CC BY
4Ученые записки Таврического национального университета имени В.И.Вернадского Серия «География». Том 24 (63). 2011 г. №2, часть 3. С. 23-27
УДК 911.3 : 32
ПРОБЛЕМА РЕФОРМУВАННЯ АДМ1Н1СТРАТИВНО-ТЕРИТОР1АЛЬНОГО УСТРОЮ УКРА1НИ В СУСШЛЬНО-ГЕОГРАФ1ЧНОМУ ВИМ1Р1
Дтстрянсъкий М. С., Дтстрянська Н. I.
Льв1вський нащональний утверситет ш. 1еана Франка, Львы, Украша
E-mail: m_dnister@ukr.net
Зроблено критичний анал1з тдход1в та пракгичних рекомендацш щодо реформування адмш1стративно-територ1ального устрою Украши. Розкрито суспшьно-географ1чш небезпеки укрупнения адм1шстративнно-територ1альних одиниць. Обгрунтовано пропозицп щодо збалансування окремих ланок адм1шстративно-територ1ального устрою.
Ключов1 слова: адмшстративно-територ1альний устрш, адмшстративна реформа, адмшстративт одинищ, адмтстративш центри.
Складш процеси трансформацп украшського суспшьства впродовж усього перюду незалежносп не могли не зачепити i питания реформування системи адмшютративно-територ1ального устрою, ochobhI риси яко! сформувалися ще у 30-i роки в умовах УРСР, зазнаючи в настуиний перюд лише часткових змш. Але i в розумшня сутност1 проблематики, i у вибор1 парадигми ново! реформи не лише немае одностайносп чи навпъ консенсусу, але часто висуваються д1аметрально-протилежш ще!, виходячи з пол1тично! кон'юнктури. Посилаючись начебто на потреби зменшення затрат на державне управлшня та мюцеве самоврядування, необхщшсть надання кращих адмшютративних послуг, з'явилося низка непродуманих пропозицш щодо докоршно! змши юнуючо! системи, яю у змоз1 спричинити дестабшзащю держави, адже в сучасних кризових умовах функцюнування територ1альних оргашв державно! влади i мюцевого самоврядування - це один з основних чинниюв шдтримування цшсносп держави. А тому pi3Ki i нешдготовлеш адмшютративно-територ1альш змши загрожують розривом велико! кшькосп уже сформованих життево важливих зв'язюв, невпорядкованють та неузгоджешсть роботи р1зних структур та низку шших суспшьних втрат. Причому, поширюваш проекти щодо понижения адмшютративного статусу населених пункпв, лшвщацп адмшютративних одиниць так чи шакше спричинять масов1 невдоволення населения. 3 огляду на це, i на сьогодш вщкритими залишаються питания i загалом доцшьносп адмшютративно-територ1ально! реформи, i обгрунтування !! концептуальних та методичних засад.
Обгрунтовуючи методологию сусшльно-географ1чного дослщження проблеми, слщ шдкреслити, що адмшютративно-територ1альний устрш - це особливо важлива i структуроформуюча стосовно всього суспшьства система, яка визначае ochobhI територ1альш пропорцп життед1яльност1 суспшьства. Ефективна система
адмшютративно-територ1ального устрою повинна спиратись на оптимальшеть взаемин центру та обслуговуючо! територп 1 вщповщати таким суспшьно-географ1чним критер1ям: а) кшьюсть ¿ерарх1чних ступешв адмшютративно-територ1ально! системи повинна в загальних рисах сшввщноситись з розм1рами територп держави, кшьюстю та розмщенням И населения; б) розм1ри адмшютративних одиниць одного й того ж р1вня не повинш вщзначались великою контрастнютю; в) кожна адмшютративна одиниця мае бути цшеною, комушкацшною зв'язаною, з вдалим розташуванням адмшютративного центру, який волод1в би необхщним людським та шфраструктурним потенщалом. В територ1ально-пол1тичному аспект! перспективна система адмшютративно-територ1ального устрою Украши повинна сприяти змщненню територ1ально! едносп держави, в сощально-економ1чному - вести до зменшення затрат населения 1 держави на одержання 1 надання адмшютративних послуг, сприяти зростанню рол1 середшх 1 малих мют. Водночас неприйнятним е мехашчне перенесения схем, що склалися в шших державах, особливосп систем розеелення 1 комушкацш яких пом1тно вщр1зняються вщ украшських.
Через призму означених критерпв, пом1тними е не лише недолши (диспропорцп розм1р1в 1 природоресурсного потенщалу адмшютративних одиниць, невипдне розмщення адмшютративних центр1в 1 меж на вс1х р1внях ¿ерархп та ш.), але 1 переваги юнуючо! системи (оптимальнють триступенево! ¿ерарх1чно1 структури, часткова вщповщнють системам розеелення) [1]. Кр1м суспшьно-географ1чних, видшяеться 1 низка правових та економ1чних проблем функцюнування системи адмшютративно-територ1ального устрою Украши, насамперед щодо оптим1зацп кшькосп адмшютративного персоналу, фшансово! бази оргашв самоврядування, розмежування повноважень та ш. Однак, слщ шдкреслити, що пом1тш наявш недолши все ж не мають парал1зуючого впливу на суспшьство, вимагаючи негайно! змши системи, яка дуже сильно вкоршилася в територ1альну оргашзацда суспшьства, особливо систему розеелення 1 комушкацш. Бшьшють областей 1 бшьшють адмшютративних райошв дшено стали вузловими цшеними суспшьно-географ1чними репонами, 1 р1зка змша юнуючо! системи, особливо и ¿ерарх1чно1 структури, могла б привнести в суспшьство елементи дезоргашзацп.
Розглядаючи пропозицп реформування, найбшьш концептуально хибним е створення нових адмшютративних ступешв на надобласному р1вш чи укрупнения великих регюшв на основ! групування сум1жних областей, яке найчастше пропонуеться фах1вцями у галуз1 регюнально! економши [2]. Тут слщ урахувати, що об'еднання кшькох областей призведе до створення надвеликих адмшютративних одиниць, вщповщних розм1рам середшх европейських кра1н, що зовс1м не характерно для уштарних держав. А велию розм1ри (така лопка геопол1тичних процес1в) тдштовхуватимуть до постшного тдвищення повноважень, статусу, концентрацп 1 консолщацп не завжди продержавницьки налаштованих пол1тичних сил. Тому, замють того, щоб сприяти змщненню територ1ально! едносп держави, таю пропозицп лише стимулюватимуть вщцентров1 рухи 1 сепаратистсью настро!. А
ПРОБЛЕМА РЕФОРМУВАННЯ АДМ1ШСТРАТИВНО-ТЕРИТОР1АЛЬНОГО ... 25
якщо ж урахувати, що кшькють 1 розмщення адмшютративних одиниць вищого р1вня певною м1рою визначае кшькють та географда центр1в сощально-культурного життя, то реал1защя пропонованого вар1анта стане причиною поступового сповзання бшьшосп великих 1 середшх мют та прилеглих до них райошв на периферда сощально-економ1чного розвитку. Тобто замють того, щоб перенести вагу виршення сощальних питань "вглиб" держави, вс1 вузли життед1яльносп суспшьства знову будуть зосереджеш лише в кшькох центрах. Вщповщно зросте перифершнють 1 депресивнють великих за розм1рами вщдалених територш. Тобто, в результат! укрупнения адмшютративних одиниць площа перифершних територш, яю стали б сощальною глушиною, зросла б у кшька раз1в. Водночас збшьшення у сшьськш м1сцевост1 в1дстаней до адмшютративних центр1в р1зко пог1ршуе як1сть життя населения. Окр1м того, з1ставлення параметр1в вищо! ланки адм1н1стративно-територ1ального устрою Украши та найб1льших ун1тарних европейських держав, св1дчить про те, що параметри областей Укра!ни, за незначним винятком, не менш1, а, переважно, 61льш1, н1ж в1дпов1дн! параметри адмшютративних одиниць цих кра!н.
Сукупн1сть низки практичних рекомендац1й щодо реформування адмшютративно-територ1ального устрою Укра!ни було реал1зовано у проект! Закону Украши ?Про територ!альний устр!й Укра!ни? [3], у якому насамперед пом!тними стали спроби мехашчно скоп!ювати польський досв!д орган!зац!! адмшютративно-територ!альних одиниць нижчого р!вня, не враховуючи того, що локальн! системи розселення в Укра!н! !стотно вщр!зняються в!д польських. Тому тотальне укрупнения сучасних с!льрад ! район!в, яке передбачалось цим проектом та деякими !ншими пропозиц!ями, неминуче призвело б до порушення м!жпоселенських зв'язк!в ! пог!ршення соц!ального обслуговування населения. Так само зниження статусу населених пункпв, яке передбачав цей проект, загрожуе !м поступовим занепадом. Особливо недопустимим е зниження статусу малих мют, !сторичних центр!в.
Отже, з огляду на непродуман!сть б!льшост! конкретних пропозицш та недоцшьшсть тотального зламу територ!ального под!лу на нижчому ! середньому р!вн! впровадження под!бних проект!в заклало б нов! суперечносп ! створило б ще бшьш! соц!ально-пол!тичн! проблеми. Тому не докор!нна зм!на сучасно! адм!н!стративно! системи на ус!х р!внях може бути стратег!чним напрямом !! вдосконалення, а окрем! структурн! змши в межах юнуючо! !ерархп, як! покращили б !! сусп!льно-географ!чну якють ! функц!ональн! можливост!. Так, для усунення к!льк!сних диспропорц!й обласного подшу, приведения його у т!сн!шу вщповщють !з !ерарх!ею !нтегральних соц!ально-економ!чних центр!в, подолання перифер!йност! окремих рег!он!в, полшшення конф!гурац!! областей, зменшення затрат населения на до!зд до обласних центр!в доц!льно додатково створити в Укра!ш три облает! : Уманську, Кривор!зьку ! Мар!упольську. Зб!льшення затрат на утримання адм!н!стративного персоналу, яке може бути негативним насл!дком тако! пропозицп, може бути компенсоване за рахунок зменшення затрат на зд!йснення
процесу управлшня (через зменшення вщетаней), а також за рахунок шших сусшльних переваг i здобутюв.
3 метою економп державних кошпв, покращення взаемин центру та обслуговуючо! територп доцшьно об?еднати в одну адмшютративну одиницю мюта обласного шдпорядкування та адмшютративш райони, центрами яких вони е, але до яких не належать. На сьогодш це окрем1 адмшютративш одинищ одного р1вня (наприклад, mIcto CaMÖip i Самб1рський район, mIcto Стрий i Стрийський район та ш.), функцюнування яких створюе низку кол1зш. Статус м1ст обласного шдпорядкування доцшьно зберегти за мютами, яю виконують особлив! промислов1, рекреацшш чи транспортш функцп (наприклад, Трускавець, Моршин, Чоп, Червоноград та iH.) i не е районними центрами. Аналопчно е yci економ1чш та суспшьно-географ1чш шдстави для об'еднання в одну адмшютративну одиницю м1ста Киева та Кшвсько! область
На мюцевому piBHi слщ вносити таю змши у територ1альний подш, яю сприяли б не вщдаленню, а наближенню оргашв державно! влади i мюцевого самоврядування до населения, поступово звужуючи явище перифершносп. В цьому контексп доцшьно вщновити таку окрему категор1ю поселень з постшним населениям, як хутори, що може стати запорукою !хнього збереження, а загалом i змщнення мереж1 сшьського розеелення.
У процес1 вдосконалення адмшютративно-територ1ально1 системи можна використати принцип територ1ального плюрал1зму р1зних вид1в управл1ння, тобто закласти можливють створення спещальних окрупв для розв'язання певних проблем, яю можуть i не зб1гатися з основною схемою адмшютративно-територ1ального подшу. Це можуть бути, наприклад, судов! чи шюльш округи, чи спещальш округи в районах еколопчно! небезпеки.
Щоб не допустити гшерконцентрацп людносп i сощально-культурних заклад1в у столиц!, а також столичного его!зму, що шод1 спостер1гаеться внаслщок поглиблення нер1вном1рносп регюнального сощально-полпичного розвитку, можна розглядати вар1анти перенесения деяких столичних структур в rnmi м1ста, регюнальш центри. Враховуючи географ1чне положения та сукупний потенщал, найбшьше шдстав для виконання окремих столичних функцш мае Дншропетровськ та Льв1в.
Список лггератури
1. Дтстрянський М. С. Реальш проблеми та хибш тдходи до реформування адмшетративно-територ1ального устрою Украши/ М. С. Дтстрянський // Silva rerum. Зб1рник наукових праць на пошану професора А. Перналя. Львiв, 2007.- С. 124 - 130.
2. Дол1шнш М. I. Деяю тдходи до розвязання проблем удосконалення адмшетративно-територ1ального устрою Украши / М. I. Долппнш, Л. Т. Шевчук // Еконошка Украши - 2006. -№11. - С. 4 - 11.
3. Реформа для людини. К., 2005. (Зб1рник матер1ал1в про шляхи реатзаци адмшетративно-територ1ально1 реформи в Укра1ш)
ПРОБЛЕМА РЕФОРМУВАННЯ АДМ1ШСТРАТИВНО-ТЕРИТОР1АЛЬНОГО ... 27
Днистрянский M С. Проблема реформирования административно-территориального устройства Украины в общественно-географическом измерении / М.С. Днистрянский, НИ. Днистрянская // Ученые записки Таврического национального университета имени В.И. Вернадского. Серия: География. - 2011. - Т. 24 (63). - №2, ч. 3 - С. 23-27.
Сделан критический анализ подходов и практических рекомендаций по реформированию административно-территориального устройства Украины. Раскрыты общественно-географические угрозы укрупнения административнно-территориальных единиц. Обоснованы предложения по сбалансированию отдельных звеньев административно-территориального устройства. Ключевые слова: административно-территориальное устройство, административная реформа, административные единицы, административные центры.
Dnistryanskyy M.S. Problems of reforming the administrative-territorial structure of Ukraine in public geographical dimension / MS. Dnistryanskyy, N.I. Dnistryanskaya // Scientific Notes of Taurida National V. I. Vernadsky University. - Series: Geography. - 2011. - Vol. 24 (63). - № 2, p. 3 - P. 23-27. Made a critical analysis of approaches and practical recommendations for reform of the administrative-territorial structure of Ukraine. Disclosed to the socio-geographic threat of consolidation of administrative-territorial units. Formulates proposals for balancing the individual links of the administrative-territorial unit. Keywords: administrative-territorial structure, administrative reform, administrative units and administrative centers.
Поступила вредакцию 08.04.2011 г.
