CC BY
14
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2022. № 2
ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
Научная статья УДК 342
А. А. Каспаров*
проблема ответственного правительства в россии в период между февральской и октябрьской революциями 1917 г.
(статья вторая)1
Аннотация. Настоящая статья представляет собой вторую часть работы, посвященной комплексному исследованию вопроса о политической ответственности Временного правительства. Автор показывает, что свержение монархического строя не привело к воплощению в жизнь надежд либеральных кругов об установлении политической ответственности правительства перед представительным органом. Пришедшее к власти в результате революции Временное правительство сразу же стало позиционировать себя в качестве органа государственной власти, который может нести ответственность за свои решения только перед народом, и потому отказалось считать себя ответственным перед Государственной думой. Старания меньшевиков и эсеров принудить его нести ответственность перед предпарламентом также потерпели неудачу. Вплоть до свержения Временное правительство успешно противостояло исходившим как со стороны левых, так и правых кругов попыткам установить над ним контроль какого-либо представительного органа. Однако, хотя Временному правительству удалось отстоять свою безответственность, его члены несли ответственность перед делегировавшими их политическими партиями. Вопреки ожиданиям либеральных кругов период между Февральской и Октябрьской революциями стал временем становления принципа партийной ответственности должностных лиц.
Ключевые слова: Февральская революция, Временное правительство, политическая ответственность, ответственное правительство, партийная ответственность.
* Александр Альбертович Каспаров — начальник Управления правового обеспечения, «Центррегионводхоз» (Москва, Россия); соискатель кафедры истории государства и права, юридический факультет МГУ имени М. В. Ломоносова (Москва, Россия); aleksandr.casparov@yandex.ru © Каспаров А. А., 2022
1 Начало статьи см.: Каспаров А. А. Проблема ответственного правительства в России в период между Февральской и Октябрьской революциями 1917 г. (статья первая) // Вестн. Моск. ун-та. Сер. Право. 2021. № 3. С. 87-100.
Для цитирования: Каспаров А. А. Проблема ответственного правительства в России в период между Февральской и Октябрьской революциями 1917 г. (статья вторая) // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2022. № 2. С. 124-141.
Идея меньшевиков и эсеров об ответственности министров-социалистов перед своими партиями практически сразу превратилась в мишень для критики со стороны несоциалистических партий (в первую очередь кадетов), требовавших обеспечить независимость членов правительства от влияния сторонних организаций. Однако эту критику нельзя назвать искренней, поскольку из содержания протоколов партии Народной свободы легко увидеть, что в отношении своих министров кадеты проводили ту же политику, что и социалисты.
Так, на заседании ЦК партии кадетов, состоявшемся 29 марта 1917 г., Д. И. Шаховской заявил, что идея левых партий «о необходимости "контроля" над правительством в основе своей заключает правильное положение, что никакая партия не может уклониться от возможного влияния на деятельность правительства, призванного осуществлять волю всех слоев населения»2.
В связи с этим он предложил на рассмотрение ЦК три способа влияния на правительство:
1. «путем публичного обсуждения и вотирования тех или иных резолюций на партийных съездах, конференциях или пленарных совещаниях ЦК;
2. путем установления известного порядка составления тех комиссий, которые разрабатывают важные вопросы в составе правительства..., при котором в комиссии приглашались бы представители партий, и притом не по выбору самого правительства., а по рекомендации партий;
3. путем устройства совещаний, по определенным дням, членов правительства с представителями партий по важнейшим текущим вопросам.»3.
Центральный комитет, согласившись с мнением Д. И. Шаховского, предложил взять на себя роль такого партийного представителя М. М. Винаверу4.
Десятого апреля, «возвращаясь к мысли о желательности присутствия на заседаниях ЦК-та членов его, вошедших в состав прави-
2 Протоколы центрального комитета конституционно-демократической партии. 1915-1920 гг.: В 6 т. М., 1998. Т. 3. С. 366.
3 Там же.
4 Там же. С. 367.
тельства, в целях взаимного осведомления о важнейших вопросах, выдвигаемых жизнью, ЦК просил В. Д. Набокова выяснить возможность осуществления этого положения»5.
Вообще, отдельные пункты постановлений ЦК кадетской партии императивностью тона вызывают определенные ассоциации с постановлениями ЦК ВКП(б). Например, п. 2 постановления от 7 марта 1917 г. предписывается «довести до сведения правительства о необходимости освободить всех членов Г. Думы от исполнительных обязанностей по министерствам и предоставить их в распоряжение Временного комитета; признать допустимой лишь командировку их от правительства в качестве эмиссаров в воинские части и для организации продовольствия»6.
Особенно ярко зависимость министров-кадетов от партии проявилась в дни июльского кризиса, когда они, исполняя решение ЦК, вышли из состава Временного правительства после утверждения соглашения с Центральной радой Украины.
Меньшевик-интернационалист В. А. Базаров так прокомментировал это решение ЦК партии Народной свободы: «Временное правительство нашло необходимым послать особую комиссию для переговоров с Украинскою Радой. Газета "Речь" восстала против этого шага, находя, что он роняет престиж власти и поощряет сепаратистские тенденции украинцев. И через день мы узнаем из газет, что решение правительства не может быть приведено в исполнение, так как оно опротестовано ЦК кадетской партии. Итак, в нашей неписаной революционной конституции кадетский ЦК имеет, как оказывается, право налагать безапелляционное "veto" на постановления, принятые большинством министров Временного правительства»7.
На основании данного наблюдения Базаров пришел к выводу, что «конструкция нашей революционной власти обрисовывается в следующем виде: Центральный орган всероссийского съезда организованной демократии образует нижнюю палату, которая официально контролирует деятельность части министров, одобряя и защищая программу, принятую коалиционным министерством в его целом. Наряду с этим имеются по меньшей мере две верхние палаты — кадетский ЦК и Совет Съездов, которые то полуофициально, то "совершенно доверительно" контролируют деятельность своих ставленников в министерстве, не одобряют программы правительства, стараются закулисными путями протаскивать программу прямо противоположную или, по крайней мере, свести на нет правительственные усилия»8.
5 Там же. С. 369-370.
6 Там же. С. 356.
7 Базаров В. А. «Верхние палаты» революции // Новая жизнь. 1917. 27 июня. С. 1.
8 Там же.
«Едва ли, однако, подобного рода "конституция", — резюмировал он, — пригодна для разрешения тех прозаических, но неотложных задач, которые стоят перед нашей революцией... Мы уверены, что новый всероссийский центральный Комитет Советов Рабочих, Солдатских и Крестьянских Депутатов одной из главных своих задач поставит исправление нашей неписаной конституции, создание кабинета, достаточно сплоченного и однородного, если не в политическом, то по крайней мере в чисто деловом отношении»9.
Как упоминалось выше, само правительство в отношении вопроса об ответственности предпочитало отмалчиваться, однако в дни июльского кризиса его министр-председатель А. Ф. Керенский впервые открыто высказал свою позицию, заявив в адресованном кадетам письме, что Временное правительство отвечает за свои решения «лишь по совести своей и разумению перед страной»10. И хотя это заявление нельзя рассматривать как официальное сообщение, тем не менее оно свидетельствует, что мнение правительства по данному вопросу не изменилось.
Но по-настоящему злободневной тема ответственности Временного правительства стала после провала корниловского выступления. Новый политический кризис резко изменил в общем равнодушное до этого отношение социалистов к безответственности правительства. Например, меньшевик-интернационалист Б. В. Авилов писал, что безответственность правительства привела к тому, что во главе страны оказалась «кучка более или менее случайных людей», самовластие которых ограничивается только сопротивлением Советов и народных масс, с одной стороны, и негласным давлением буржуазных кругов — с другой11.
Из публичных организаций первым об этом заговорил попавший к тому времени под контроль большевиков Петроградский совет рабочих и солдатских депутатов. Тридцать первого августа им была принята внесенная большевиками резолюция с требованием покончить с безответственностью Временного правительства12.
А 1 сентября 1917 г. на заседании ЦИК В. М. Чернов от лица фракции эсеров заявил о необходимости установления демократического контроля над правительством13. «И стало ясно, — писало два дня спустя "Дело народа", — что строительство и переустройство центральной власти необходимо — неотложно необходимо — поставить на твердый фундамент демократического контроля и совлечь с зыбкой по-
9 Там же.
10 Кризис власти // Речь. 1917. 21 июля. С. 2.
11 Авилов Б. В. Нужен ли «предпарламент» // Новая жизнь. 1917. 15 сент. С. 1.
12 Петроградский Совет Р. и С.Д. // Дело народа. 1917. 2 сент. С. 2.
13 В Исполнительном комитете // Утро России. 1917. 3 сент. С. 2.
чвы персональных и кружковых соображений»14. Не ограничиваясь констатацией данного факта, редакция центрального органа партии социалистов-революционеров предложила сделать Временное правительство ответственным перед созываемым социалистами совещанием демократических организаций15.
С критикой позиции своей партии на страницах того же «Дела народа» выступил представитель ее правого крыла М. В. Вишняк. По его мнению, в данном случае вопрос заключается в том, «должна ли и может ли ответственность власти — министров и должностных лиц — в правовом государстве носить формально-юридический характер или нет?». Вишняк считал, что формальные критерии ответственности высших должностных лиц установить всегда затруднительно, о чем свидетельствует опыт Франции, в которой в течение XIX в. двенадцать раз пытались установить случаи ответственности министров, но все эти попытки не имели успеха, и Французская Республика благополучно существует и без такого закона.
Даже в странах парламентарной демократии, продолжал свою мысль Вишняк, где идея ответственности власти получает наивысшее развитие, обязанность министров выходить в отставку, если их политика не пользуется доверием большинства парламента, базируется не на положениях закона, а «на нормах политико-юридических, конвенциональных, на конституционных соглашениях или нормах политической этики», и поэтому «ни в одной конституции мира, где наличность парламентаризма вне спора, нигде не оговорена формальная обязанность министров выходить в отставку даже в случаях явно выраженного к ним недоверия».
Кроме того, отмечал М. В. Вишняк, проблема ответственности правительства тесно связана с принципом разделения властей и борьбой между законодательной и исполнительной ветвями власти. Однако этот принцип неприменим к российским условиям, где создана революционная власть, которая по самому существу своему временна и условна. Но при этом неправильно говорить, что Временное правительство полностью свободно от какого-либо контроля. По мнению Вишняка, отставка П. Н. Милюкова с поста министра иностранных дел наглядно продемонстрировала, «как действительна ответственность министров даже тогда, когда специально она и не предусмотрена формальным актом»16.
По нашему мнению, аргументы М. В. Вишняка, представляются неубедительными. В отличие от приводимой им в качестве примера Франции, положение революционной России, пережившей на тот момент уже
14 Орган демократического контроля // Дело народа. 1917. 3 сент. С. 1.
15 Там же.
16 Вишняк М. В. Ответственность власти // Там же. 27 сент. С. 1.
три политических кризиса, явно нельзя было назвать благополучным. Не совсем понятна и его ссылка на то, что в странах парламентарной демократии обязанность министров выходить в отставку базируется на политико-юридических или конвенциональных нормах, а также на конституционных соглашениях. За шесть бурных месяцев, прошедших с момента свержения монархии, было невозможно выработать какие-либо конвенциональные нормы или достигнуть неких конституционных соглашений в отношении вопроса об ответственности правительства. Поэтому в революционной России в отличие от стран парламентарной демократии такие нормы и соглашения попросту отсутствовали.
Приводимый М. В. Вишняком аргумент в пользу того, что Временное правительство не является безответственным, представляется несколько странным. Приведшие к отставке Милюкова вооруженные демонстрации с периодическими перестрелками между сторонниками и противниками политической линии министра иностранных дел даже с большой натяжкой сложно охарактеризовать как форму политической ответственности.
Однако позиция М. В. Вишняка не получила поддержки у лидеров эсеро-меньшевистского блока, твердо решивших покончить с безответственностью Временного правительства. Третьего сентября 1917 г. на объединенном заседании ЦИК Советов рабочих и солдатских депутатов и Исполкома Всероссийского Совета крестьянских депутатов было принято решение о созыве Демократического совещания.
Через три дня фракция эсеров Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов заявила, что это совещание «должно также решить вопрос о создании постоянного политического органа, перед которым — до созыва Учредительного собрания — власть должна быть ответственной во всем своем составе»17. А 12 сентября уже ЦК партии эсеров принял постановление о том, что «Временное правительство должно быть ответственно перед созданным в результате работ демократического совещания предпарламентом, в котором должны находиться и те цензовые элементы, представители которых войдут в состав Временного правительства»18.
Аналогичную позицию заняли и меньшевики. Седьмого сентября собрание представителей районных, подрайонных и заводских комитетов, делегатов общегородской конференции и всех активных работников петроградской организации приняло резолюцию по вопросу о Демократическом совещании. В п. 4 данной резолюции говорилось, что власть «только в том случае сможет работать в интересах революции,
17 Партия социалистов-революционеров. Документы и материалы: В 3 т. / Под ред. В. В. Шелохаева. М., 2000. Т. 3. Ч. 1. С. 874.
18 Постановление Центрального Комитета партии с.-р. // Дело народа. 1917. 14 сент. С. 1.
если она будет ответственна перед постоянным представительством демократии, осуществляющим функции революционного парламента вплоть до созыва Учредительного Собрания»19. А 8 сентября ЦК РСДРП(о) принял резолюцию о том, что в случае образования коалиционного правительства с участием цензовых элементов «должен быть обсужден и решен вопрос о создании такого представительного учреждения, перед которым могло бы быть ответственным все правительство в целом до Учредительного Собрания»20.
Решительный настрой руководящих органов обеих ведущих социалистических партий позволил Н. Н. Суханову уверенно заявить на страницах «Новой жизни», что с момента созыва Демократического совещания будет «предрешен принцип ответственности всякой новой власти перед полномочным органом демократии»21.
Правда, левое крыло социалистов идею о создании такого представительного учреждения не разделяло. Так, меньшевик-интернационалист Б. В. Авилов писал, что Временное правительство должно быть ответственным не перед предпарламентом, являющимся слишком громоздким учреждением и поэтому лишенным непосредственной связи с населением, а перед ЦИКом Совета рабочих и солдатских депутатов22. И конечно, отрицательно к этой идее отнеслись большевики, требовавшие не ответственности Временного правительства перед предпарламентом, а перехода власти к Советам.
После открытия Демократического совещания вопрос об ответственности правительства занял одно из центральных мест в его повестке. В первый же день работы совещания меньшевик Б. О. Богданов заявил, что новая власть должна пользоваться доверием широких народных масс и нести ответственность перед органами, выражающими волю этих масс. Правда, И. Г. Церетели посчитал нужным отметить, что Временное правительство нельзя считать полностью бесконтрольным, поскольку министры-социалисты несут ответственность перед своими партиями. «Здесь говорить о полной безответственности, — пояснил он, — формально неверно потому, что эта власть была построена на принципе представительства демократических партий. В качестве формы контроля сохранено было право отзыва. Полной безответственности с формальной точки зрения, конечно, не было»23.
В ходе работы Демократического совещания меньшевики почти сразу раскололись на 2 группы — советского большинства и советско-
19 Меньшевики в 1917 году: В 3 т. / Под ред. З. Галили, А. Ненарокова, Л. Хейм-сона. М., 1994. Т. 3. С. 157.
20 Там же. С. 158.
21 Суханов Н.Н. Накануне развязки // Новая жизнь. 1917. 5 сент. С. 1.
22 Авилов Б. В. Нужен ли «предпарламент» // Там же. 15 сент. С. 1.
23 Меньшевики в 1917 году. Т. 3. С. 193.
го меньшинства. Восемнадцатого сентября от имени первой группы Ю. О. Мартов огласил декларацию, призывавшую представителей всех демократических организаций «решительно отвергнуть .всякую безответственную власть, власть единичную или коллегиальную, и приложить все силы к делу создания истинно-революционной власти, способной разрешить неотложные задачи революции и ответственной впредь до Учредительного Собрания перед полномочным представительством трудящихся народных масс»24.
Декларацию меньшинства огласил Ф. И. Дан: «Демократический Съезд должен выделить из себя представительный орган, в котором были бы представлены все крупные силы, перед которыми Правительство должно быть ответственно и который должен обеспечить постоянное и открытое сотрудничество вместе с демократическими организациями во всех областях правительственной деятельности»25.
Таким образом, обе группы меньшевиков были едины в желании покончить с безответственностью Временного правительства, расходясь только в методах.
Девятнадцатого сентября на совещании фракций и организаций сторонников коалиции И. Г. Церетели затронул вопрос о тех отношениях, которые возникнут между будущим предпарламентом и Временным правительством. Как сообщала «Рабочая газета», «по его мнению, эти взаимоотношения должны походить на те, как это было установлено из практики Советов, когда министры-социалисты являлись в Совет отчитываться в своих действиях»26. А 20 сентября ЦК РСДРП(о) постановил предложить Демократическому совещанию выделить из своей среды специальное учреждение и поручить ему «содействовать созданию власти, которая признала бы для себя обязательным. подотчетность представительному учреждению»27. И в тот же день на заседании президиума Всероссийского демократического совещания с представителями групп фракций и Центральных комитетов политических партий было единогласно принято решение, что Временное правительство станет ответственным перед этим представительным учреждением28.
Таким образом, за шесть с половиной месяцев с момента свержения монархии позиция меньшевиков и эсеров по вопросу об ответственности правительства пережила целую эволюцию. До создания первой коалиции обе партии рассматривали Временное правительство как безответственный орган государственной власти и не видели необхо-
24 Там же. С. 200.
25 Там же. С. 240.
26 Там же. С. 242.
27 Там же. С. 251.
28 Там же. С. 290.
димости в изменении его положения, а отдельные предложения сделать правительство ответственным перед Советами не находили поддержки у партийного руководства. Апрельский и июльский политические кризисы не изменили позицию руководящих органов обеих партий, считавших, что партийного контроля в отношении своих министров вполне достаточно, и только после выступления генерала Корнилова социалисты решились создать орган, который будет осуществлять политический контроль над деятельностью правительства.
Однако у А. Ф. Керенского эта идея не вызвала энтузиазма, и поэтому в эти же дни он поручил управляющему министерством юстиции А. А. Демьянову подготовить проект «наиболее желательной организации верховной власти впредь до созыва Учредительного собрания». Поручение министра-председателя было выполнено министерством юстиции в максимально короткие сроки, и уже 21 сентября подготовленный им проект появился в газетах29.
В проекте говорилось о «желательности образования ныне же особого коллегиального органа, который являлся бы представителем, если не всей страны, то по крайней мере наиболее влиятельных групп населения»30. При этом А. А. Демьянов подчеркивал, что считает возможным признать за этим коллегиальным органом только право совещательного голоса, и не возлагать на правительство обязанности «предварительного внесения на обсуждение означенного учреждения всех возникающих вопросов законодательного характера, а подчинить его ведению те из них, которые ввиду особо серьезного их значения правительство посчитало бы необходимым подвергнуть предварительному коллегиальному обсуждению»31.
Следует отметить, что предложение А. А. Демьянова о создании при правительстве коллегиального совещательного органа не являлось оригинальным. Впервые такая идея была выдвинута в дни апрельского кризиса членом ВКГД В. В. Шульгиным, выступившим с предложением создать при Временном правительстве совещательный орган. В своем выступлении Шульгин указал, что в связи с прекращением работы Государственной думы исчезла трибуна, с которой могли бы выступать представители различных политических течений, и поэтому необходимо создать такой орган, «в котором могли бы выступать с объяснениями представители Временного правительства, где к ним могли бы обращаться с вопросами, на которые они могли бы тут же давать объяснения». Заседания этого органа должны иметь совещательный характер и созываться тогда, когда Временное правительство
29 Проект предпарламента // Утро России. 1917. 21 сент. С. 2.
30 Там же.
31 Там же.
сочтет необходимым выступить с объяснениями по поводу какого-либо важного вопроса или захочет выслушать мнение по этому поводу представителей тех или иных политических сил. По мнению Шульгина, данный совещательный орган должен формироваться из представителей Исполкома Совета рабочих и солдатских депутатов и такого же числа представителей Государственной думы32.
Предложение Шульгина сразу вызвало ряд возражений. Одни члены ВКГД опасались, что создание подобного органа может создать у населения подозрения, что правительство таким образом пытается затянуть созыв Учредительного собрания, другие считали, что «неудобно создать такой своеобразный совещательный парламент в то время, когда формально продолжает существовать Гос. дума»33. Также указывали, что устройство такого рода «совещательного парламента» может усложнить и так нелегкое положение Временного правительства, поскольку ему будут беспрестанно предъявлять запросы 34. И хотя в заседании прозвучали голоса и в поддержку проекта В. В. Шульгина, дальше стен Временного комитета он не вышел.
Схожий проект опубликовал на страницах газеты «Утро России» 27 апреля 1917 г. В. М. Устинов. Он предложил создать для предварительного рассмотрения законопроектов специальный представительный орган — Общегосударственный комитет общественных организаций, состоящий из представителей ВКГД, Советов рабочих и солдатских депутатов, Советов крестьянских депутатов, местных комитетов общественных организаций, а также представителей всероссийских союзов интеллигентных работников, как-то: союз инженеров, академический союз и т.п35. В. М. Устинов полагал, что даже такой несовершенный парламент будет «далеко превосходить существующий контрольный аппарат: Петроградский Совет Рабочих и Солдатских депутатов» и сумеет укрепить положение Временного правительства36. Проект Устинова тоже не привлек к себе внимания и разделил судьбу проекта В. В. Шульгина.
Таким образом, Временное правительство не желало становиться ответственным перед создаваемым представительным органом. И что очень важно, в этом его поддерживала партия Народной свободы. В первые дни революции кадеты «заблокировали» идею М. В. Родзянко о том, что правительство должно быть ответственным перед Государственной думой в лице ее Временного комитета, теперь же они были готовы защитить его от аналогичных притязаний Демократического совещания.
32 Во Временном Комитете Гос. Думы // Речь. 1917. 23 апр. С. 5.
33 Там же.
34 Там же.
35 Устинов В. М. Строительство власти // Утро России. 1917. 27 апр. С. 1.
36 Там же.
Основная «схватка» по этому поводу между кадетами и социалистами произошла на переговорах, посвященных формированию последнего состава Временного правительства. Эти переговоры проходили в Зимнем дворце с 22 по 24 сентября 1917 г. В них участвовали: члены Временного правительства, представители московских общественных деятелей (С. Н. Третьяков), ЦК кадетской партии (М. С. Адже-мов, В. Д. Набоков), члены президиума Демократического совещания (Н. С. Чхеидзе, Н. Д. Авксентьев, И. Г. Церетели, А. Р. Гоц), петроградский и московский городские головы (Г. И. Шрейдер, В. В. Руднев), а также представители кооперативной (Г. Беркенгейм) и земской (Я. И. Душечкин) групп37.
После вступительного слова министра-председателя И. Г. Церетели сразу заявил, что социалисты считают необходимым создать орган, который до созыва Учредительного собрания выражал бы волю населения страны, и имеющий право осуществлять контроль над деятельностью правительства, направлять ему запросы и, самое главное, выражать доверие или недоверие38. «Массы, — добавил он, — с трудом мирятся с безответственностью власти и единоличным режимом. Предпарламент создает такую ответственность, и поэтому он необходим с точки зрения масс»39.
Как и следовало ожидать, против этого требования выступили представители партии Народной свободы. «Временное правительство, — заявил М. С. Аджемов, — имеет суверенную власть до Учредительного собрания и никому своего суверенитета до Учредительного собрания, которое его заменит, уступить не может»40. Поэтому «.с того момента, как правительство станет ответственным перед парламентом, совершится новый переворот: правительство из суверенной власти превратится в исполнительную власть, а суверенные права перейдут к предпарламенту»41. Также Аджемов высказал опасение, что этот «суррогат парламента» будет стремиться к расширению своих прав, что приведет к конфликту между ним и Временным правительством.
Представители кадетов считали, что функции предпарламента могут заключаться только в обеспечении «ближайшего общения власти с широкими слоями населения в целях взаимного осведомления и оказания этими слоями содействия Правительству в его работе»42. При этом ни о каком контроле со стороны этого органа в отношении правительства не может идти и речи, а наоборот, именно прави-
37 Совещание о реконструкции власти // Речь. 1917. 23 сент. С. 3.
38 Там же. С. 4.
39 Там же.
40 Там же.
41 Там же.
42 Там же.
тельство должно определить его состав и компетенцию и установить регламент43.
На это И. Г. Церетели заявил, что представители революционной демократии категорически несогласны с тем, чтобы предпарламент был созван Временным правительством, которое должно определить его состав и компетенцию, и чтобы Временное правительство не носило формальной ответственности перед предпарламентом44.
Но представители партии Народной свободы были непреклонны. Также позицию кадетов разделяли московские общественные деятели и, конечно, члены правительства. Выступавший от его имени А. Ф. Керенский охарактеризовал идею об установлении ответственности правительства перед предпарламентом как «неприемлемую» и выразил надежду, что «представители революционной демократии не будут настаивать на установлении формальной ответственности Временного правительства перед предпарламентом»45.
В общем, участникам переговоров стало понятно, что вопрос об ответственности правительства стал одним из главных препятствий для достижения соглашения, и если договориться по нему не удастся, то о коалиционном правительстве можно забыть. Но руководители партий эсеро-меньшевистского блока, оставаясь убежденными сторонниками коалиции, не были готовы к разрыву.
Бывший министр внутренних дел правый эсер Н. Д. Авксентьев в своем выступлении указал путь к возможному компромиссу, заявив, что «ответственность правительства перед предпарламентом устанавливается уже тем, что, если предпарламент выразит правительству недоверие, то правительство остаться у власти не сможет»46. Иными словами, Авксентьев повторил мысль Вишняка о том, что для установления ответственности правительства может быть достаточно «политико-юридических» соглашений или «норм политической этики». Министр внутренних дел А. М. Никитин, ухватив мысль своего предшественника, прямо спросил присутствующих о последствиях выражения со стороны предпарламента недоверия правительству, на что управляющий министерством юстиции А. А. Демьянов сообщил, что в таком случае, по его мнению, правительство должно уйти в отставку47.
По этому пути и пошло руководство блока. Двадцать четвертого сентября И. Г. Церетели, выражая позицию представителей советских партий, предложил кадетам следующий компромисс: Демократическое совещание не будет настаивать на установлении формальной ответ-
43 Совещание о реконструкции власти // Речь. 1917. 23 сент. С. 4.
44 Там же.
45 Там же. 24 сент. С. 3.
46 Там же. 23 сент. С. 4.
47 Там же. 24 сент. С. 3.
ственности правительства перед предпарламентом, но оставит за собой право добиваться ее установления в будущем48. Этот вариант устроил кадетов, и стороны пришли к согласию.
По окончании переговоров стороны проинформировали Временное правительство о достигнутом соглашении. Как сообщала «Речь», «А. Ф. Керенскому было, в частности, сообщено, что на основании соглашения, достигнутого между обеими сторонами, Временное правительство не считается формально ответственным перед предпарламентом»49.
Насколько важным было для кадетов и членов правительства сохранение его безответственности, свидетельствует тот факт, что Юридическое совещание, поручая своему председателю разработать проект постановления о предпарламенте, посчитало необходимым специально «подчеркнуть совещательное значение Совета и начало назначения, а не избрания его членов»50.
«Дело народа» с иронией писало: «.Правительство чутко прислушалось к голосу цензовых элементов, для которых сила и авторитет Совета, где большинство принадлежит социалистической демократии, должны быть во что бы то ни стало аннулированы?»51.
Переговоры 22-24 сентября 1917 г. показали, что стратегическая линия кадетов в отношении ответственности правительства перед парламентом изменилась на 180 градусов. Из поборника идеи «ответственного министерства» партия Народной свободы превратилась в защитника «безответственного министерства». Причину этой метаморфозы объяснить несложно. До революции установление ответственности совета министров перед законодательными палатами открывало для партии легальную возможность оказывать реальное влияние на власть. Но после революции политическая ситуация резко изменилась. Войдя во Временное правительство, кадеты сами стали властью и теперь уже не хотели, чтобы «их» правительство оказалось под контролем представительного органа, в котором у них не было большинства. Еще больше это касалось Демократического совещания и предпарламента, т. е. учреждений, большинство мест в которых принадлежало социалистам. Поэтому ради того, чтобы сохранить безответственность правительства, партия Народной свободы была готова пойти на разрыв с меньшевиками и эсерами. А стремление лидеров социалистов любой ценой сохранить коалицию позволило кадетам одержать победу. Также союзником кадетов выступил А. Ф. Керенский, категорически возражавший против установления ответственности
48 Разрешение правительственного кризиса // Речь. 1917. 26 сент. С. 4.
49 Там же.
50 Записи хода заседаний Юридического совещания при Временном правительстве / Под. ред. Б. Ф. Додонова. В 2 т. М., 2019. Т. 2. С. 257.
51 Куцая конституция и революционное право // Дело народа. 1917. 4 окт. С. 1.
правительства перед предпарламентом и угрожавшим в противном случае своей отставкой. Нежелание эсеро-меньшевистских лидеров допустить уход Керенского, казавшегося им оптимальной фигурой на посту министра-председателя, также сыграло определенную роль в их капитуляции по вопросу об ответственности.
Стоит отметить, что крах попытки революционной демократии покончить с безответственностью Временного правительства послужил непосредственным поводом для ухода из предпарламента большевиков. В зачитанном Л. Д. Троцким заявлении, в частности, говорилось: «Официально заявлявшейся целью Демократического совещания. являлось упразднение безответственного личного режима. и создание подотчетной власти, способной ликвидировать войну и обеспечить созыв Учредительного Собрания в назначенный срок. Между тем. достигнутые результаты прямо противоположны: создана власть, в которой и вокруг явные и тайные корниловцы играют руководящую роль. Безответственность этой власти отныне закреплена и провозглашена формально. Совет Российской Республики объявлен совещательным учреждением»52.
Правда, сразу после окончания правительственного кризиса произошли события, показавшие, что, хотя Временное правительство и осталось безответственным, ответственность его членов перед своими партиями не исчезла. В прессе появились слухи, что министр внутренних дел А. М. Никитин выйдет из социал-демократической партии по причине конфликта, возникшего из-за забастовки железнодорожников.
Конфликт заключался в том, что А. М. Никитин издал 23 сентября несколько циркуляров, грозивших уголовными карами участникам забастовки железнодорожников53. В связи с этим ЦК РСДРП(о) принял резолюцию, в которой постановил: «Затребовать от Никитина объяснения по поводу изданных им циркуляров с тем, чтобы в случае, если эти объяснения окажутся для ЦК неудовлетворительными, официально дезавуировать Никитина и предложить организации, к которой он принадлежит, решить вопрос о совместимости указанных действий т. Никитина с принадлежностью к партии»54.
Явившись для объяснений, А. М. Никитин заявил, что «юридически не дорожит партийным представительством в правительстве», поскольку «оно важно для него лишь с точки зрения собственных убеждений»55. Четвертого октября он отправил в ЦК своей партии письмо, в котором сообщил, что уйдет с поста министра внутренних дел. Кроме того, Ни-
52 Меньшевики в 1917 году. Т. 3. С. 394.
53 Ненароков А. П. Упущенная возможность единения демократических сил при решении вопроса о власти. Документально-исторический очерк // Там же. С. 65.
54 Там же. С. 297.
55 Ненароков А. П. Указ. соч. С. 67.
китин предложил ЦК РСДРП(о) образовать из министров-меньшевиков особую группу «для делового контроля и объединения их деятельности»56. На следующий день он направил министру-председателю заявление, в котором сообщил, что уходит в отставку в связи с тем, чтобы «дать возможность партии ввести в состав правительства более достойного члена, состоящего в полном контакте с ее ЦК, и за которого, а следовательно, и за все коалиционное правительство, она могла бы отвечать»57.
Керенский не принял отставки министра внутренних дел, меньшевистский ЦК тоже не стал настаивать на его уходе. Но этот инцидент в очередной раз подтвердил, что партийная ответственность членов Временного правительства не пустой звук и даже не согласные с партийной линией министры вынуждены считаться со своим ЦК и давать ему объяснения.
Таким образом, в течение всех восьми месяцев своей жизни Временному правительству удавалось оставаться безответственным органом государственной власти, однако фактически члены правительства несли ответственность перед своими партиями. Придя к власти, большевики объявили о создании правительства, ответственного перед Советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, большинство в которых уже принадлежало их партии. То есть, по сути, это означало, что члены большевистского правительства будут нести ответственность перед своей партией. Партийная ответственность должностных лиц сохранялась до конца советской власти, и поэтому можно полностью согласиться с оценкой этого явления, данной П. П. Серковым. «Юридическая безответственность указанной власти (советской. — А. К.) перед гражданами, — пишет он, — подменялась партийной ответственностью должностных лиц перед партийными органами»58. Но эту характеристику можно с полным основанием применить и к Временному правительству. Единственное различие между ним и Советом народных комиссаров заключалось в том, что политический контроль над членами Временного правительства осуществляли не одна, а три партии. Фактически в этот период русской истории происходила радикальная трансформация формы политической ответственности. До Февральской революции должностные лица несли ответственность перед монархом, а после нее они стали нести ответственность перед своими партиями. Эти радикальные изменения формы политической ответственности в свою очередь являлись составной частью глобального процесса трансформации Российской империи из государства,
56 Там же. С. 68.
57 Там же.
58 Серков П. П. Конституционная ответственность в Российской Федерации: современная теория и практика. М., 2018. С. 434.
сформировавшегося на основе бюрократии, в государство нового типа, основанное на партийной системе.
список литературы
1. Авилов Б. В. Нужен ли «предпарламент» // Новая жизнь. 1917. 15 сент.
2. Базаров В. А. «Верхние палаты» революции // Новая жизнь. 1917. 27 июня.
3. Вишняк М. В. Ответственность власти // Дело народа. 1917. 27 сент.
4. В Исполнительном комитете // Утро России. 1917. 3 сент.
5. Во Временном комитете Гос. Думы // Речь. 1917. 27 апр.
6. Журналы заседаний Временного правительства / Под ред. Б. Ф. Додо-нова. В 4 т. Т. 1. М. 2001.
7. Записи хода заседаний Юридического совещания при Временном правительстве. Март-октябрь 1917 г. / под. ред. Б. Ф. Додонова. В 2 т. Т. 2. М., 2019.
8. Куцая конституция и революционное право // Дело народа. 1917. 4 окт.
9. Меньшевики в 1917 году / под ред. З. Галили, А. Ненарокова, Л. Хейм-сона. В 3 т. Т. 3. М., 1994.
10. Ненароков А. П. Упущенная возможность единения демократических сил при решении вопроса о власти. Документально-исторический очерк // Меньшевики в 1917 году. Т. 3. М., 1994.
11. Орган демократического контроля // Дело народа. 1917. 3 сент.
12. Партия социалистов-революционеров. Документы и материалы: В 3 т. / Под ред. В. В. Шелохаева. Т. 3. Ч. 1. М., 2000.
13. Петроградский Совет Р. и С.Д. // Дело народа. 1917. 2 сент.
14. Проект предпарламента // Утро России. 1917. 21 сент.
15. Протоколы Центрального комитета конституционно-демократической партии 1915-1920 гг.: В 6 т. / Под ред. В. В. Шелохаева. Т. 3. М., 1998.
16. Суханов Н. Н. Накануне развязки // Новая жизнь. 1917. 15 сент.
17. Серков П. П. Конституционная ответственность в Российской Федерации: современная теория и практика. М., 2018.
18. Совещание о реконструкции власти // Речь.1917. 23 сент.
19. Совещания о реконструкции власти // Речь. 1917. 24 сент.
20. Устинов В. М. Строительство власти // Речь. 1917. 23 сент.
Материал поступил в редакцию 02.02.2021; одобрен после рецензирования
12.03.2022; принят к публикации 20.04.2022
Original article
Aleksandr A. Kasparov*
the problem of responsible government in Russia in the period between the February and octoBER revolutions of 1917 (article two)
Abstract. This article continues the article devoted to the problem of the political responsibility of Russian Provisional Government. The author shows that violent overthrow of monarchial order didn't bring to embodiment of ideas of liberal groups about establishment of political responsibility of the government before parliament. The Russian Provisional Government considered that it can bear responsibility for its decisions only before the people and therefore refused to consider itself responsible before the State Duma. Attempts of the Mensheviks and Socialists Revolutionaries to compel it to bear responsibility before Pre-parliament were also unsuccessful. Right up to its overthrow the Russian Provisional Government successfully counteracted the attempts of right-wing and left-wing political groups to establish the political control of any representative body over it. However, although the Russian Provisional Government remained irresponsible, it's members bore responsibility before the political parties, which delegated them in the Government. Contrary to expectations of the liberal groups, period between the February and the October revolutions was the time of formation of a principle of party responsibility of the officials.
Keywords: February revolution, Provisional Government, political responsibility, responsible government, party responsibility.
For citation: Kasparov, A.A. (2022). The problem of responsible government in Russia between the February and October revolutions of 1917 (article two). Moscow University Bulletin. Series 11. Law, 2, pp. 124—141 (in Russ.).
Bibliography
1. Avilov, B.V. (1917, September 15). Is a "pre-parliament" necessary? New life (in Russ.).
2. Bazarov, V.A. (1917, Jine 27). "Upper houses" of the revolution. New life (in Russ.).
3. Vishnyak, M.V. (1917, September 27). Responsibility of power. The cause of the people (in Russ.).
4. Editorial (1917, September 3). In the Executive Committee. Morning of Russia (in Russ.).
5. Editorial (1917, April 27). In the Provisional Committee of the State Duma. Speech (in Russ.).
* Head of Legal Support Department, "Tsentrregionvodkhoz" (Moscow, Russia); Ph. D. Student, Faculty of Law, Lomonosov MSU (Moscow, Russia)
6. Dodonov, B.F. (ed.) (2001). Journals of meetings of the Provisional Government. In 4 volumes, Vol. 1. Moscow (in Russ.).
7. Dodonov, B.F. (ed.) (2019). Recordings of the proceedings of the meetings of the Legal Conference under the Provisional Government. March-October 1917. In 2 volumes, Vol. 2. Moscow (in Russ.).
8. Editorial (1917, October 4). «Kutsaya» constitution and revolutionary law. Business of the people (in Russ.).
9. Galili, Z., Nenarokov, A. and Heimson, L. (ed.) (1994). Mensheviks in 1917. In 3 volumes, Vol. 3. Moscow (in Russ.).
10. Nenarokov, A.P. (1994). A missed opportunity to unite democratic forces in resolving the issue of power (documentary and historical essay). In: Galili, Z., Nenarokov, A. and Heimson, L. (ed.). Mensheviks in 1917. In 3 volumes, Vol. 3. Moscow (in Russ.).
11. Editorial (1917, September 3). Organ of democratic control. Business of the people (in Russ.).
12. Shelokhaev, V.V. (ed.) (2000). Party of Socialist Revolutionaries. Documents and materials. In 3 volumes, Vol. 3. Moscow (in Russ.).
13. Editorial (1917, September 2). Petrograd Soviet of Workers' and Soldiers' Deputies. Business of the people (in Russ.).
14. Editorail (1917, September 21). Draft Pre-Parliament. Morning of Russia (in Russ.).
15. Shelokhaev, V.V. (ed.) (1998). Protocols of the Central Committee of the Constitutional Democratic Party 1915-1920. In 6 volumes, Vol. 3. Moscow (in Russ.).
16. Sukhanov, N.N. (1917, September 15). On the eve of the denouement. New life (in Russ.).
17. Serkov, P.P. (2018). Constitutional responsibility in the Russian Federation: modern theory and practice. Moscow (in Russ.).
18. Editorial (1917, September 23). Meeting on the reconstruction of power. Speech (in Russ.).
19. Editorial (1917, September 24). Meeting on the reconstruction of power. Speech (in Russ.).
20. Ustinov, V.M. (1917, September 23). Building power. Speech (in Russ.).
The article was submitted 02.02.2021; approved 12.03.2022; accepted 20.04.2022
