям соответствия «нормативному образу будущего». Дефицит бюджета, уровень инфляции, валютного курса, процентных ставок - инструментальные параметры, и нельзя допускать их превращения в содержательные конечные цели экономической политики.
При обосновании приоритетов следует исходить из признания их относительности, обусловленности выбором конкретного сценария социально-экономического развития.
Речь идет о взаимообусловленности системы приоритетов и содержания того варианта сценария экономического развития, применительно к условиям которого она была сформирована. С одной стороны, приоритеты обосновываются исходя из особенностей сценария развития, которые могут различаться как содержанием целевых уста-
новок, так и конъюнктурными условиями в разных секторах экономики и/или регионах. С другой - принятая система приоритетов доопределяет исходный сценарий в ряде существенных аспектов, конкретизирует его.
Приоритеты рождаются в процессе рассмотрения конкретных проблемных ситуаций, которые возникают в данном сценарии развития экономики. Следовательно, итоговая система приоритетов зависит от качества той аналитической работы, которая лежит в основе описания существа проблемной ситуации и определяет меру преодоления иллюзий и стереотипов мышления. Например, проблемы и приоритеты технологического развития совершенно по-разному формируются в рамках чисто технократического подхода и при любом более адекватном описании взаимообусловленности технологических и «нетехнологических» аспектов эволюции социально-экономиче-ской системы.
Особой задачей является оценка ресурсных возможностей государства (правительства) применительно к реализации различных вариантов экономической политики (и различным наборам инструментов регулирования воспроизводственных процессов).
В современной кризисной ситуации обострилась проблема неадекватности масштаба ресурсов, которые государство может выделить на реализацию экономической политики, масштабу накопленных воспроизводственных проблем. Следовательно, необходимо определить этапы экономической стратегии, которым соответствуют различные практически реализуемые приоритеты (наборы проблем, для решения которых имеются необходимые и достаточные предпосылки). В связи с этим актуальным становится исследование того, как система управления приспосабливается к функционированию в ситуации «ресурснонесбалансированного целеполагания», какие трансформации при этом претерпевает система приоритетов.
Если отбор приоритетов основывается на процедурах селекции убыточных или потенциально эффективных предприятий, возникает ряд проблеем [5].
1. Экономические (финансовые) показатели деятельности предприятий определяются в существенной мере содержанием экономической политики, проводимой на федеральном и региональном уровнях. Вследствие этого любые выводы (суждения) о финансовом состоянии предприятий являются по своей природе относительными и могут быть изменены в случае корректировки экономической политики.
Поэтому оценку перспектив развития конкретных производств, предприятий, отраслей следует проводить с учетом возможных в будущем изменений в воспроизводственной ситуации. Иными словами, это задача не аналитическая (т. е. обращенная в ретроспективу, имеющая целью некоторую констатацию сложившегося положения), а прогнозная (т. е. задача вариантного условного прогноза возможных последствий изменения той среды, в которой функционирует данный экономический субъект).
В условиях неустоявшихся финансовостоимостных и ценовых пропорций чрезвычайно усложняется задача оценки эффективности инвестиционных и технологических решений. Это ограничивает применимость прощенных формализованных процедур принятия решений о конкурентоспособности или неконкурентоспособности производств, а также процедур определения необходимых форм и масштабов поддержки предприятий.
2. Следует различать «отвлеченные» оценки экономической эффективности, которые соответствуют классической теории фирмы (выигрыш от экономии на издержках и выигрыш от расширения производства имеют одинаковые веса в процессе принятия инвестиционных решений), и оценки эффективности, скорректированные с учетом объективно существующей смещенности инвестиционных предпочтений в направлении проектов, обеспечивающих рост объемов производства, рост экономических «размеров» фирмы, расширение доли на рынке и т. п. Государственное вмешательство в экономику может преследовать и цель исправления этой смещенности, и цель формирования специфической смещенности, обеспечивающей реализацию некоторых макроэкономических целей. Опыт адаптации развитых стран к энергетическому кризису содержит много примеров такого рода (например, государственное стимулирование проектов, направленных на энергосбережение).
Некоторые специфические режимы развития предопределяют особые стереотипы хозяйствования, принятия инвестиционных решений, в основе которых лежит более сложная экономическая «рациональность» по сравнению с рациональностью формального выбора более эффективного из рассматриваемых вариантов инвестирования.
Словом, необходимо модифицировать формальные процедуры, в максимально возможной мере учитывать при интерпретации соответствуют; оценок реальные экономические интересы хозяйствующих субъектов. В соответствии с этим
поиск «межотраслевых» и «межсубъектных» провалов на пространстве экономических интересов может рассматриваться как один из вариантов логики выявления приоритетов государственного вмешательства в экономику.
3. Когда речь идет об эффективном производстве, то имеется в виду, во-первых, эффективное производство определенного объема продукции, во-вторых, не некоторый абстрактный уровень эффективности, а тот, который является приемлемым для данной экономики в данной воспроизводственной ситуации. Эффективность является категорией производной, вторичной по отношению к выбору режима, способа поддержания относительного ресурсно-технологического равновесия в экономике и сбалансированности имеющихся потребностей с возможностями их ресурсного обеспечения.
В настоящее время основным направлением структурной политики государства является повышение конкурентных преимуществ экономики страны через достижение четырех взаимосвязанных целей [3]:
1. Содействие повышению конкурентоспособности отечественных производителей товаров и услуг на внутреннем и мировом рынках и обеспечение структурного маневра в сторону повышения доли отраслей, производящих продукцию с высокой степенью переработки, и отраслей сферы услуг.
2. Исправление накопленных структурных деформаций - реструктуризация убыточного сектора экономики, искусственно поддерживаемого системой бюджетных субсидий, невостребуемых налоговых недоимок и неплатежей естественным монополиям, решение проблем монопрофильных городов.
3. Завершение трансформации существующих малоэффективных институтов экономики «переходного типа» (структуры государственной собственности, товарных и финансовых рынков, инновационных механизмов, системы государственного регулирования и ряда других) в институты, отвечающие требованиям современной рыночной экономики.
4. Ускоренное развитие и перестройка экономической системы, предприятий и рынков в процессе общемировой экономической трансформации, проходящей на базе новых информационных технологий, усиления глобальных и региональных интеграционных процессов.
Однако, велико влияние факторов, сдерживающих развитие потенциально конкурентоспособных предприятий, таких как: низкий уровень
управления на предприятиях, связанный как с небольшим опытом функционирования в условиях рыночной экономики, так и слабым развитием консалтинговых услуг и системы подготовки менеджеров; низкий уровень интеграции отечественной экономики в мировую экономическую систему, определяемый не только низкой конкурентоспособностью, но и институциональными факторами: недостаточно активным участием России в деятельности международных экономических организаций, неразвитостью инфраструктуры содействия экспорту; недостаточное развитие инфраструктуры: автодорог, портов, телекоммуникаций и т. п.; неразвитость инфраструктуры, обеспечивающей коммерциализацию и освоение инноваций; недостаточная гибкость рынка труда, связанная с барьерами на пути межрегиональной миграции рабочей силы и недостатками системы профессионального образования и переквалификации.
В соответствии с нормативными документами, в настоящее время первоочередными задачами структурной политики становятся:
- повышение инновационной активности и опережающее развитие высокотехнологичного сектора экономики;
- стимулирование экономического роста и повышение эффективности производства на микроуровне через поддержку формирующихся цепочек импортозамещения, экспортных контрактов и использование других косвенных инструментов;
- снижение трансакционных издержек деятельности предприятий за счет развития институтов рынков товаров, услуг, труда и капитала, формирования инфраструктуры обеспечения предпринимательской деятельности;
- прекращение прямого и косвенного субсидирования неэффективных предприятий, эффективная селекция работоспособных предприятий, повышение действенности института банкротств, реструктуризация неэффективного сектора экономики, решение проблем монопрофиль-ных городов;
- стимулирование процессов реструктуризации и реформирования предприятий, повышения их эффективности, в том числе через развитие рынка консалтинговых услуг, содействие процессам интеграции и образования крупных эффективных и конкурентоспособных компаний при всемерном содействии развитию малого и среднего бизнеса;
- окончательное снятие с предприятий бремени содержания некоммерческих звеньев;
- сокращение и оптимизация государственного сектора при росте эффективности управления государственным имуществом;
- повышение эффективности естественных монополий путем обеспечения большей информационной прозрачности и ужесточения контроля за их издержеками; организационного разделения естественно-монопольных и немонопольных сегментов; формирования конкурентной среды в немонопольных сегментах; обеспечения равного доступа к сетям; обеспечения контроля за поддержанием необходимого уровня инвестиций;
- реализация целевых программ развития инфраструктуры транспорта, связи и телекоммуникаций, формирование конкурентной среды, создание равных и предсказуемых условий экономической деятельности в России, как в масштабе всей экономики, так и на конкретных отраслевых рынках.
Литература
1. Борисова И., Замараев Б., Киюцевская А., Назарова А. Риски внешнего финансирования российской экономики // Вопросы экономики. 2008. № 2.
2. Клейнер Г. Б. Системная парадигма и экономическая политика // Общественные науки и современность. 2007. № 3.
3. Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу (проект) - 2000.
4. Постановка задачи разработки концепции экономической политики России (приглашаем к сотрудничеству) / В. И. Якунин, О. Т. Богомолов, В. Л. Макаров и др.; под общ. ред. С. С. Сулакшина. М.: Научный эксперт, 2006.
5. Промышленная политика: катализатор ускорения экономического роста России? («Круглый стол» Общероссийской общественной организации «Деловая Россия» и Ассоциации независимых центров экономического анализа. Москва, 26 июня 2007 г.) // Вопросы экономики. 2007. № 11.
* * *
PROBLEMATICS OF FORMATION AND
REALIZATION OF THE STRUCTURAL POLICY OF RUSSIA
E. K. Karpunina, M. V. Loskutova
In article conceptual positions of process of formation and realisation of a structural policy of the state, a problem of a choice of reference points are considered, the absolute must of modernisation of the country, to a great extent depending on structural reorganisation of its economy is proved.
Key words: the structural policy, social and economic development, toolkit of structural reorganisation of economy.
