CC BY
45
/74 Civil SecurityTechnology, Vol. 13, 2016, No. 2 (48) УДК 614.8
Проблема реформирования органов управления гражданской обороны Российской Федерации
ISSN 1996-8493
© Технологии гражданской безопасности, 2016
В.Г. Нарышкин
Аннотация
Обосновывается необходимость реформирования органов управления ГО РФ (МЧС России и РСЧС) в особый период и в условиях военного времени. Предложено: на базе постоянно действующих органов управления РСЧС (на федеральном, региональном, субъектовом, муниципальном и местном уровнях) воссоздать органы управления ГО, пригодные для работы в военное время, — штабы ГО и службы ГО по видам обеспечения, сохранив ныне действующую систему управления силами РСЧС при возникновении ЧС по линии ЦУКС.
Ключевые слова: МЧС России; МинГО России; РСЧС; РСГО; военные опасности; гражданская оборона; защита населения; военное время; мирное время; системы управления; органы управления; штабы ГО; службы ГО.
The Problem of Reforming of the Russian Federation Civil Defence Authorities
ISSN 1996-8493
© Civil Security Technology, 2016
V. Naryshkin Abstract
The necessity of reforming the Russian Federation Civil Defence authorities in a particular period and in wartime. Key words: military threats; civil defense; protection of the population; war time; Peaceful time; control systems; controls
Проблема реформирования органов управления ГО сейчас обострилась в связи усилением военных опасностей и военных угроз для РФ.
Состав и состояние органов управления ГО должны определяться их способностью и готовностью к выполнению задач управления во всех видах деятельности сил ГО. Мероприятия «гражданской обороны направлены на то, чтобы защитить население от опасностей в военное и мирное время, помочь ему ликвидировать последствия военных действий или бедствий, а также создать условия, необходимые для его выживания» [5].
Основное содержание деятельности МЧС России и системы ГО РФ в различных условиях обстановки показано на рис. 1.
Между тем, по ряду причин деятельность МЧС России с момента его создания сосредоточивалась на решении важных и социальных значимых текущих задач — по предупреждению и ликвидации ЧС природного и техногенного характера. В период ослабления военной опасности для РФ, в условиях развала экономики страны и распада Советского Союза эти меры были не только оправданы, но и необходимы. Из остатков ГО СССР в РФ были созданы активно действующие структуры (МЧС России и РСЧС), которым за 25 лет удалось накопить значительные силы ГО постоянной готовности и достигнуть серьезных успехов в деле защиты населения от различных бедствий. Вопросы в области подготовки к защите населения от опасностей военного времени не сходили с повестки дня, но тогда отошли на второй план. Важнейший принцип строительства органов управления ГО страны был, безусловно, нарушен. Они приспосабливались для решения текущих задач мирного времени.
Структура органов управления ГО в любых условиях должна строиться с таким расчетом, чтобы обеспечивать способность и готовность в случае внезапной агрессии управлять переходом на режим работы в условиях начавшейся войны без существенной перестройки.
Первым шагом в этом направлении можно считать стремление интегрировать (объединить) деятельность по защите населения от опасностей в военное и мирное время в одном понятии — «гражданская оборона».
Федеральным законом от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ) было установлено: «гражданская оборона — система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [1].
В связи с этим, уже тогда правомерно было поставить вопрос о необходимости интеграции двух составляющих ГО и ЧС, в том числе переименовании МЧС России — в МинГО России, а РСЧС — в РСГО, с одновременной корректировкой направленности в развитии ГО РФ. С тех пор военные опасности для России со стороны США и НАТО все возрастали.
Начиная с 2012 г., в МЧС России стали уделять более серьезное внимание проблемам защиты населения на случай войны.
Министр В.А. Пучков, выступая на Всероссийском совещании с руководителями федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по проблемам гражданской обороны и защиты населения (31 октября-1ноября 2014 г., г. Сочи), сказал: «Я попросил бы специалистов, ученых, экспертов смело высказать самые новаторские идеи и там, где нужно, поспорить» [4].
Идея реформирования органов управления ГО, высказанная в данной статье, не является новаторской, но, безусловно, требует обоснования.
Система управления МЧС России способна оперативно «решать задачи по обеспечению безопасности государства от угроз и вызовов, в первую оче-
Мирное время
Особый период*
Военное время
Деятельность по подготовке к защите населения в случае войны
Деятельность по предупреждению и ликвидации ЧС
Развёртывание сил и перевод системы ГО на работу в условиях военного времени
Деятельность по предупреждению и ликвидации ЧС
Защита населения от опасностей при ведении военных действий
Деятельность по прдупреждению и ликвидации ЧС
Рис. 1. Основное содержание деятельности МЧС России и системы ГО в различных условиях обстановки
* Особый период, в зависимости от условий обстановки, может приходиться на периоды: а) до начала войны, в случае ее непосредственной угрозы; б) частично в мирное и военное время; в) в ходе войны, в случае внезапного нападения агрессора.
редь, в мирное время при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера» [3].
Важнейшей составной частью системы управления МЧС России и РСЧС являются оперативные дежурные смены центров управления в кризисных ситуациях (ЦУКС), наделенные определенными полномочиями по привлечению сил РСЧС для действий при возникновении ЧС. А вопросы подготовки к защите населения и организации управления на случай войны оказались на втором плане.
Современная международная обстановка, если ее оценивать с учетом положений Военной доктрины РФ, выражает состояние сложившихся межгосударственных отношений к России со стороны США, НАТО и ряда других государств Запада, которое характеризуется не только «военной опасностью», но и «высокой степенью готовности этих государств к применению военной силы», то есть — «военной угрозой» [2].
Исследуя вероятный характер современной войны и возможности средств поражения, можно понять, что роль ГО в такой войне возрастает.
Это обязывает МЧС России серьезно задуматься о необходимости сосредоточения основных усилий на подготовке к защите населения и к выживанию страны на случай возможной агрессии против России. Поэтому первоочередной задачей МЧС России (МинГО России) на данный момент должна стать реорганизация органов управления Министерства. Системой управления, приспособленной для решения задач по ликвидации ЧС на базе дежурных сил ЦУКС и нештатных оперативных штабов ликвидации ЧС (далее — ОШ ЛЧС), здесь не обойтись. Ведь в обстановке начавшейся войны потребуется одновременно руководить развертыванием сил ГО, выполнением ими задач ГО на значительной территории РФ, восстанавливать нарушенные элементы системы управления ГО и ликвидировать последствия ЧС природного и техногенного характера (при их возникновении). В этих условиях при отсутствии основных органов управления — штабов ГО — трудно рассчитывать на успех.
В Советском Союзе соблюдались основные принципы управления силами МПВО и ГО СССР, установленные теорией и подтвержденные практикой на разных этапах строительства ГО. При этом, основными органами управления войсками и другими силами ГО на всех уровнях системы управления являлись штабы (штабы МПВО и штабы ГО).
Известно, что в МЧС России институт штабов ГО был ликвидирован. Структура органов управления МЧС России разделена на органы повседневного управления (система ЦУКСов и ЕДДС) и постоянно действующие органы управления (департаменты и управления).
Технически система управления Министерства является «современной высокотехнологичной, базирующейся на основе системы государственного управления на федеральном уровне и на местах, включая информационно-управляющие комплек-
сы, космический и геостратегический мониторинг, прогнозирование ЧС и др.» [3]. Но департаменты и управления не отвечают потребностям надежного управления в условиях войны.
После ликвидации штабов ГО в структуре МЧС России в качестве основного органа управления несколько лет существовал Департамент управления. Сейчас в Министерстве имеется 11 департаментов и столько же управлений, наделенных равными распорядительными полномочиями, при высоком уровне автономности в пределах задач и функций МЧС России. При отсутствии основного органа управления, отдаваемые ими распоряжения не всегда согласованы между собой, а иногда противоречивы. Департаменты и управления МЧС России не привлекаются к управлению действиями сил ГО в мирное время, за исключением случаев, когда выделяют сотрудников в состав ОШ ЛЧС. В случае войны эти органы должны действовать по расчету.
Таким образом, в Министерстве был нарушен важнейший принцип единства структуры органов управления ГО, установленной на военное и мирное время. Между тем, органы управления гражданской обороной РФ должны постоянно содержаться способными и готовыми решать задачи управления ГО с началом войны без существенной перестройки.
В военное время без штабов ГО на федеральном, региональном, субъектовом, муниципальном и местном уровнях не обойтись. Только штабы на основе решения руководителя способны организовать и провести все важнейшие мероприятия ГО на территории страны. Даже при возникновении ЧС для ее ликвидации оперативно создается штаб (ОШ ЛЧС).
Руководители структурных подразделений МЧС России при докладах чаще всего рапортуют, что «в вопросах подготовки сил ГО и поддержания системы управления ГО на уровне, достаточном для эффективного обеспечения выполнения ею возложенных задач в военное время, проблем не возникает» [6].
Успехи, несомненно, есть. Формирования ГО постоянной готовности действительно дееспособны и могут эффективно решать задачи в области ГО в условиях военного времени, «не изменяя состава, организации и порядка действий, установленных для мирного времени» [6].
Автор с помощью разработанной им методологии оценки состояний способности и готовности формирований рассчитал, что СВФ МЧС России постоянной готовности, созданные к 1 января 2011 года на базе СЦ сокращенного состава, уже в 2015 году, с учетом обновления техники, нарастили свой реальный потенциал спасательных центров (СЦ) (потенциал дееспособности — Пдс) почти в три раза (рис. 2).
Значительный потенциал сил ГО постоянной готовности, накопленный за 25 лет, позволяет сократить их мобилизационную потребность. Однако, если учесть, что в 1943 году в составе МПВО насчитывалось около 6 млн человек, из них более 600 тыс. военнослужащих [7], в современной войне потребность в дополнительных ресурсах сил ГО возрастет.
Рис. 2. Рост потенциалов дееспособности спасательных центров с 2010 г. (СЦ сокращенного состава) по 2015 г. (СЦ постоянной готовности) с учетом обновления техники к 2016 году
Бесспорно, правдивы доклады о том, что система управления в МЧС России содержится в состоянии постоянной готовности к действиям. Но в отношении ее способности эффективно управлять выполнением всех задач, возложенных на ГО в военное время, возникает большой вопрос.
Видимо, здесь просматривается расчет на то, что «авось, пронесет», и в обозримом будущем на территории России войны не будет. Но такой расчет может не оправдаться и привести к тяжелейшим последствиям.
Это еще раз подтверждает, что система управления ГО нуждается в реорганизации. При этом нет нужды увеличивать численность органов управле-
ния. Она может быть даже сокращена, поскольку из состава постоянно действующих органов управления РСЧС на всех уровнях можно успешно сформировать полноценные структуры органов для обеспечения надежного управления в военное время. Развивая достигнутые успехи в деле защиты населения от стихийных и других бедствий, не потребуется ломать оправдавшую себя систему оперативных дежурных сил на базе НЦУКС, ЦУКС и ЕДДС. Она без изменений может эффективно функционировать в составе создаваемых штабов ГО.
Ниже представлен вариант возможной структуры органов управления МинГО России федерального уровня.
Министерство гражданской обороны Российской Федерации
(МинГО России)
Министр, Первый заместитель Министра, Главный военный эксперт, заместители Министра, Главный государственный инспектор РФ по пожарному надзору,
аппарат Министра
Штаб гражданской обороны Российской Федерации (Штаб ГО РФ)
Начальник штаба - первый заместитель Министра, заместители начальника штаба и помощник начальника штаба по воспитательной работе с личным составом
Штаб ГО РФ является основным органом управления силами ГО РФ и предназначе* для руководства их деятельностью в мирное и военное время. Свою работу штаб ГО Рс| осуществляет на основе решений, приказов, директив и указаний Министра
_Главное оперативное управление (ГОУ) штаба ГО РФ_
Начальник ГОУ штаба ГО РФ - первый заместитель начальника штаба ГО РФ, заместители начальника ГОУ штаба ГО РФ
Первое управление ГОУ штаба ГО РФ
Начальник управления - первый заместитель начальника ГОУ штаба ГО РФ, заместители начальника управления
Группы направлений на федеральные округа:
Северо-Западный; Центральный; Южный; Приволжский; Уральский; Сибирский; Дальневосточный; Крымский, Арктическая зона.
На каждый федеральный округ назначаются:
_начальник направления -1; старший офицер (направленец) - 2-4._
Отдел организации взаимодействия
_Отдел информации_
Отдел научный и обобщения опыта Отдел географии чрезвычайных ситуаций_
Второе управление ГОУ (планирования) штаба ГО РФ
Начальник управления - заместитель начальника ГОУ штаба ГО РФ, заместители начальника управления
_Отдел планирования мероприятий гражданской обороны на военное время_
Отдел планирования мероприятий гражданской обороны по предупреждению и ликвидации ЧС природного и техногенного характера Отдел маскировки
_Отдел разработки нормативно-методических документов_
Отдел развития
Третье управление ГОУ (пунктов управления) штаба ГО РФ
Начальник управления - заместитель начальника ГОУ штаба ГО РФ, заместитель начальника управления Отдел по организации пунктов управления гражданской обороны
_(стационарных, запасных и подвижных)_
_Оперативные дежурные смены пунктов управления (четыре смены ОДС НЦУКС)_
Отдел организации оповещения и информирования населения
Четвёртое управление ГОУ (международной деятельности) штаба ГО РФ
Начальник управления - заместитель начальника ГОУ штаба ГО РФ, заместитель начальника управления
Отдел оперативной подготовки (ООП) штаба ГО РФ_
Начальник отдела оперативной подготовки, заместитель начальника отдела старший офицер - 3, главный специалист-3, ведущий специалист 1 разряда - 1
Организационно-мобилизационное управление (ОМУ) штаба ГО РФ
Начальник ОМУ штаба ГО РФ - заместитель начальника штаба ГО РФ, заместители начальника ОМУ штаба ГО РФ Отдел организационный
_Штатный отдел_
_Отдел мобилизационный и комплектования_
Отдел мобилизационного планирования материально-технического обеспечения Отдел труда, заработной платы и денежного довольствия
Управление связи и информационных технологий (УСИТ) штаба ГО РФ
Начальник управления - заместитель начальника штаба ГО РФ, заместители начальника управления
Отдел разведки и мониторинга (ОРМ) штаба ГО РФ_
Начальник отдела - помощник начальника штаба ГО РФ по разведке, заместители начальника отдела
Отделение разведки и мониторинга данных_
Отделение применения беспилотных летательных аппаратов
Административное управление (АУ) штаба ГО РФ
Начальник управления - помощник начальника штаба ГО РФ заместители начальника управления
_Общий отдел_
_Отдел по защите государственной тайны_
_Отдел воспитательной работы и службы войск_
Финансовый отдел
_Административно-хозяйственный отдел_
Комендант штаба
Главное управление пошарно-спасательных сил (ГУ ПСС)
Начальник главного управления, заместители начальника главного управления
_Управления_
Управление специальной пожарной охраны
Главное управление авиации и авиационно-спасательных технологий (УА1
Начальник управления,заместители начальника управления
_Управления_
Управление авиационно-спасательных технологий беспилотной авиации
Управление обеспечения безопасности людей на водных объектах (УБВО)
Начальник управления, заместитель начальника управления,сотрудники
Управление военизированных горноспасательных частей (УВГЧС)
Начальник управления, заместитель начальника управления, офицеры
Служба инженерной защиты (Служба ИЗ)
Начальник службы, заместитель начальника службы, офицеры, сотрудники
Служба радиационной, химической и биологической защиты (Служба РХБЗ)
Начальник службы, заместитель начальника службы, офицеры, сотрудники
Служба медико-санитарной и психологической помощи пострадавшим (Служба МПП)
Начальник службы, заместитель начальника службы, сотрудники
Главное управление контроля и надзорной деятельности (ГУКиНД)
_Начальник ГУ, заместитель начальника ГУ, офицеры, сотрудники
_Управление территориальной политики_
Управление надзорной деятельности и профилактической работы Управление инспектирования
Управление научно-техническое (НТУ)
Начальник управления, заместитель начальника управления, офицеры, сотрудники
Управление административной работы и правовой деятельности (УАПД)
Начальник управления,заместитель начальника управления,сотрудники
Управление финансово-экономической деятельности (УФЭД)
_Начальник управления,_заместитель начальника управления, сотрудники
Отделы финансово-экономической деятельности Отделы реализации программ и контроля эффективности бюджетных расходов
Управление материально-технического обеспечения (УМТО)
Начальник управления,заместитель начальника управления,сотрудники
Управление кадровой политики (УКП)
Начальник управления, заместитель начальника управления, офицеры, сотрудники
Управление капитального строительства и эксплуатации основных фондов (УКСФ\
Начальник управления,заместитель начальника управления,сотрудники
Кроме того рекомендуется создать: на федеральном уровне — штабы ГО федеральных органов исполнительной власти и уполномоченных организаций, имеющих функциональные подсистемы единой системы РСЧС (РСГО);
на региональном уровне (в пределах территорий субъектов РФ) — штабы ГО Главных управлений МЧС России (МинГО России) по субъекту РФ;
на муниципальном уровне — штабы ГО местного самоуправления;
на объектовом уровне — штабы ГО организации. Было бы разумно поддержать мнение о целесообразности исключения из системы управления ГО РФ подсистемы межрегионального уровня — региональных центров МЧС России. Функции управления здесь могут осуществлять — группы направлений на федеральные округа и субъекты РФ, расположенные в пределах округов Первого (оперативного) управления ГОУ штаба ГО РФ.
Литература
1. Федеральный закон «О гражданской обороне» от 12.02.1998 №28-ФЗ.
2. Военная доктрина Российской Федерации, опубликована 30.12.2014.
3. Пучков В.А. Интервью в канун 80-летия гражданской обороны страны. 2012.
4. Пучков В.А. Доклад на Всероссийском совещании с руководителями федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по проблемам гражданской обороны и защиты населения (31.10.2014. Сочи).
5. Костров А.В. «История семантико-правовой трансформации понятия «гражданская оборона» // Гражданская защита. 2016. № 1.
6. Обобщенные материалы структурных подразделений ЦА МЧС России, (по поручению зам. Министра В.В. Степанова от 15.09.2014)
7. Энциклопедический словарь «Гражданская защита». 2009.
Сведения об авторе
Нарышкин Владимир Геннадьевич: к. воен. н., ФГБУ
ВНИИ ГОЧС (ФЦ), вед. н. с.
121352, Москва, ул. Давыдковская, 7.
Тел.: (499) 216-42-41.
SPIN-код — 2124-9274.
Information about author
Naryshkin Vladimir G.: Candidate of Military Sciences, Federal Government Budget Institution "All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies" (Federal Center of Science and High Technology), Leading Researcher. 121352, Moscow, str. Davydkovskaya, 7. Tel.: (499) 216-42-41. SPIN-scientific — 2124-9274.
