CC BY
13Л.В.ВАГИНА
ПРОБЛЕМА СИСТЕМНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В КОНТЕКСТЕ ПРАВОВЫХ НОРМ
Принцип субсидиарности государственной службы, т.е. предоставление каждой управленческой инстанции тех полномочий, которые она реально способна реализовать, в российском федеративном государстве применяется в полном объеме. В Российской Федерации государственная служба должна представлять собой единый социально-правовой институт, объединяющий как федеральную государственную службу, так и государственную службу субъектов Российской Федерации.
В этом контексте сегодня реализуются два подхода к правовому регулированию государственной службы Российской Федерации.
1. Поскольку вопрос регулирования государственной службы субъектов Российской Федерации не отнесен ни к исключительному ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), ни к совместному ведению (ст. 72), то такое регулирование должно быть отнесено исключительно к ведению субъектов Российской Федерации. Такой вывод подкреплен ссылкой на ст. 2 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», где государственная служба субъектов Российской Федерации отнесена к их ведению.
Этот подход воплощен в ряде законов о государственной службе субъектов Российской Федерации - Башкортостана, Татарстана, Саха (Якутии), Иркутской области и др.
2. Законодательство о госслужбе является частью административного права. А административное законодательство, согласно ст. 72, п. «к» Конституции Российской Федерации, относится к совмест-
ному ведению России и ее субъектов. Кроме того, в ст. 72, п. «н» указано, что регулирование основ организации государственной власти в субъектах РФ относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Таким образом, из Конституции Российской Федерации (ст. 72, п. «к» и ст. 76, ч. 2) следует: государственная служба в субъекте РФ регулируется как федеральными законами, так и законами субъектов Федерации, действующими в части, не противоречащей федеральным актам. Другими словами, она относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Этот подход закреплен в ряде законов о государственной службе субъектов Российской Федерации - Республики Бурятия, Воронежской, Саратовской, Свердловской, Тюменской областей и др.1.
С момента принятия Федерального закона «Об основах государственных служб Российской Федерации» (1995) субъекты Федерации принимают региональные законы о государственной службе. Сегодня практически во всех субъектах Федерации приняты базовые законы о государственной службе.
Ряд регионов приняли такие законы ранее Федерального закона. Например, Закон Республики Саха (Якутия) «О государственной службе» принят 26 марта 1993 г., Закон Республики Татарстан «О государственной службе» - 8 февраля 1994 г., Закон «О государственной службе Республики Башкортостан» - 13 октября 1994 г. После 1995 г. в указанные законы представительные органы государственной власти республик внесли уточнения и изменения.
В большинстве субъектов Российской Федерации приняты не только базовые законы, но и нормативно-правовые акты по конкретным вопросам организации государственной службы.
Классический пример - Пермская область, где действуют один базовый Закон «О государственной службе Пермской области» и 40 конкретных нормативно-правовых актов, реализующих этот закон.
В Омской области в июле 1996 г. принят Закон о государственной службе Омской области.
1 Более подробно см., например: Государственная служба (комплексный под-ход): Учеб. пособие. — М., 1999. — С.132—135; или: Слатников В. Законодательное регулирование государственной службы // Pro et Contra, — М., 2000. — Т. 5, № 1. — С.123—136.
В некоторых субъектах Федерации приняты кодексы государственной службы - Кодекс Хабаровского края о государственной и муниципальной службе, Кодекс государственной службы Сахалинской области. Напомним, что кодексом называют единый законодательный акт, содержащий в системном изложении нормы права, относящиеся к какой-либо одной отрасли права. Таким образом, региональные парламентарии реализовали попытку решить сразу множество вопросов, касающихся организации государственной службы и управления персоналом.
Законами Республики Татарстан «О государственной службе» (ст. 19), Республики Саха (Якутия) «О государственной службе» (ст. 19), «О государственной службе Кабардино-Балкарской Республики» (ст. 29), «О государственной службе Омской области» (ст. 24) предусмотрено, что при поступлении на государственную службу гражданин произносит присягу (клятву). Присяга подтверждает служебно-правовые (в редакции закона Республики Кабардино-Балкарии) или публично-правовые (в редакции закона Республики Саха (Якутия) отношения долга и верности между соответствующим субъектом Федерации и государственным служащим. Присяга приносится один раз. Подписанный текст присяги хранится в личном деле государственного служащего и является основанием для его включения в региональный реестр государственных служащих.
За время до принятия Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» приняты 124 указа Президента Российской Федерации и 71 постановление Правительства Российской Федерации по различным вопросам государственной службы. Однако среди них нет федеральных законов: о порядке подготовки и проведения обязательных конкурсов на замещение вакантных должностей, о едином порядке проведения квалификационных экзаменов, аттестаций, о ведении реестра государственных служащих, об обеспечении открытости и публичности конкурсов, о механизме формирования резерва на замещение должностей государственной службы, о специализации государственных должностей, о денежном содержании государственных служащих и еще целого ряда предусмотренных законов. Субъекты Российской Федерации в вопросах правового регулирования государственной службы продвинулись дальше федерального центра. Наличие в субъектах собственного законодательства о государственной службе отчетливо указывает на возникший правовой вакуум регулирования единой системы государственной службы Российской Федерации.
Практически повсеместно нормативно оформлены не только общие принципы государственной службы субъектов Российской Федерации, но и кадровые технологии, а именно - порядок и проведение аттестации, конкурсов на замещение вакантной должности, присвоение квалификационных разрядов, формирование кадрового резерва, порядок ведения личных дел и реестра государственных должностей государственной службы субъектов Федерации.
Важнейшей частью регионального законодательства являются нормативно-правовые акты, определяющие материальные стимулы труда. В большинстве регионов страны приняты отдельные законы, регламентирующие денежное содержание государственных служащих и денежное вознаграждение лиц, замещающих государственные должности категории «А». Например, законы «О денежном содержании государственных служащих государственной службы Псковской области», «О денежном содержании государственных служащих в Новосибирской области», «О денежном содержании (вознаграждении) лиц, замещающих государственные должности категории "А" в Новосибирской области», «О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности и должности государственных служащих Корякского автономного округа».
Анализ регионального законодательства показал, что к наиболее часто встречающимся гарантиям, расширяющим рамки, обозначенные ст. 15 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»,относятся:
- организация отдыха и санаторно-курортного лечения государственных служащих субъектов Российской Федерации (республики Коми, Хакасия, Алтайский, Приморский, Ставропольский края, Архангельская, Нижегородская, Омская, Пермская, Рязанская, Челябинская, Тульская, Тюменская области);
- предоставление жилья либо беспроцентной ссуды на индивидуальное или кооперативное строительство или на покупку жилья, льготы по оплате жилищных услуг за счет бюджетов субъектов Российской Федерации (Республика Башкортостан, Алтайский, Красноярский, Приморский край, Белгородская, Волгоградская, Воронежская, Костромская, Ленинградская, Омская, Псковская, Свердловская, Тульская, Тюменская, Челябинская области, город Москва);
- полная или частичная компенсация проезда на всех видах городского транспорта (кроме такси) (Республика Северная Осетия-
Алания, Красноярский край, Ленинградская, Липецкая области, город Москва);
- денежные выплаты за ученую степень и звание, за почетные звания Российской Федерации, в связи с юбилеями (республики Башкортостан, Карелия, Бурятия, Хабаровский, Ставропольский, Алтайский края, город Москва).
Особенно большие разделы, посвященные гарантиям региональным государственным служащим, содержат законы «О государственной службе Челябинской области», «О государственной службе города Москвы», «О государственной службе Алтайского края», «О государственной службе Красноярского края».
Обращают на себя внимание нормы закона «О государственной службе Ставропольского края», не выделяющие с точки зрения социальных гарантий лиц, замещающих государственные должности категории «А», а приравнивающие их к гарантиям госслужащих категорий «Б» и «В».
Однако опережающее развитие регионального законодательства по вопросам государственной службы помимо положительных моментов имеет и отрицательные, создавая дисбаланс в социальных гарантиях и, как следствие, в социальном статусе федеральных государственных служащих и государственных служащих субъектов Российской Федерации.
Статья 15 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» устанавливает лишь минимальный уровень гарантий государственному служащему, на который он может претендовать. Субъекты Российской Федерации часто законодательно гарантируют более широкий список материального поощрения.
Гарантии для государственных служащих можно рассматривать как социальные с точки зрения признания гражданами, обществом важности исполнения госслужащими обязанностей по защите и реализации интересов государства. Государственные служащие как ведущее звено системы государственной службы действуют от имени и по поручению государства, выполняют организационные задачи или обеспечивают их выполнение. Гражданин не может обратиться к государству, минуя институт государственной или муниципальной службы.
Статья 11 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» жестко ограничивает реализацию гражданских прав государственных служащих - запрет заниматься другой оплачиваемой деятельностью, участвовать в забастовках, получать го-
норары за публикации в качестве государственного служащего (а фактически по виду своей основной профессиональной деятельности), избираться в представительные органы государственной власти и др. Президент Российской Федерации в своем послании Федеральному Собранию РФ «Порядок во власти - порядок в стране» в 1997 г., анализируя положение дел в государственной службе, отметил: «.. закрепив ограничения, мы не создали стимулов для добросовестной работы. До сих пор нечетко выражены и не систематизированы социальные гарантии государственных служащих; оплата их труда не соответствует уровню ответственности.»1
В этой связи правовые гарантии весьма важны для социального признания важности и ответственности труда государственных служащих. Система материально-финансовых гарантий сегодня реально работает, повышая престиж государственной службы как социально -правового института.
С другой стороны, возникает закономерный вопрос: насколько готово российское общество в складывающихся кризисных условиях принять и отстаивать гарантии государственным служащим, обеспечивающие им достойный жизненный уровень?
В стране складывается осознание необходимости и важности «правового государства» как органа, осуществляющего свои функции через институт государственной службы в рамках права. Общепринятым сущностным признаком правового государства является верховенство закона, означающее равенство всех, в том числе и самого государства, перед законом. Кроме верховенства закона к числу отличительных признаков правового государства относятся: признание и защита прав и свобод человека и гражданина, организация и функционирование суверенной государственной власти на основе принципа разделения властей. Целью деятельности правового государства является соблюдение правовых форм и характера взаимодействия между публичной властью и институтами гражданского общества, признание и гарантия равенства и свободы всех индивидов. Причем правовой характер взаимодействия государства и гражданского общества - это не уступки со стороны государства, не воля и усмотрение государственных структур, а нормы права,
1 Порядок во власти - порядок в стране. (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации.) Послание президента РФ Феде-ральному Собранию. - М., 1997. - С.31.
соблюдение которых является обязанностью всех, прежде всего государственной власти и государственных служащих.
Гражданское общество и государство со своими институтами обусловливают друг друга и в состоянии компенсировать взаимную недостаточность или сбой механизмов действия. Слабости рынка, например, в определенных случаях требуют корректировки его механизмов с помощью государственного вмешательства. И наоборот, правительства часто не в состоянии удовлетворить ожидания членов общества и обнаруживают свою неэффективность, и тогда компенсаторную функцию выполняет гражданское общество через свои институты.
Эта связка - реальное государство с формирующимся институтом государственной службы и еще не сформировавшееся гражданское общество - принципиально важна на современном этапе развития российского общества. К сожалению, приходится констатировать, что конструктивное взаимодействие здесь нередко отсутствует. С одной стороны, еще не сформировано гражданское сознание у всех слоев населения, предполагающее уважение к государственным органам, понимание их важности, с другой - существует неуважение прав и свобод членов общества со стороны государственных органов и государственных служащих.
Политическая элита, во всяком случае, достойная ее часть, лихорадочно ищет инструментарий социальной идентификации, с помощью которого можно было бы объединить общество в единое целое, в нормально функционирующий социум. Этого можно достичь лишь при встречном движении государства и общества.
В условиях резкого различия государственно-правового и частноправового режимов значимость гарантий государственных служащих резко возрастает. Не секрет, что работники частно -предпринимательских структур финансово и технически обеспечены лучше государственных служащих. На этом фоне следует всемерно добиваться равных возможностей доступа к социальным гарантиям государственной службы для всех категорий лиц, замещающих государственные должности ("А», «Б», «В"), их материально-финансовое обеспечение гарантируется государственным бюджетом и не может быть результатом рыночной деятельности. При этом задача состоит не в уменьшении социальных гарантий для служащих субъектов Российской Федерации, а в достойном социальном обеспечении федеральных государственных служащих.
В ряде субъектов Российской Федерации принятые региональные законы вступают в противоречие с рамочным Федеральным законом. К парламентским слушаниям 16 ноября 2001 г. «О практике применения Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» и развитии законодательства о государственной службе Российской Федерации» четыре федеральных округа представили материалы по проверке соответствия регионального законодательства Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации".
В Центральном федеральном округе такого несоответствия не найдено.
В Приволжском федеральном округе отмечено несоответствие действующему Федеральному закону законов «О государственной службе в Республике Татарстан» (в первом чтении уже принят новый вариант закона «О государственной службе Республики Татарстан"), «О государственной службе в Республике Марий Эл» и «О денежном содержании государственных служащих в Коми-Пермяцком автономном округе». Прокуратурой субъектов Федерации заявлен протест. В закон Республики Марий Эл внесено соответствующее изменение.
В Южном федеральном округе проведенная экспертиза обнаружила, что в законе «Об основах государственной службы Карачаево-Черкесской Республики» содержатся непредусмотренные Федеральным законом ограничения для лиц, поступающих на госслужбу, связанные с проживанием на территории республики. Закон «О квалификационных разрядах государственных служащих Красноярского края» превысил права субъекта Федерации по утверждению квалификационных разрядов государственных служащих. Ряд существенных отклонений от Федерального закона обнаружен в законодательстве о государственной службе республик Ингушетия и Кабардино-Балкария.
В Северо-Западном федеральном округе в законе «О государственной службе Республики Карелия» к государственной службе отнесены должности в структурах, не являющихся органами государственной власти республики. В законе «О государственной службе Республики Коми» должности глав местных администраций отнесены к государственным должностям. В законодательстве города Санкт-Петербурга в стаж государственной службы не засчитывается время работы в органах государственной власти в других субъектах Федерации.
Сложнее складывается ситуация в сфере правоприменения. Генеральной прокуратурой Российской Федерации в связи с парламентскими слушаниями в Государственной Думе проведен анализ имеющихся материалов об исполнении законодательства о государственной службе, поступивших из 81 субъекта Российской Федерации. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации, превышая собственные полномочия, осуществляют правовое регулирование государственной службы: сокращают или расширяют перечень ограничений, связанных с госслужбой, устанавливают дополнительные основания для увольнения государственных служащих, увязывают действия ограничений с профессиональной основой осуществления депутатских полномочий.
Таким образом, на развитие регионального законодательства о государственной службе влияют несколько важнейших факторов:
1. Проблема системности государственной службы, неразрывно связанная с разграничением полномочий и предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в правовом регулировании государственной службы.
2. Незавершенный процесс формирования государственной службы как социально-правового института: нечетко определены особый статус государственных служащих, взаимосвязь государственной службы и гражданского общества, отсутствует формирование имиджа государственных служащих в глазах населения страны.
3. Нерешенные вопросы управления государственной службой в Российской Федерации, стихийно складывающиеся процессы кадровой политики и обеспечения эффективности в системе государственной службы.
Процессы нормотворчества по вопросам государственной службы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации должны быть взаимообогащающими.
Таблица
Гарантии для государственного служащего на основании ст. 15 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» Дополнительные гарантии для государственных служащих, предоставляемые нормами законов субъектов Российской Федерации
1 2
1.Государственному служащему гарантируются: 1) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей; 2) денежное содержание; 3) ежегодный оплачиваемый отпуск; 4) медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода на пенсию; 5) переподготовка (переквалификация) и повышение О государственной службе Республики Хакасия Ст. 15, п. 4. оплата проезда к месту санаторно-курортного лечения и обратно; О государственной службе Республики Башкортостан Ст. 27: предоставление жилой площади в виде отдельной квартиры в случае нуждаемости в улучшении жилищных условий в установленном законодательством порядке или выдача беспроцентной ссуды на приобретение или строительство жилого помещения за счет средств республиканского бюджета. О государственной службе Ставропольского края Ст. 17, п. 2: выплата ежегодного единовременного пособия на лечение в размере трех должностных окладов; едино-временное вознаграждение в связи с назначением пенсии по старости в размере трехкратного месячного денежного
Продолжение табл.
1 2
квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения; 6) обязательность получе-ния его согласия на перевод на другую государственную должность государственной службы; 7) пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи государственного служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей; 8) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением служебных обязанностей; 9) обязательное государст- содержания по должности, замещаемой на день выхода на пенсию; выплата ежемесячных надбавок к должностному окладу за почетное звание РФ, за ученую степень. О государственной службе Приморского края Ст. 26, п. 1: предоставление бесплатной или льготной путевки с оплатой проезда к месту отдыха и обратно в соответствии с заключением медицинского учреждения; п. 2: государственному служащему в зависимости от условий службы предоставляется в случаях и порядке, установленных федеральным и краевым законами, актами губернатора Приморского края, отдельная квартира (жилой дом) либо беспроцентная ссуда на индивидуальное или кооперативное жилищное строительство, либо на покупку жилья с рассрочкой и погашением 70% предоставленной ссуды за счет средств краевого бюджета. О государственной службе Красноярского края Ст. 19, п. 1: 3) ежегодный оплачиваемый отпуск с компенсацией расходов на проезд к месту отдыха и обратно в границах края; п. 3: государственный служащий, нуждающийся в получении жилья или улучшении жилищных условий, пользуется правом на первоочередное получение жилого помещения или выдачу беспроцентной ссуды либо кредита сроком на 10 лет на строительство или приобретение жилья, погашающихся из средств соответствующего бюджета; п. 4: государственный
Продолжение табл.
1 2
венное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности; 10) защита его и членов семьи от насилия, угроз в связи с исполнением служебных обязанностей. 2. Государственному служащему в зависимости от условий прохождения им государственной службы предоставляется в случаях и порядке, установленных федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации, жилая площадь, служебный транспорт или денежная компенсация транспортных расходов. 5. Федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены и иные служащий может пользоваться льготами по оплате коммунальных услуг со скидкой 50% от стоимости в порядке, установленном законодательством края; п.5: государственному служащему может предоставляться право бесплатного проезда на всех видах пассажирского транспорта (кроме такси) к месту службы и обратно с компенсацией затрат транспортным предприятиям в порядке, установленном нормативными правовыми актами края. О государственной службе в Костромской области Ст. 28, п. 2: государственному служащему, нуждающемуся в улучшении жилищных условий, предоставляется. отдельная квартира (жилой дом) либо беспроцентная ссуда на индивидуальное или кооперативное жилищное строительство, либо на покупку жилья с рассрочкой на 20 лет. О государственной службе Рязанской области Ст. 18, п. 1: государственному служащему предоставляется: д)санаторно-курортное лечение при наличии соответствующего заключения медицинского учреждения; м) бесплатный проезд на всех видах общественного городского и пригородного транспорта (кроме такси) на территории Рязанской области; о) льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг; п) льготы по установке и оплате домашнего телефона и средств связи.
Продолжение табл.
1 2
гарантии для государственного служащего. О государственной службе Челябинской области Ст. 15, п. 1: г) предоставление бесплатной путевки для санаторно-курортного лечения с оплатой проезда к месту отдыха и обратно, а членам его семьи - один раз в два года; в случае непредоставления государственному служащему путевки для санаторно-курортного лечения ему выплачивается компенсация в размере стоимости путевки; м) бесплатный проезд на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси), пригородных автобусах и поездах на всей территории области; о) . отдельная квартира либо беспроцентная ссуда на индивидуальное кооперативное жилищное строительство или покупку жилья; п) 50%-ная скидка в оплате занимаемой общей площади жилых помещений; в оплате коммунальных услуг, в оплате за телефон, радио, коллективную антенну, в ежемесячной оплате услуг вневедомственной охраны квартир; р) государственные служащие, замещающие высшие государственные должности, пользуются правом на дополнительную жилую площадь в размере 20 квадратных метров. государственные служащие, замещающие главные государственные должности, - правом на дополнительную жилую площадь в размере 10 квадратных метров.
Продолжение табл.
1 2
О государственной службе Архангельской области Ст. 15: Государственным служащими обеспечивается: 4) бесплатное санаторно-курортное лечение в пределах средств, выделенных областным бюджетом; 12) в случае смерти государственного служащего его семье выплачивается единовременное пособие в размере годового денежного содержания; О государственной службе Астраханской области Ст. 15, п. 2: государственные служащие обеспечиваются телефонной связью. Установка домашних телефонов производится по их заявлениям в течение трех месяцев с момента поступления на государственную службу по льготной цене.
