CC BY
11DOI 10.47643/1815-1329_2023_5_61 УДК 349
ПРОБЛЕМА ПРЕЕМСТВЕННОСТИ В ВОПРОСЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ АРКТИКИ В ОСНОВАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ И СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ АРКТИЧЕСКОЙ ЗОНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ДО 2035 ГОДА THE PROBLEM OF CONTINUITY IN THE ISSUE OF ENVIRONMENTAL PROTECTION OF THE ARCTIC IN THE FUNDAMENTALS OF STATE POLICY AND DEVELOPMENT STRATEGY OF THE ARCTIC ZONE OF THE RUSSIAN FEDERATION UNTIL 2035 ДОРОНИНА Анна Константиновна,
соискатель кафедры экологического и земельного права юридического факультета, Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова (МГУ). 119991, Россия, г. Москва, ул. Ленинские горы, 1. E-mail: akdoronina@gmail.com;
DORONINA Anna Konstantinovna,
Candidate of the Department of Environmental and Land Law of the Faculty of Law, Lomonosov Moscow State University (MSU). 119991, Russia, Moscow, Leninskie Gory str., 1. E-mail: akdoronina@gmail.com
Краткая аннотация. В статье рассматриваются стратегические акты, устанавливающие государственную политику в Арктической зоне Российской Федерации в сравнительно-правовом аспекте преемственности подходов к охране окружающей среды Арктики, с точки зрения текущей реализации и дальнейшего совершенствования регулирования.
Abstract: The article discusses the Russian Arctic strategies and Arctic policies in the comparative legal aspect of the continuity of approaches to the protection of the Arctic environment, from the point of view of current implementation and further improvement of regulation.
Ключевые слова: Арктика, охрана окружающей среды, экологическое право, арктические стратегии, Основы государственной политики в Арктике, Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации, АЗРФ.
Key words: the Arctic, environmental protection, environmental law, the arctic states, the legal status of Arctic, the arctic 5, the continental shelf. Arctic, environmental protection, environmental law, Arctic strategies, Arctic strategies and Arctic policies.
Для цитирования: Доронина А.К. Проблема преемственности в вопросе охраны окружающей среды Арктики в Основах государственной политики и Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации до 2035 года // Аграрное и земельное право. 2023. № 5(221). С. 61-63. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_5_61.
For citation: Doronina A.K. The problem of continuity in the issue of environmental protection of the Arctic in the Fundamentals of state policy and Development Strategy of the Arctic zone of the Russian Federation until 2035 // Agrarian and Land Law. 2023. No. 5(221). pp. 61-63. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_5_61.
Статья поступила в редакцию: 17.04.2023
С момента утверждения в 2008 году Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу1 (далее - 0сновы-2020) и разработанной в их исполнение Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года, утвержденной в 2013 г.2 (далее - Стратегия-2020), правовой механизм в области стратегического планирования претерпел изменения. Был принят Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»3, а стратегии приобрели нормативный статус и стали утверждаться указами Президента Российской Федерации, а не просто являться документами стратегического характера.
Основы-2020 и Стратегия-2020 характеризовались тем, что устанавливая охранительные интересы и задачи, реализация лежала, прежде всего, в плоскости природоресурсный деятельности.
Подход Основ-2020 к Арктике проявлялся в декларации необходимости расширения международного сотрудничества, «в том числе для эффективного освоения природных ресурсов» Арктической зоны Российской Федерации (далее - АЗРФ) (а не для эффективной защиты окружающей среды), «решения задач структурной перестройки экономики в АЗРФ на основе освоения минерально-сырьевой базы и водных биологических ресурсов региона» при «превращение АЗРФ в ведущую стратегическую ресурсную базу Российской Федерации».
В 0сновах-2020 в большей мере прослеживалась экономическая, ресурсная составляющая российской арктической политики, нежели нацеленность на охрану ее окружающей среды.
В Основах-2020 и в Стратегии-2020 были заложены многие сходные или вовсе однородные показатели, акты значительно текстуально перекликались4. Стратегия-2020, устанавливая приоритетные направления развития и основные мероприятия, механизмы реализации, характеристики социально-экономического развития АЗРФ и обеспечения национальной безопасности (в которые входят доля рекультивированных земель от общей площади земель, подвергшихся нарушению, включая земли, подвергшиеся радиоактивному и химическому загрязнению в АЗРФ и численность популяций редких и исчезающих видов животных, занесенных в Красную книгу России, обитающих в АЗРФ) не столько углубляла и
1 Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу (утв. Президентом Российской Федерации 18.09.2008 № Пр-1969) // СПС «КонсультантПлюс».
2 Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года"(утв. Президентом РФ 20.02.2013) // СПС «КонсультантПлюс».
3 Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ, 30.06.2014, № 26 (часть I), ст. 3378.
4 Подробнее см.: Игнатьева И.А. Устойчивое развитие Арктической зоны Российской Федерации: проблемы правового обеспечения // Экологическое право. 2013. № 3. С. 20 - 26.
АГРАРНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. 2023. № 5(221)
уточняла регулирование, сколько заимствовала и дублировала задачи, решаемые этими двумя актами.
Два российских узконаправленных арктических стратегических акта того периода были сосредоточены в большей мере на вопросах национальной безопасности и экономике, нежели охране окружающей среды, что явно прослеживалось исходя из мер реализации этих актов и закладываемых показателей. Вопрос охраны окружающей среды рассматривался, в известной степени, в экономической плоскости — как элемент социально-экономического благополучия (сохранение животных и рыбных ресурсов, природы для экологического туризма, очищение земель для их дальнейшего использования).
В 2020 году на смену предыдущим арктическим основам стратегии пришли новые акты. Как же изменилось отношение к вопросу охраны окружающей среды?
Принятые Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года, утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 05.03.2020 № 1641 (далее - 0сновы-2035), устанавливают, что являются документом стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности в Российской Федерации в Арктике. Среди основных национальных интересов Российской Федерации в Арктике акт называет охрану окружающей среды в Арктике, защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, проживающих на территории Арктической зоны Российской Федерации.
Интересно, что среди основных интересов охрана окружающей среды занимает последнюю строчку, поменявшись местами с развитием Северного морского пути (по сравнению с 0сновами-2020, где интерес формулировался как «сбережение уникальных экологических систем Арктики»).
Цели в области охранах окружающей среды в 0сновах-2035 также претерпели изменения - в отличие от 0снов-2020, где цель в сфере экологической безопасности понималась как сохранение и обеспечение защиты природной среды Арктики, ликвидация экологи ческих последствий хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата, то Основы-2035 - как «охрану окружающей среды в Арктике, защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов».
И охрана окружающей среды, и обеспечение экологической безопасности называются одними из основных направлений реализации государственной политики Российской Федерации в Арктике, и стоят в перечне целей и направлений реализации достаточно высоко, но какие есть корреспондирующие задачи, меры, и, главное, показатели?
В целом и 0сновы-2035, и принятая в их реализацию Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 26.10.2020 № 645 (далее -Стратегия-20352) в значительном смысле понимают охрану окружающей среды в сочетании со средой обитания людей, через призму антропогенного присутствия. В частности, среди основных задач социального развития значится устранение негативных последствий для окружающей среды хозяйственной и иной деятельности человека, рисков причинения вреда здоровью населения, обусловленных изменениями климата, изучение и оценка воздействия таких изменений на источники возникновения и пути распространения зависимых от них инфекционных и паразитарных заболеваний.
И Основы-2035, и Стратегия-2035, как и их акты-предшественники во главу угла ставят социально-экономическое, инфраструктурное развитие и, разумеется, природоресурсную, добывающую деятельность. О задачах в области охраны окружающей среды акты говорят после социальных, экономических, инфраструктурных и научных задач.
Вместе с тем, появившаяся новая категория «основные угрозы национальной безопасности» 0снов-2035 (п. 7 раздела II) выделяет, с одной стороны, низкие темпы геологического изучения перспективных минерально-сырьевых центров АЗРФ, а с другой - неготовность системы мониторинга окружающей среды, размещенной в АЗРФ, к экологическим вызовам.
Акты говорят прежде всего об освоении Арктики, и охрана окружающей среды рассматривается именно в этом смысле - мониторинг, сохранение объектов животного и растительного мира, продолжение работы по ликвидации накопленного вреда (а также развития комплексов системы обращения с отходами).
Стратегия-2035 фиксирует, обращает внимание на существующее положение дел - на интенсивное потепление климата, которое в Арктике происходит быстрее, чем где бы то ни было на планете (пп. А п. 7 раздела II).
Устанавливает вероятность наступления в результате антропогенного воздействия и (или) климатических изменений в АЗРФ событий, имеющих неблагоприятные экологические последствия, создает глобальные риски для хозяйственной системы, окружающей среды и безопасности Российской Федерации и мира в целом (пп. д п. 5 раздела II). И, как следствие, Стратегия-2035 говорит о необходимости изучения, мониторинга в целях предотвращения ущерба (пп. ж п. 14 раздела III, п. г. пп. 15 раздела III).
Можно отметить, что акты в целом закладывают следующий вектор - деятельность будет расширяться, интенсивность освоения будет повышаться, и - неизбежно - повышаться будет и антропогенное влияния в Арктике.
0сновы-2035 условно делят охрану окружающей среды в Арктике на 3 «сектора»:
- нетронутые и/или охраняемые территории (сохранение экологических систем и их адаптации к изменениям климата),
- территории уже освоенные, и соответственно, имеющийся вред (и необходимость принятия мер по его ликвидации)
1 Указ Российской Федерации от 05.03.2020 № 164 «Об Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года»// Собрание законодательства Российской Федерации, 09.03.2020, № 10, ст. 1317.
2 Указ Президента Российской Федерации от 26 октября 2020 г. № 645 «О Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2020. № 44. Ст. 6970.
- новое освоение (которое должно осуществляться с учетом основных задач в Арктике, в том числе в области охраны окружающей среды) И, как следствие - изучение, разработка и внедрение наилучших доступных технологий, которыми следует заниматься.
Но наибольший интерес представляют, это основные показатели, характеризирующие эффективность реализации государственной политики в Арктике - ведь это именно то, по чему будут отчитываться, а, значит, и стремиться.
Среди них в 0сновах-2035 (раздел V): социальные показатели (ожидаемая продолжительность жизни, коэффициент миграционного прироста населения); научные показатели (доля добавленной стоимости высокотехнологичных и наукоемких отраслей экономики, доля внутренних затрат на научные исследования и разработки); показатели развития минерально-сырьевой базы (доля сырой нефти (включая газовый конденсат) и горючего природного газа, добытых в АЗРФ, в суммарном объеме сырой нефти (включая газовый конденсат) и горючего природного газа, добытых в Российской Федерации; объем производства сжиженного природного газа в АЗРФ); показатели развития транспортной инфраструктуры (объем перевозок грузов в акватории Северного морского пути, в том числе транзитных перевозок); военные показатели (доля современных образцов вооружения, военной и специальной техники в общем количестве вооружения, военной и специальной техники в АЗРФ). Но нет показателя, характеризующего эффективность государственной политики в области окружающей среды.
Пункт 27 раздела V 0снов-2035 устанавливает, что конкретные значения показателей должны быть установлены в Стратегии 20-35. Увы, Стратегия-2035 также содержит размытые формулировки. На данное обстоятельство обратила внимание и Счетная палата Российской Федерации, проводившая в 2021 году оценку выполнения Стратегии-2020. Анализ показал как неисполнение ни одного мероприятия Стратегии-2020 в полном объеме, так и недостатки новых актов - нечеткие формулировки прописанных в них мер и задач, а также несоблюдение принципа измеримости цели, что ведет к «риску формального выполнения поставленных целей»1, и были даны рекомендации об уточнении ключевых показателей в области охраны окружающей среды АЗРФ для полноценной, а не формальной реализации Основ и Стратегии -2035. Хотя сложно говорить о достаточности таких мер для слома парадигмы восприятия Арктики как региона «освоения» и ресурсной кладовой, отчасти можно признать внимание Счетной палаты сигналом ценности Арктики в ее «своеобразности и уникальности природы»2.
В настоящее утвержден план мероприятий по реализации Стратегии-20353 и принят в первом чтении в Государственной думе Российской Федерации проект изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части создания системы мониторинга многолетней (вечной) мерзлоты)», предусмотренный как одно из мероприятий реализации первого этапа Стратегии-2035.
Делая вывод о преемственности актов на период до 2020 и до 2035 годов, то можно говорить о том, что 0сновы-2035 и Стратегия-2035 продолжают политику приоретизации социально-экономического развития региона, и охрана окружающей среды в регионе продолжает рассматриваться, даже, быть может, более предметно, в прикладном русле для решения социально-экономических задач и минимизации последствий такой деятельности. С учетом изменений климата и сокращения времени сохранения ледяного покрова, интенсивность освоения Арктики будет лишь нарастать, в то время как внимание к ее особо уязвимой природной среде и мерам, необходимым для минимизации ущерба и охраны окружающей среды, остаются недостаточно затронутыми ключевыми стратегическими актами региона.
НПА:
1. Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ, 30.06.2014, № 26 (часть I), ст. 3378.
2. Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу (утв. Президентом Российской Федерации 18.09.2008 № Пр-1969)// СПС «КонсультантПлюс».
3. Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года"(утв. Президентом РФ 20.02.2013)// СПС «КонсультантПлюс»
4. Указ Российской Федерации от 05.03.2020 № 164 «Об Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года»// Собрание законодательства Российской Федерации, 09.03.2020, № 10, ст. 1317.
5. Указ Президента Российской Федерации от 26 октября 2020 г. № 645 «О Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года»// Собрание законодательства Российской Федерации. 2 020. № 44. Ст. 6970
6. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15.04.2021 № 996-р «Об утверждении Единого плана мероприятий по реализации Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года и Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года»// Собрание законодательства Российской Федерации 26.04.2021, № 17, ст. 3022.
Библиогра фия:
1. Выпханова Г.В., Жаворонкова Н.Г. Правовые проблемы управления рисками экологических катастроф в Арктике // Экологическое право. 2020. N
5. С. 11 - 16.
2. Игнатьева И.А. Устойчивое развитие Арктической зоны Российской Федерации: проблемы правового обеспечения // Экологическое право. 2013. N 3. С. 20 - 26.
3. https://ach.gov.ru/checks/effektivnost-upravleniya-arkticheskoy-zony (дата обращения 03.10.2022)
References:
1. Vypkhanova G.V., Zhavoronkova N.G. Legal problems of risk management of environmental disasters in the Arctic // Ecological law. 2020. N 5. S. 11 - 16.
2. Ignatieva I.A. Sustainable development of the Arctic zone of the Russian Federation: problems of legal support // Ecological law. 2013. N 3. S. 20 - 26.
3. https://ach.gov.ru/checks/effektivnost-upravleniya-arkticheskoy-zony (accessed 03.10.2022)
1 https://ach.gov.ru/checks/effektiv№ost-upravle№iya-arkticheskoy-zo№y (дата обращения 03.10.2022)
2 Выпханова Г.В., Жаворонкова Н.Г. Правовые проблемы управления рисками экологических катастроф в Арктике // Экологическое право. 2020. № 5. С. 11 - 16.
3 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15.04.2021 № 996-р «Об утверждении Единого плана мероприятий по реализации Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года и Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года» // Собрание законодательства Российской Федерации 26.04.2021, № 17, ст. 3022.
