CC BY
73
УДК 973.05
ПРОБЛЕМА ВНУТРЕННИХ УЛУЧШЕНИЙ И ЕЕ ОБСУЖДЕНИЕ ВО ВРЕМЯ «ЭРЫ ДОБРОГО СОГЛАСИЯ»
© Сергей Леонидович НЕЧАЙ
Брянский государственный университет им. академика. И.Г. Петровского, г. Брянск, Российская Федерация, аспирант, кафедра всеобщей истории, e-mail: [email protected]
Рассматривается одна из основных проблем внутренней политики США в президентство Джеймса Монро (1817-1825). Стремительное развитие молодого государства требовало создания и совершенствования транспортной инфраструктуры. Однако реализация внутренних улучшений и их законодательное оформление вызвали значительные споры среди американских политиков.
Ключевые слова: внутренние улучшения; Джеймс Монро; «эра доброго согласия»; джефферсоновские республиканцы; Генри Клей.
В истории США времен президентства Монро многое было унаследовано еще от «критического периода» 1780-х гг., а именно принципиальный и глобальный вопрос о рамках компетенции федерального правительства и властей штатов (т. е. фактически о широком и узком толковании Конституции) и увязанном с этим взаимодействием президента, Конгресса и Верховного суда. Но эти глобальные вопросы решались не в идейнотеоретическом плане (как это часто делают в Европе), а по обыкновению американской политической жизни в практическом преломлении, в ходе решения значимых конкретных дел. Вот таким делом были внутренние улучшения. Правящая элита в лице президента, Конгресса и политических лидеров сходилась во мнении о необходимости таких улучшений. Но в отношении юридического оформления возникали отличные друг от друга точки зрения, споры в связи с разным толкованием Конституции, вытекающих отсюда прав федеральных органов, в частности Конгресса.
Тема внутренних улучшений (internal improvements) была одной из важнейших внутриполитических проблем в «эру доброго согласия». Она рассматривалась на протяжении практически всего президентства Монро, продемонстрировав всю сложность вопроса о компетенции федерального правительства и властей штатов. Вследствие поступательного развития американского государства и быстрого усложнения социально-экономических отношений, ускорившихся после англо-американской войны 1812 г., эта проблема требовала скорейшего разрешения. Страна ост-
ро нуждалась в строительстве и реконструкции коммуникаций и путей сообщения (дорог, каналов, портов, транспортных средств).
На первый взгляд необходимость и благотворное воздействие внутренних улучшений должны были снискать бесспорную поддержку всего населения страны. Однако проблема оказалась намного сложнее, а ее обсуждение затянулось на многие десятки лет. Американские историки связывают первые дискуссии о внутренних улучшениях еще с Конгрессом Конфедерации, где рассматривалось создание сети каналов и дорог, а также с предложениями Дж. Вашингтона по усовершенствованию навигации по р. Потомак. Сходные идеи высказывали другие известные вирджинцы - Ли, Мэдисон и Джефферсон. Возможно, не последнюю роль сыграли их личные хозяйственные интересы в этом регионе [1]. Экономическая слабость молодого государства не позволила реализовать эти планы. А большинство проектов, организованных на средства частного капитала, потерпели крах. В конце 1790-х гг. в разгар партийной борьбы проблема финансирования внутренних улучшений государством неожиданно приобрела идеологический характер. Федералисты усматривали в этом основу благосостояния страны. Оппозиция в лице республиканцев, напротив, видела в них путь к укреплению федеральной власти, размаху коррупции и росту налогообложения большинства ради интересов меньшинства. Основой для споров послужило отсутствие в конституции соответствующих полномочий федерального правительства. Пришедший к власти Джефферсон вынужден был отказать-
ся от многих прежних утопий. В частности, он стал склоняться к необходимости внутренних улучшений и соответствующей поправки к Конституции [2, vol. I, p. 379]. В 1808 г. министр финансов А. Галлатин представил Конгрессу обширный план строительства дорог и каналов. Он подробно описал каждый проект, обосновал важность, выгодность и практичность, одновременно отмечая, что реализация под силу только федеральному правительству [3]. Противодействие усилившихся в это время консерваторов - «старых республиканцев» (Н. Макона, Дж. Рэндольфа), видевших во внутренних улучшениях угрозу правам штатов, свело проект на нет [1, p. 61-62]. Наконец, в послевоенное время стараниями Г. Клея и Дж. Кэлхуна через Конгресс был проведен законопроект, позволявший использовать доходы Второго национального банка США на развитие транспортной инфраструктуры. Но Мэдисон в последний день пребывания на посту президента неожиданно наложил на него вето. Он мотивировал это неконституционным характером билля и необходимостью соответствующей поправки [2, vol. I, р. 584-585].
Монро, еще в инаугурационной речи говоривший о необходимости строительства дорог и каналов, прекрасно понимал важность внутренних улучшений [4, p. 11]. При этом он считал, что по действующей конституции Конгресс не обладал должными полномочиями. Поэтому президент в первом ежегодном послании рекомендовал принятие надлежащей поправки [4, р. 41-42]. Он разделял точку зрения предшественников из «вирджинской династии», с которыми его связывали очень близкие отношения.
Первоначально конгрессмены отнеслись благожелательно к предложению Монро. Уже на одной из первых сессий сенатор из Вирджинии Джеймс Барбур представил проект поправки к Конституции [5, р. 21-24]. Вскоре ситуация изменилась в связи с деятельностью комитета Палаты представителей по вопросу внутренних улучшений. От его имени вирджинец Джордж Такер, ссылаясь на президентское послание, обвинил Монро во вмешательстве в деятельность законодательной ветви власти. В ходе пространных рассуждений комитет постановил, что при условии согласия штатов и сохранения ими
права юрисдикции, Конгресс имеет право на строительство и улучшение дорог и каналов. Такие выводы были сделаны исходя из анализа Конституции, а также на основе ряда прецедентов в деятельности федеральной власти, важнейшим из которых являлась инициация строительства Камберлендской дороги в президентство Джефферсона [5, р. 451-460].
В данных обстоятельствах Монро обратился за разъяснением ситуации к Дж. Мэдисону [4, р. 46]. Последний по-прежнему был уверен, что у Конгресса отсутствуют необходимые полномочия для проведения внутренних улучшений. Касаясь подписания в 1806 г. законопроекта о Камберлендской дороге, он считал, что то было поспешное решение, требовавшее более внимательного рассмотрения. Мэдисон также полагал, что речь шла об особом случае, ибо дорога располагалась на приграничных территориях, где у федерального правительства больше власти, чем у штатов. По мнению четвертого президента, прецедент не может быть поводом для ошибочного толкования Конституции [6, р. 404407].
За резолюцией Такера и нападками на президента стоял спикер Палаты представителей Г. Клей. Как сообщает Адамс, он с первых дней работы Конгресса ушел в оппозицию и, по-видимому, не собирался менять решения [7, р. 30-31]. У него на это были свои причины. Во-первых, Клей являлся убежденным сторонником внутренних улучшений, которые были неотъемлемой частью его «американской системы». Вето Мэдисона и сходная политика его преемника настроили его против исполнительной власти. Во-вторых, у него была личная обида на Монро, который не назначил его госсекретарем. В-третьих, он хотел показать собственную независимость и политическое влияние.
Дебаты по поводу резолюции Такера начались только в марте 1818 г. Поскольку у законопроекта было много противников, и существовала высокая вероятность того, что Монро так же, как и предшественник, наложит на него вето, то один из депутатов предложил отсрочить решение на неопределенный срок [5, р. 1114]. Но обсуждение все же началось. Консервативная часть Конгресса осудила резолюцию. Среди них было немало вирджинцев, но речь не шла о секционном
34S
выступлении против внутренних улучшений [8, р. 202-204]. В стане южан насчитывалось много как сторонников, так и противников их проведения. Однако в узкой среде радикально-настроенных республиканцев региона уже появляются мысли об оспаривании рабовладения. Так, сенатор от Северной Каролины Н. Макон в 1818 г. сделал предположение о том, что если Конгресс сможет строить каналы, то он сможет и освобождать рабов [9, р. 310]. Основными темами выступлений консерваторов были неприкосновенность прав штатов, отрицание широкого толкования Конституции при помощи прецедентов, требование поправки, которая даст Конгрессу нужные полномочия. Некоторые даже считали, что внутренние улучшения благоразумнее осуществлять частным объединениям [5]. Консерваторам противостояли националисты во главе с Клеем и Такером. Они настаивали на том, что у Конгресса и без поправки есть нужные полномочия, а ассигнование средств на строительство Камберлендской дороги является подтверждением этого положения. Джон Кушмен из Нью-Йорка обвинял оппонентов в поддержке принципов давно минувшей эры Конфедерации. Одновременно он говорил о негативном эффекте поправки к конституции, поскольку в этом случае «экстраординарная власть» давалась «сомнительному меньшинству». Клей, обращаясь к сторонникам прав штатов, заявлял о том, что им нечего страшится, т. к. внутренние улучшения помогут «облегчить торговлю между штатами, укрепить связи внутри союза и сделать нас по-настоящему единой семьей [5].
Во время дискуссий спикер Палаты представителей, осознававший невозможность победы, неожиданно переключился на личную критику Монро. Он в завуалированной форме намекал на его некомпетентность и отпустил несколько едких комментариев по поводу недавнего президентского тура. Но Клей осуждал его позицию в отношении внутренних улучшений. Одновременно он сообщал о том, что Монро «не предоставил нам ни доказательств, ни аргументов в поддержку своей точки зрения» [5, р. 1373].
В результате дебатов резолюцию Такера заменили на четыре новые. Из них приняли только одну, гласившую, что у Конгресса, согласно Конституции, есть полномочия
лишь ассигновать денежные средства на национальные дороги и каналы, но не строить их. Интересно, что при этом южные штаты и Новая Англия в основном голосовали против всех предложений, Среднеатлантические штаты - в поддержку, а Запад - разнона-правлено [5, р. 1385-1389].
События 1817-1818 гг. показали, что при понимании необходимости внутренних улучшений, вопрос о наличии и отсутствии полномочий у Конгресса в этой сфере стал камнем преткновения на пути к реформе. Значительное влияние на процесс оказал пятый президент США, который настаивал на принятии поправки. Это оказало определенное влияние на администрацию. Так, военный министр Дж. Кэлхун, ранее энергично выступавший вместе с Клеем за внутренние улучшения, во время доклада в Конгрессе фактически поддержал точку зрения Монро [7, р. 217-218]. В то же время был достигнут некоторый компромисс, который не разрешил проблему, но позволил продолжить финансирование имеющихся национальных проектов.
Таким образом, борьба развернулась вокруг полномочий органов власти. Все соглашались с потребностью во внутренних улучшениях. Но оставался неразрешенным вопрос - кто имеет право их проводить и финансировать.
Экономический кризис и дебаты по вопросу принятия штата Миссури в состав США ненадолго прервали активное обсуждение внутренних улучшений. Но уже в 1822 г. прения разгорелись с новой силой. Непосредственной темой дискуссий в Конгрессе стало финансирование содержания и ремонта Камберлендской дороги. Подавляющее
большинство представителей из всех регионов страны выступило против проведения данных мер за счет федерального правительства [10]. Однако следующий законопроект, предусматривавший содержание национальной дороги за счет взимания пошлин за проезд, был принят [10]. Посредством этого решения содержание Камберлендской дороги перекладывалось с плеч налогоплательщиков на тех, кто непосредственно использовал дорогу.
Президент Монро, тщательно изучив законопроект, наложил на него вето. Он мотивировал это тем, что принятие подобного
акта подразумевает наличие у Конгресса полномочий проводить широкомасштабные внутренние улучшения, что согласно американской Конституции не входит в его компетенцию [2, vol. II, p. 142-144]. Таким образом, политик придерживался прежнего мнения, изложенного в его первом президентском послании. К тому же он учел обвинение Клея в недостаточной аргументации своей позиции, дополнив вето пространным очерком, в котором анализировались основы его интерпретации Конституции и проблемы внутренних улучшений. Монро, рассматривая в этой работе процесс развития правительства со времени революционных событий и, в особенности, разбирая основной закон государства, настойчиво пытался доказать правомерность и необходимость поправки. Совершенно ясно, что президент придерживался узкого толкования федеральной Конституции и соблюдения прав штатов. При этом он оставлял за Конгрессом право на неограниченное ассигнование средств на внутренние улучшения, но исключал юрисдикцию над ними [4, p. 216-2S4].
Современники по-разному отнеслись к президентскому вето и сопутствующему ему трактату. Вирджинский консерватор С. Роан одобрил большинство идей, изложенных в очерке, но не соглашался с правом Конгресса на финансирование. Он справедливо полагал, что при помощи этого пункта националисты смогут достичь желаемых целей без поправки [11, p. 1SQ]. Генеральный прокурор У. Вирт, отмечая ряд небольших неточностей, считал, что сочинение Монро будет способствовать урегулированию проблемы внутренних улучшений [4, p. 2S4]. М. ван Бюрен много лет спустя писал об обоснованности и важности поднятого Монро вопроса о конституционности предлагаемых Конгрессом мер. При этом он сожалел, что сам тщательно не изучил проблему [12, p. 117]. Националисты отнеслись однозначно негативно. Но действия Монро оказали определенное воздействие на Конгресс, и депутаты приняли вето президента [1Q, p. 1S74-1S75].
Сторонники внутренних улучшений воспользовались заявлением Монро о праве (без поправки) на федеральные ассигнования средств. В следующем году беспрепятственно были приняты законопроекты о ремонте Камберлендской дороги и усовершенствова-
нии портов [13, р. 1063]. Однако решающие дебаты развернулись в отношении билля о финансировании обследования возможностей для постройки дорог и каналов (General Survey bill).
Националисты развернули активную кампанию в его поддержку. Представитель Пенсильвании Э. Стюарт считал, что на карту поставлены интересы всей нации и будущих поколений [14, р. 1263]. Сильное влияние на его продвижение оказал Г. Клей, который вернулся на пост спикера Палаты представителей. Последний говорил о том, что со времени принятия Конституции мир существенно изменился. За этот период значительно выросло число штатов, поэтому не следует руководствоваться лишь потребностями старых штатов, а нужно учитывать интересы всего Союза, в т. ч. и Запада [14, р. 1315]. Противники законопроекта полагали, что его принятие будет нарушением прав штатов и Конституции. Важным событием стала речь южанина Дж. Рэндольфа. Политик заявил: «Если Конгресс обладает правом делать то, что предлагается в этом законопроекте - то смогут освободить каждого раба в Соединенных Штатах» [14, р. 1308]. В этих словах отчетливо отразились секционные опасения Юга в отношении угрозы плантационного рабства, являвшегося основой экономики региона. Несмотря на ожесточенные дебаты, билль набрал уверенное большинство голосов. При этом Новая Англия (из-за отсутствия экономических интересов и ориентации на внешнюю торговлю) и Юг голосовали против законопроекта, Среднеатлантические штаты (кроме Нью-Йорка) и Запад (и частично Юго-Запад) - в поддержку [14, р. 1468-1469]. Признававший необходимость внутренних улучшений президент не нашел ничего противоречащего Конституции и подписал его.
Это был долгожданный компромисс между главой государства, выступавшего за внутренние улучшения, но придерживавшегося узкого толкования Конституции, и его оппонентами. Принятие билля стало ощутимой победой сторонников реформы, которая давала надежду на широкомасштабное строительство в ближайшем будущем национальных дорог и каналов. В то же время дебаты по данному вопросу продемонстри-
35Q
ровали секционное разделение и противоречия между регионами.
Таким образом, на протяжении всей «эры доброго согласия» не прекращались споры в отношении внутренних улучшений. Их принятие имело принципиально важное значение для будущего развития страны. Но серьезной преградой стал вопрос о наличии должных полномочий у Конгресса. Президент придерживался узкого толкования Конституции, поэтому для соблюдения законности он требовал принятия соответствующей поправки. После долгих дебатов Монро, понимавший необходимость внутренних улучшений, пошел на компромисс. Этот шаг открывал путь для масштабного строительства в ближайшее время новых дорог и каналов.
Споры по вопросу внутренних улучшений были одним из показателей того, что в президентство Монро происходило столкновение двух противоположных тенденций. Первая из них - курс на усиление федерального правительства. Этой задаче была полностью посвящена деятельность Верховного суда под руководством Дж. Маршалла. Члены администрации президента также сыграли свою роль, поскольку были сторонниками национализма и централизации. Они усилили свои ведомства, увеличив тем самым влияние федеральной власти. Сторонников признания широких полномочий Конгресса тоже следует отнести к этому течению. Вторая -приверженность соблюдению прав штатов. Во многом она возникла как реакция на первую. Здесь и активизация крайних консерваторов Юга - «старых республиканцев», и следование узкому толкованию Конституции. Однако первая тенденция в «эру доброго согласия» была сильней и выраженней.
1. Larson J.L. Internal Improvement: National Public Works and the Promise of Popular Govern-
ment in the Early United States. London; Chapel Hill, 2001.
2. A compilation of the messages and papers of the presidents, 1789-1897 / ed. by J.D. Richardson. Washington, 1896.
3. Report of the Secretary of the Treasury, on the subject of public roads and canals. Washington, 1808.
4. The writings of James Monroe / ed. by S.M. Hamilton: in 7 vols. N. Y., 1898-1903. Vol. VI.
5. Annals of Congress. 15th Congress. 1st Session. URL: http://international.loc.gov/ammem/amlaw/ lwaclink.html#anchor15 (accessed: 22.04.2013).
6. The writings of James Madison / ed. by G. Hunt. London; New York, 1908. Vol. VIII.
7. Memoirs of John Quincy Adams, Comprising Portions of His Diary from 1795 to 1848 / ed. by Ch.F. Adams. Philadelphia, 1875. Vol. IV. P. 30-31.
8. Risjord N. The Old Republicans. London; New York, 1965.
9. Dodd W. E. The life of Nathaniel Macon. N. Y., 1908.
10. Annals of Congress. 17th Congress. 1st Session. URL: http://international.loc.gov/ammem/amlaw/ lwaclink.html#anchor15 (accessed: 22.04.2013).
11. Bulletin of the New York Public Library. N. Y., 1902. Vol. X.
12. Buren M. van. The Autobiography of Martin van Buren: in 2 vols. / ed. by J.C. Fitzpatrick // Annual Report of the American Historical Association for the Year of 1918. Washington, 1920. Vol. 2.
13. Annals of Congress. 17th Congress. 2st Session. URL: http://international.loc.gov/ammem/amlaw/ lwaclink.html#anchor15 (accessed: 22.04.2013).
14. Annals of Congress. 18th Congress. 1st Session. URL: http://international.loc.gov/ammem/amlaw/ lwaclink.html#anchor15 (accessed: 22.04.2013).
Поступила в редакцию 2.06.2013 г.
UDC 973.05
PROBLEM OF INTERNAL IMPROVEMENTS AND ITS DISCUSSION DURING “ERA OF GOOD FEELINGS”
Sergey Leonidovich NECHAY, Bryansk State University named after Academician I.G. Petrovski, Bryansk, Russian Federation, Post-graduate Student, General History Department, e-mail: [email protected].
The paper discusses one of the major problems of domestic policy in the United States during presidency of James Monroe (1817-1825). The rapid development of the young state required the creation and improvement of the transport infrastructure. However, implementation of internal improvements and statutory authority has caused considerable controversy among American politicians.
Key words: internal improvements; James Monroe; “era of good feelings”; jeffersonian republicans; Henry Clay.
