CC BY
174
ПРОБЛЕМА РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ СЕТИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ НПО И СПО: ТЕОРИИ, ТЕХНОЛОГИИ И ПЕРВЫЙ ОПЫТ
АРТЕМЬЕВА Л.А., ВОРОНИН А.В.
В статье проанализированы проблемы, определены варианты реструктуризации сети образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования.
In article problems are analysed, variants of re-structuring of a network of educational institutions of initial and average vocational training are defined.
Проблема реструктуризации сети образовательных учреждений (ОУ) профессионального образования (ПО) в педагогике активно стала разрабатываться лишь с 2005 года. Анализ теоретических подходов к реструктуризации региональной сети ОУ НПО и СПО позволил соотнести их с пятью наиболее известными в экономической зарубежной и отечественной науке теориями реструктуризации отрасли и хозяйствующих субъектов:
- теория приватизации и внешнее инвестирование обеспечивает реструктуризацию путем приватизации и внешнего инвестирования учреждений профессионального образования, что требует соответствующих изменений в законодательстве;
- теория реорганизации хозяйствующих субъектов - слияние и поглощение - подразумевает реорганизацию путем слияния нескольких ОУ в одно и применяется с 2005 года для реструктуризации региональной сети учреждений НПО и СПО г. Москвы, а также другими субъектами РФ;
- теория преобразования финансовых потоков реализует переход ОУ на новые источники финансирования;
- теория реструктуризации системы управления связана с реструктуризацией уровней управления ОУ;
- теория кадровой (социальной) реструктуризации наиболее часто используется директорами ОУ и предполагает реструктуризацию кадрового состава в качестве доминирующего основания оптимизации структуры ОУ.
Эти же пять теорий были использованы при разработке Национальной доктрины развития российского образования, которая определила:
- изменение целей и принципов построения и развития региональных систем профессионального образования РФ;
- децентрализацию управления, создание механизмов государственно-общественного управления, предполагающее социальное партнерство;
- использование новых источников финансирования (региональное, муниципальное, «подушевое», производственная деятельность, платные образовательные услуги).
- появление новых функций (мониторинг системы НПО и СПО, координация с рынком труда, система обеспечения качества ПО, лицензирование, аттестация, стандартизация) и новых региональных структур (служб надзора за образованием, центров качества, негосударственных учебных центров службы занятости и др.) в системах образования.
Под «реструктуризацией сети учреждений начального и среднего профессионального образования» мы понимаем нормативный, организационно-педагогический и управленческий процессы создания оптимальной модели и технологий размещения и развития учреждений ПО разных типов и видов на территории региона в соответствии с региональными приоритетами развития экономики и рынка труда.
Изучение опыта реструктуризации региональных систем НПО и СПО РФ позволило выделить следующие характеристики данного процесса:
- отказ от унитарного образовательного пространства, скрепленного целью единых программ модернизации, наделение регионов правом и обязанностью выбора программы развития в соответствии с региональными, социально-экономическими и территориальными условиями;
- структурную перестройку отраслевой сети профессиональных ОУ региона и региональноотраслевой системы ПО, способных готовить специалистов для всех жизненно важных сфер в соответствии с потребностями региона;
- разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами управления ПО, что привело к передаче ряда функций Министерства образования РФ на региональный уровень.
Анализ первого позитивного опыта реструктуризации региональной сети учреждений НПО и СПО (Самарская, Пермская, Ярославская области, Республика Чувашия, Республика Марий Эл, Республика Татарстан) позволил систематизировать реализованные подходы в технологию реструктуризации и выделить её этапы, цели, задачи и результаты:
Первый этап - нормативно-правовой, цель которого сводится к изменению статуса, структуры и системы управления региональной сети образовательных учреждений НПО и СПО. На этом этапе ставятся следующие задачи: реорганизация ОУ (слияние и поглощение), структурные изменения системы управления, обеспечение процесса реструктуризации новыми нормативными актами и методиками расчетами нормативной базы.
Решение поставленных задач позволяет провести анализ исходного состояния региональной сети ОУ НПО и СПО, разработать и принять необходимые нормативно-правовые акты, провести аттестацию и повышение квалификации руководящих и педагогических кадров.
Второй этап - проектировочный - ставится цель проектирования и моделирования региональной структуры сети ОУ, решаются задачи по разработке концепции и программы поэтапной реструктуризации региональной сети ОУ НПО и СПО, проектированию и созданию региональной системы управления ОУ.
В результате этого этапа появляются вариативные модели ОУ НПО и СПО и их нормативное закрепление, изменение связей между элементами сети (организационно-экономических, информационно-методических, транспортных и др.), изменение горизонтальной (пространственной) и вертикальной (по ступеням образования) структуры управления новой сети.
Третий этап - экспериментальный - предполагает оптимизировать сеть ОУ НПО и СПО и создать модель сети ОУ региона на двух уровнях:
- качественном - создание интегративной горизонтально-вертикальной структуры и инфраструктуры сети;
- количественном - оптимизация количества ОУ НПО и СПО на основе подушевого финансирования.
В результате этого этапа нормативно закрепляются все типы и виды образовательных учреждений, вводится «подушевое» финансирование; организуется транспортная система доставки обучающихся к новому месту учебы; разрабатываются программы по развитию дистанционных форм обучения, аттестации и аккредитации ОУ НПО и СПО.
Четвертый этап - инновационный - предполагает перевести оптимизированную сеть ОУ из режима функционирования в режим развития. Для этого разрабатывается соответствующая программа, которая позволит:
- совершенствовать действующую нормативно-правовую базу развития региональной сети ОУ и систему управления; разрабатывать стандарт содержания образования и технологии его реализации в ОУ;
- создавать региональные инфраструктуры ПО (центры качества, мониторинга развития ОУ, сертификации, научно-методические, информационные и т.д.);
- определять условия и критерии перевода ОУ из режима функционирования в режим развития.
Анализ Концепций и Программ реструктуризации региональных систем НПО и СПО позволил определить варианты реструктуризации сети образовательных учреждений НПО и СПО:
Вариант 1 - перевод лучших учебных заведений НПО и СПО в режим локального инновационного развития и создание базовых для территорий региональных лицеев и колледжей (большинство регионов РФ).
Вариант 2 - создание принципиально новой региональной сети «интегративных» учебных заведений - профессиональных и политехнических колледжей - реорганизация на основе объединения (слияния) двух и более ПУ, техникумов, профессиональных лицеев и технических колледжей (опыт г. Москвы).
Вариант 3 - кооперация учреждений НПО и СПО и создание ресурсных центров, при сохранении развивающейся сети техникумов и профессиональных колледжей (опыт Самарской и Кемеровской областей, Республик Чувашия и Татарстан).
Вариант 4 - сохранение параллельно развивающихся систем НПО и СПО, внутри которых инновационное развитие проводится в основном на основе кооперации учебных заведений (опыт г. Санкт-Петербурга).
Как показало исследование, опыт реструктуризации сети учреждений НПО и СПО, проводимой Департаментом образования города Москвы, имеет свою специфику и представляет повышенный научный интерес и практическую значимость.
Реструктуризация сети ОУ НПО и СПО г. Москвы определилась как стратегическая тенденция в 80х годах ХХ века, когда в экспериментальном режиме создавались пилотные модели колледжей, профессиональных лицеев, высших профессиональных училищ, образовательных комплексов.
Данный процесс в отличие от большинства регионов РФ имел нормативно-правовую и организационно-педагогическую базу: Постановление правительства Москвы № 724 ПП от 19 октября 2004 года; Закон г. Москвы от 29.06.2005 г. № 32 «О начальном и среднем профессиональном образовании в городе Москве»; городские целевые программы «Столичное образование» и др. С ноября 2004 года одновременно во всех московских ОУ НПО и СПО в нормативно регулируемом режиме прошла реструктуризация сети ОУ, в результате которой были установлены основные типы учебных заведений НПО и СПО столицы - профессиональные и политехнические колледжи. Проведенный анализ показал, что реструктуризация московских ОУ НПО и СПО базировалась на таких основных положениях, как:
- уровневом подходе к управлению реструктуризацией, который предусматривал три уровня: 1 -реструктуризацию региональной сети ОУ НПО и СПО; 2 - реструктуризацию системы управления вновь созданной региональной сети ОУ; 3 - реструктуризацию самих ОУ;
- обязательным соблюдением регламента территориально - отраслевого принципа, который позволил провести объединение ОУ с учетом демографических показателей, востребованности гражданами услуг ПО, ситуации на рынке образовательных услуг, состояния и тенденций развития социальной и экономической сфер города;
- нормативно-правовым и организационно-педагогическим авансированием повышения статуса объединяемых ОУ до статуса «интегрированный укрупненный колледж» - нормативно регламентированное сопровождение создания новой структурной единицы региональной сети;
- формированием единой образовательной среды московской системы СПО на основе формирования единого научно-методического, информационного, учебно-методического, социально-воспитательного пространства.
Реструктуризация ОУ НПО и СПО в г. Москве проводилась поэтапно:
На первом этапе - «стихийно» - экспериментальном (1990-2001 гг.) - приобретался опыт реструктуризации отдельных ОУ НПО и СПО с целью создания первых колледжей в г. Москве.
На втором этапе - подготовительном (2001 - 2004 гг.) - осуществлялся перевод федеральных ОУ НПО и СПО в подчинение Департамента образования г. Москвы и определялись теоретические подходы к реструктуризации сети ОУ.
На третьем этапе проводилась нормативно-правовая, управленческая и организационнопедагогическая реструктуризация системы НПО и СПО города (ноябрь 2004 - январь 2007 гг.).
За этот период были переведены на региональный бюджет в юрисдикцию Департамента образования г. Москвы более 97 % образовательных учреждений НПО и СПО. Впервые в РФ в г. Москве с целью формирования единого пространства ПО столичного региона, «как стратегического ресурса социально-экономического развития города», создана региональная сеть из 61 укрупненного колледжа.
На четвертом этапе происходит оптимизация сети ОУ на основе финансовой реструктуризации (январь 2007 г. по настоящее время), которая сопровождается переходом колледжей на подушевое финансирование. Оптимизируется, как сама сеть колледжей, так и их управленческая, кадровая, организационно-педагогическая структура и инфраструктура. На этот процесс влияют следующие факторы:
- «демографическое» снижение контингента обучающихся;
- обучение лиц из числа иногородних граждан и граждан СНГ, запланированное Правительством г. Москвы;
- необходимость формирования условий и механизмов повышения эффективности профессионального образования с целью обеспечения социально-экономической сферы города трудовыми ресурсами;
- необходимость создания системы адресной финансовой поддержки колледжей с целью обеспечения их материально-технической и ресурсной оснащенности;
- потребность в повышении качества профессионального образования в условиях принятия Копенгагенской декларации;
- потребность обновления нормативно-правовой базы созданной сети ОУ;
- потребность в пропаганде рабочего труда и профессиональной ориентации молодежи.
Результаты проведенного анализа показывают, что формирование сети ОУ СПО г. Москвы продолжается. Есть все основания предполагать, что данный процесс близок к финальной стадии и будет в целом завершен с принятием двух системообразующих документов: нормативно-правового акта о «Структуре системы профессионального образования города Москвы»; типового положения о профессиональном колледже.
