CC BY
16
УДК 343.1 ББК 67.7
Назаров Сергей Николаевич Nazarov Sergei Nikolaevich
профессор кафедры криминалистики и оперативно-разыскной работы Ростовского юридического института МВД России доктор юридических наук, доцент.
Professor, the Department of Criminalistics and Operational Investigative Activities, Rostov Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation Doctor of Law, Associate Professor.
ПРОБЛЕМА ОПТИМИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ ПРОКУРОРА НА ДОСУДЕБНЫХ СТАДИЯХ УГОЛОВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
The problem of optimizing the authority of the prosecutor at the pre-trial stages criminal proceedings
В статье обосновывается общность форм предварительного расследования. Сохранение дифференциации полномочий прокурора в отношении дознания и следствия определяется как необоснованное. Эффективной формой деятельности прокуратуры рассматривается взаимодействие с органами расследования.
Ключевые слова: прокурор, полномочия прокурора, формы предварительного расследования, руководство расследованием, взаимодействие.
Проблема повышения эффективности деятельности прокурора в сфере расследования уголовных дел до настоящего времени полностью не решена.
Законодательное лишение прокурора Федеральным законом от 05.06.2007 № 87-ФЗ права самостоятельно отменять незаконные правовые акты следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, о приостановлении и прекращении уголовного дела, а также права давать указания следователю и руководить расследованием не было достаточно обоснованным.
Моделью указанных изменений, как известно, послужила «общенадзорная» компетенция, согласно которой прокурор не имеет властных полномочий, его реагирование на нарушение закона носит рекомендательный характер. При необходимости прокурор обращается в суд.
Введенное в 2007 г. положение, предусматривающее возможность отмены вышеперечисленных процессуальных решений при их незаконности путем обращения в орган расследования, согласуется с «общенадзорным» полномочием прокурора, предусмотренным ст. 23 ФЗ
The article substantiates the generality of the forms of preliminary investigation. Preservation of the differentiation of the powers of the prosecutor in relation to inquiry and investigation is defined as unjustified. Interaction with the investigating authorities is considered an effective form of activity of the prosecutor's office.
Keywords: prosecutor, prosecutor's powers, forms of preliminary investigation, investigation management, interaction.
«О прокуратуре РФ», согласно которому принесение прокурором протеста на незаконный правовой акт не обладает императивностью.
О намерении законодателя осуществить межотраслевую унификацию полномочий прокурора, основанную на «общенадзорной» модели, свидетельствует следующее сопоставление уголовно-процессуальных и «общенадзорных» полномочий прокурора.
Согласно ч. 2 ст. 26 ФЗ «О прокуратуре РФ», согласно которой органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, осуществляющих контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в их деятельность. Лишение прокурора права давать обязательные для следователя указания, сохраненное по настоящее время, согласуется с положениями указанной статьи.
Частично возвращение прокурора в последующем ряда утраченных полномочий (права отменять незаконные и необоснованные постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, о приостановлении и прекращении уголовного дела) актуализирует необходимость исследования вдальнейшей оптимизации полномочий
прокурора в сфере расследования уголовных дел.
Обновленное правовое регулирование прокурорских проверок и доступа прокурора к материалам расследуемого уголовного дела ориентировано на инцидентные основания их проведения, что соответствует положениям ч. 2 ст. 21 Закона «О прокуратуре РФ» о проведении проверки исполнения законов на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.
Попытка реализовать универсальную «общенадзорную» модель прокурорского надзора в сфере расследования уголовных дел, основанную на диспозитивном подходе к исполнению требований прокурора, как показала практика, не учитывала особенности этой сферы общественных отношений и специфику ее правового регулирования, в связи с чем не обеспечивала законность при производстве расследований уголовных дел.
Уголовный процесс характеризуется спецификой задач, в том числе сложностью деятельности по установлению фактических обстоятельств уголовного дела, что «влечет необходимость создания максимальных гарантий прав личности в уголовном процессе, законности и обоснованности всех уголовно-процессуальных действий и решений» [1, с. 61].
Внутриотраслевая унификация полномочий прокурора предшествовала изменениям полномочий прокурора в 2007 г. и существовала несколько десятилетий. Она характеризовалась наличием единых полномочий прокурора, независимо от форм расследования - дознания и следствия, и основывалась на императивном подходе исполнения предписаний прокурора. Указания прокурора были обязательны для дознавателя и следователя, прокурор вправе был руководить расследованием и отменять любые незаконные и необоснованные решения органов расследования.
Современное содержание правового регулирования полномочий прокурора характеризуется сочетанием межотраслевого и внутриотраслевого подходов к их формированию, при котором диспозитивный подход преобладает в отношении расследования в форме следствия, а императивный - в отношении расследования в форме дознания.
Надлежащее теоретическое обоснование такой дифференциации отсутствует. Принципиального различия между дознанием и следствием нет. Обе формы расследования разрешают единые для них задачи на основе единых принципов, результаты деятельности влекут единые правовые последствия.
Следует отметить законодательные новеллы, направленные на сближение со статусом руководителя следственного органа начальника органа дознания, полномочия которого расширены во введенной в 2015 г. в УПК РФ ст. 40.2, а также сближение со статусом следователя статуса дознавателя. Федеральным законом от 14.12.2015 № 380-Ф3 внесены изменения в ст. 226.8 УПК РФ, в соответствии с которыми дознаватель наделен таким же, как и следователь, правом обжалования некоторых решений прокурора по уголовному делу, поступившему с обвинительным актом или обвинительным постановлением, которое ранее у дознавателя отсутствовало.
В условиях общности форм предварительного расследования дальнейшее сохранение дифференциации полномочий прокурора в отношении дознания и следствия, по нашему мнению, является необоснованным. Полагаем, что полномочия прокурора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства должны быть унифицированы для дознания и следствия.
Предпосылками такой унификации следует рассматривать законодательные изменения полномочий прокурора в части его влияния на процесс расследования при возникновении ситуации, связанной с нарушением разумных сроков. Федеральным законом от 30.04.2010 № 69-ФЗ в ст. 124 УПК РФ внесены изменения, в соответствии с которыми прокурор при удовлетворении жалобы на нарушение разумных сроков уголовного судопроизводства в ходе досудебного производства в постановлении указывает процессуальные действия, осуществляемые для ускорения рассмотрения дела, и сроки их осуществления (п. 2.1).
Приведенное полномочие прокурора соответствует полномочию начальника органа дознания давать дознавателю письменные указания о направлении расследования и производстве процессуальных действий (п. 4 ч. 1 ст. 40.2 УПК РФ) и аналогичному полномочию руководителя следственного органа (п. 3 ч. 1 ст. 39 УПК РФ). Из содержания ст. 124 УПК РФ
следует, что ею охватываются и дознание, и предварительное следствие.
Фактически прокурору возвращено право руководства расследованием, но его реализовать он может только при определенных условиях - при обращении участников уголовного судопроизводства, по мнению которых нарушены разумные сроки расследования.
Однако в настоящее время, как справедливо отмечается в юридической литературе, нельзя говорить о руководстве прокурором уголовным преследованием в связи с существенным изменением статуса прокурора в уголовном судопроизводстве, отсутствием у него важнейших для уголовного преследования полномочий по возбуждению уголовного дела, предъявлению обвинения, избранию меры пресечения [2, с. 23].
В связи с этим является актуальным определение наиболее эффективной формы деятельности прокуратуры по реализации полномочий, предусмотренных ст. 124 УПК РФ, содержание которых свидетельствует о реализации функции уголовного преследования на досудебных стадиях уголовного судопроизводства.
При этом следует исходить из того, что любая реформа, модель уголовного судопроизводства должна в первую очередь оцениваться с позиции эффективности ее реализации, достижения целей защиты прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, защиты личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод [3, с. 90].
В надзорных полномочиях прокурора выделяют полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий, устранению нарушений закона и предупреждению нарушений закона [4, с. 210].
Условием эффективной реализации полномочий прокурора является соответствующая ей информационность прокурора о состоянии расследования.
Однако на досудебных стадиях уголовного судопроизводства прокурор по расследуемому уголовному делу не располагает достаточным объемом информации по делу для выявления нарушений закона. УПК РФ предусматривает информирование прокурора о расследовании уголовного дела посредством направления ему органами предварительного
расследования ограниченного количества процессуальных документов, связанных с движением уголовного дела (постановления о возбуждении уголовного дела или отказе в возбуждении, сообщение о задержании подозреваемого и др.), которые не содержат достаточной информации для оценки состояния расследования.
Получаемая прокурором информация при участии в суде в связи с избранием мер пресечения (арест, домашний арест, залог, запрет определенных действий), при поступлении в суд обращений участников уголовного процесса также носит суженный характер и имеет место не по каждому уголовному делу.
Оценка же состояния процесса расследования уголовного дела для определения процессуальных действий, необходимых для его ускорения с установлением сроков их осуществления, возможна только на основании всей совокупности материалов дела на конкретном его этапе. Такая оценка взаимосвязана и со знанием следственной ситуации по делу, которая обусловливает тактико-процессуальные особенности следствия, его планово-организационное обеспечение.
Для выработки действенных мер прокурор должен быть информирован о состоянии организации и планировании расследования. В противном случае указания прокурора, направленные на ускорение расследования, могут дублировать запланированные органом расследования следственные действия.
Однако вопросы планово-организационного обеспечения организации предварительного расследования не составляет предмет надзорной деятельности прокурора, в связи с чем деятельность прокурора по расследуемым уголовным делам в части обеспечения разумного срока должна осуществляться в форме, позволяющей наиболее эффективно содействовать своевременному расследованию уголовных дел.
Таким видом деятельности (функцией) прокурора по обеспечению разумного срока по расследуемым уголовным делам является, по нашему мнению, взаимодействие прокурора с органами предварительного расследования в значении «взаимодействие-сотрудничество» как равноправных субъектов.
В отдельных научных исследованиях деятельности прокуратуры взаимодействие, представляющее самостоятельный вид деятельности
(функцию), рассматривается как элемент надзорной деятельности, содержанием которого рассматриваются «полномочия прокурора по надзору за деятельностью судебных следователей» [5, с. 20].
В данном случае взаимодействие имеет значение «взаимоотношение», чем не соблюдена четкость в использовании понятийного аппарата.
Содержание взаимодействия состоит не в даче императивных надзорных указаний, а в совместном анализе всей совокупности имеющейся по делу информации, определении состояния расследования и следственной ситуации, формировании комплекса следственно-организационных мер, направленных на расследование уголовного дела в объективно необходимый период времени с соблюдением требований всесторонности, полноты и объективности.
Литература
1. Уголовно-процессуальное право Российской Федерации / под ред. П.А. Лупинской. М., 2001.
2. Жубрин Р.В. Уголовное преследование как функция прокуратуры Российской Федерации // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2020. № 2 (76).
3. Бозров В.М., Ергашев Е.Р., Кобзарев Ф.М. Возбуждение и расследование уголовных дел прокурором: шаг вперед или два шага назад // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2018. № 3 (65).
4. Настольная книга прокурора / под ред. С И. Герасимова. М., 2002.
5. Гусакова Ю.С. Организационно-правовые основы взаимодействия прокуратуры и органов расследования России в XVIII - начале XX вв. (историко-правовое исследование): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2001.
Взаимодействие прокуратуры с органами предварительного расследования - дознания и предварительного следствия представляет собой вспомогательное направление деятельности прокуратуры, состоящее в согласованном воздействии на процесс расследования уголовных дел преимущественно ведомственным (межведомственным) порядком регулирования совместных действий.
Таким образом, представляется актуальным продолжение реализации отраслевой унификации полномочий прокурора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства единой для всех форм предварительного расследования (дознания и следствия), состоящей в сочетании надзорной деятельности прокуратуры с взаимодействием прокуратуры с органами предварительного расследования по вопросам руководства расследованием.
Bibliography
1. Criminal Procedure Law of the Russian Federation / ed. P.A. Lupinskaya. M., 2001.
2. Zhubrin R.V. Criminal prosecution as a function of the prosecutor's office of the Russian Federation // Bulletin of the Academy of the General Prosecutor's Office of the Russian Federation. 2020. № 2 (76).
3. Bozrov V.M., Ergashev E.R., Kobzarev F.M. Initiation and investigation of criminal cases by the prosecutor: a step forward or two steps back // Bulletin of the Academy of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation. 2018. № 3 (65).
4. Handbook of the prosecutor / ed. S.I. Gerasi-mov. M., 2002.
5.Gusakova Yu.S. Organizational and legal foundations of interaction between the prosecutor's office and the investigation bodies of Russia in the 18th - early 20th centuries. (historical and legal research): author. dis. ... cand. jurid. sciences. Kazan, 2001.
