CC BY
36
УДК 321
В.В. Насонкин
Российский государственный педагогический университет
имени А.И. Герцена
ПРОБЛЕМА ОПРЕДЕЛЕНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ ОБЩЕЕВРОПЕЙСКОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
В статье анализируются проблемы формирования единого европейского образовательного пространства и препятствия на пути его интеграции. Особое внимание уделяется эволюции образовательной политики в процессе европейской интеграции и проблеме разрешения коренного противоречия между сохранением языкового и культурного разнообразия на территории ЕС (Европейского Союза) и выработкой единых подходов к реформированию систем образования в странах -членах Союза. В процессе анализа политики Европейского совета и Европейской комиссии как наиболее влиятельных институтов в сфере управления образованием анализу подвергается их стремление к формированию единого образовательного пространства Союза, вызывающее неоднозначную реакцию стран - членов ЕС, воспринимающих принимаемые в подобном ключе решения как посягательство на их государственный суверенитет и национальную идентичность. Ключевые слова: Европейский союз, образовательное пространство, стандарты, гармонизация, образовательная политика, непрерывное образование, ООН, ВТО, ОЭСР, PISA.
Проблема стандартизации и унификации системы образования в условиях расширения границ Союза становится все более актуальной, т.к. именно в системе образования в ходе социализации молодого поколения происходит формирование языковых и культурных компетенций, способных содействовать повышению уровня интеграции общеевропейской системы или, напротив, противодействовать интеграционным процессам. Формирование общеевропейской идентичности также неразрывно связано с уровнем взаимопонимания европейцев и осознанием себя в качестве идеологической, социальной и культурной общности. При этом не вызывает сомнения, что народы Европы часто воспринимают происходящую интеграцию и унификацию как посягательство на национальную идентичность, самостоятельность и даже государственный суверенитет. Это вынуждает политические институты ЕС проявлять крайнюю осторожность при принятии любых решений, затрагивающих проблемы языка, образования, национальной культуры. Данная ситуация порождает необходимость проблематизации процессов реализации европейской политики в сфере образования и выявления условий для нахождения консенсуса процессов интеграции и дезинтеграции на образовательном пространстве. Раскрытию данных условий и посвящена настоящая статья.
Потребность сохранения национальной языковой культуры становится предпосылкой для выработки собственной политики государства в области образования или ее сохранения от посягательств общеевропейских тенденций ее развития. Так, в 2013 г. в состав Европейского союза вошло еще одно государство - Республика Хорватия. Одним из ключевых элементов национальной идентичности государства выступал национальный язык. По правилам ЕС все национальные языки признаются равноправными, все являются официальными в рамках европейского сотрудничества. После вступления Хорватии официальными языками ЕС были признаны 24 языка, принадлежащие к различным языковым группам. Все документы ЕС обязательно переводятся на все официальные языки, однако рабочими являются только английский и французский языки, в меньшей мере - немецкий язык. По оценке экспертов, 30% информации в процессе взаимодействия стран ЕС теряется в результате того, что родными для участников коммуникационного взаимодействия оказываются разные языки [1].
Как и во всех остальных сферах политики, в сфере образования принятие решения сопровождается интенсивной нормотворческой деятельностью, компонентом которой становится процесс ее реализации. В процессе исполнения принятых нормативных правовых ак-
тов значительную роль в их адаптации к реалиям отдельных стран играют судебные органы, решения которых становятся частью общеевропейской системы посредством каналов обратной связи, выступая в качестве особых регуляторов и стимуляторов развития образовательного пространства. С учетом высокого уровня системности, применения норм европейского права в странах ЕС роль высшего судебного органа Союза существенно повышается.
Во всех европейских странах политика в сфере образования считается направлением, в рамках которого ведущая роль принадлежит государству, действия которого направлены на то, чтобы гарантировать осуществление таких базовых социальных функций, как культурная интеграция, профессиональная подготовка и распределение человеческих ресурсов в различных сферах деятельности. Именно государство определяет, в какой степени образование допускает проникновение частных и общественных структур, закрепляя его соответствующими нормативными актами. В последние годы вследствие изменения подхода к управлению различными структурами образовательной системы наблюдалась тенденция к приватизации и дерегулированию. Подобный вектор развития определялся государствами как желательный, что не означало потери способности государств контролировать внутренние процессы в сфере образования. Однако одновременно для Европы значительную роль в управлении в сфере образования начали играть международные процессы. В последнее десятилетие в ходе дальнейшего расширения ЕС и повышения уровня интеграции в общеевропейском пространстве наблюдается быстрое усиление влияния европейской образовательной политики, ограничивающей пространство принятия самостоятельных политических решений границами национальных государств. Это находит выражение в проходящих в странах ЕС реформах в сфере образования, направление и основные цели которых определяются ОЭСР (Организацией экономического сотрудничества и развития) и ЕС. Этот процесс сопровождается также активизацией влияния других международных институтов различных уровней. Так, глобальное влияние на развитие систем образования оказывает ООН: во «Всеобщей декларации прав человека» закрепляется право каждого человека на образование и определяется содержание и механизмы его реализации [2].
Право на образование конкретизируется также в ряде нормативных правовых актов, регулирующих статус отдельных социальных групп граждан. Так, в 2006 г. ООН приняла Международную конвенцию о правах людей с физическими недостатками, статья 24 которой оказывает существенное влияние на развитие учреждений образования для инвалидов и лиц с ограниченными возможностями, призванных способствовать их включению в социум [3]. Нельзя также недооценивать влияние Всемирной торговой организации, целью которой является снятие барьеров для всемирной торговли, включающей также и сферу образовательных услуг, предоставляемых всеми типами образовательных учреждений, а также консультирование в сфере образования и оценку качества образования. Коммерциализация образования, превращение его в товар становится реальной угрозой (вызовом) для национальных систем образования в тех случаях, когда в конкуренцию на национальных образовательных рынках включаются международные или иностранные организации.
Необходимо обратить внимание и на Совет Европы, который является независимым от ЕС и его организационных структур политическим институтом. Одной из задач этого института является стимулирование как экономического и социального прогресса, так и развитие культуры и науки в 46 государствах-членах, на пространстве, далеко выходящем за географические границы Европы. В данном контексте нельзя не указать на тот факт, что Россия также является в настоящее время членом ООН, ВТО и Совета Европы, что не может не влиять на развитие ее системы образования. Так, Совет Европы принял «Европейскую конвенцию прав человека», закрепив в одном из дополнительных протоколов этого документа право на образование [4]. В составе организационных структур Совета Европы - Европейский суд по правам человека, в который граждане различных государств могут обращаться в ин-
дивидуальном порядке за защитой основных прав. С 1952 г. к ним отнесено и право на образование.
Рассматривая более подробно роль ОЭСР и ЕС в интеграции европейского образовательного пространства, необходимо выделить различные этапы реализации образовательной политики, разграничив периоды: до и после заключения Маастрихтского договора. В деятельности ОЭСР задача развития образования присутствовала с первых дней основания (1961). Она рассматривалась в первую очередь как средство обеспечения человеческого потенциала для развития экономики европейских государств. Институционализация сферы образования как особого направления деятельности произошла в результате создания в 1968 г. Центра исследований, инноваций и образования Комитета по вопросам образования в 1970 г. В 1970-е годы содержание этой деятельности было расширено и углублено разработкой Концепции непрерывного образования.
В трактовке ОЭСР «непрерывное образование» является не просто образным выражением, а несет конкретное содержание, определяющее базовые ценности и направления образовательной политики: системный подход к образовательному процессу как последовательности обучающих мероприятий, охватывающих весь жизненный цикл развития человека; ориентацию на обучающегося, при которой акцент смещается с учреждения, предоставляющего услуги, на потребности того, кто их получает; развитие мотивации к обучению в течение всей жизни, связанное с умением и способностью учиться самостоятельно и управлять своей образовательной активностью; множественность целей, которые могут меняться в течение жизни - самореализация и развитие личности, получение знаний и подготовка к профессиональной деятельности, социальные, экономические и культурные цели и т.п. [5].
В ходе развития социальное измерение образования и вместе с ним равенство шансов для всех дополнили чисто экономические цели ОЭСР. Но только в 1990-е годы общественно-политическая активность данной организации приобрела международное значение: по настоянию США и Франции была разработана концепция анализа качества образования на основе специально сформированной системы индикаторов с привлечением большого массива статистических данных. Эта система быстро приобрела широкое распространение, что определяет в настоящее время ведущую роль ОЭСР в выборе фундаментальных индикаторов в сфере статистического анализа функционирования систем образования в мире. С 1992 г. ежегодно публикуется доклад «Образование: общий обзор» (Education at glance 2013), вызывающий серьезный интерес во всех странах мира [4]. Прорывом в деятельности ОЭСР в сфере образования стало опубликование в 2000 г. результатов первого исследования PISA [7].
С момента начала проведения таких сравнительных исследований ОЭСР превратилась в международную организацию, на отчеты, аналитические документы и рекомендации которой вынуждены ориентироваться министры образования европейских стран. При этом, ОЭСР не имеет никаких полномочий, чтобы прямо навязывать государствам-участникам какие-либо политические решения, а также ресурсов для стимулирования тех или иных направлений развития. Однако в процессе своей признаваемой на международном уровне деятельности и на основе сформированной системы индикаторов для оценки функционирования сферы образования организация создала целый комплекс «мягких механизмов управления», вполне способных посредством различных рейтингов и рангов оказывать влияние на образовательную политику государств.
Подобная тенденция становится очевидной при обращении к германскому опыту включения в интеграционные процессы в сфере образования. На публикации, связанные с исследованием PISA, реагирует не только германская общественность, но и министры образования, науки и культуры земель ФРГ, усилия которых по реформированию систем образования направлены на то, чтобы в каждом трехлетнем цикле результаты, демонстрируемые немецкими школьниками, неуклонно повышались. Однако деятельность ОЭСР по сравнительной оценке качества образования часто вызывает протест, в частности, когда представи-
тели ОЭСР вмешиваются во внутригерманскую дискуссию о развитии образования. Так, в 2005 Комиссия министров образования, науки и культуры земель ФРГ отказалась, с согласия федеральных властей, от участия в проводившемся ОЭСР исследовании работы учителей. Решение верифицировать результаты исследования PISA путем проведения сравнительного исследования результатов развития образования в землях на основе собственных стандартов рассматривается как стремление нивелировать нежелательные эффекты «интернационализации» в сфере образования [8, с. 282-303], а значит, ограничить самостоятельность национального государства в образовательной политике.
Аналогичные тенденции можно также выделить и на уровне высших органов управления ЕС, где с течением времени происходило расширение поля образовательной политики и вмешательства в образовательную политику государств-членов [9]. В Римских договорах 1957 г. [10] образовательная политика играла второстепенную роль. Только две статьи -ст. 128 (о формировании единых принципов политики в сфере профессиональной подготовки) и ст. 57 (о разработке директив по признанию дипломов и свидетельств) были направлены на закрепление принципов единой образовательной политики. Однако под давлением Европейской комиссии, которая с первых шагов интеграции настаивала на более интенсивной европеизации образовательной политики, в ноябре 1971 г. состоялась первая встреча министров образования европейских стран, на которой была подчеркнута необходимость более интенсивной кооперации в сфере образования. После создания в 1973 г. под руководством комиссара ЕЭС от ФРГ Р. Дарендорфа специальной дирекции по исследованиям, науке и образованию в 1976 г. министры образования договорились об интенсификации сотрудничества в данной сфере. Была сформирована Программа действий, состоящая из 22 подпрограмм, направленная на большую унификацию систем, интенсивное изучение иностранных языков, повышение уровня равенства шансов для всех и интенсификацию сотрудничества высших учебных заведений [11].
В качестве основных результатов деятельности ЕС в сфере образования в 1960-е и 1970-е годы могут быть названы начавшие действовать в это время общеевропейские программы. Они послужили толчком к развитию кооперации, предоставляя желающим участвовать в программах, ресурсы ЕС.
В 1980-е годы стартовал также ряд программ по стимулированию развития образования, но они не носили целенаправленного и скоординированного характера: ERASMUS (программа по стимулированию мобильности студентов и развитию кооперации вузов), LINGUA (программа интенсификации изучения иностранных языков и развития лингвистического туризма), программы начальной профессиональной подготовки и повышения квалификации. Они получали небольшое финансирование, а также наталкивались на сопротивление ряда стран - членов ЕЭС, которые воспринимали слишком четкие и конкретные формулировки, изложенные в программах, как нарушение их суверенитета. Главным институтом, поддерживавшим в этот период политику Комиссии, был Европейский суд, принявший ряд решений в этом направлении.
Начиная с 1970-х годов прошлого столетия, Европейский суд последовательно расширял сферу применения Европейских договоров к различным аспектам политики в сфере образования. Это привело к существенной либерализации всех процессов, связанных с образованием в странах-членах. Несмотря на это, до настоящего времени вопросы образования, без сомнения, относятся к компетенции отдельных национальных государств, а общеевропейские органы не имеют конкретных полномочий в этой сфере, закрепленных в нормах общеевропейского права, а также не имеют полномочий для принятия обязательных для исполнения всеми странами-членами норм по определению содержания образования и формированию ее системы. Однако в своих решениях Европейский суд четко определил, что в соответствии с его трактовкой компетенция стран-членов в сфере образования не является неограниченной: они обязаны при определении политики в данной сфере соблюдать право граждан
Союза на свободу передвижения. Ограничения полномочий стран-членов, связанные с гарантиями права на свободу передвижения, действуют для всех учебных программ, дающих право на осуществление профессиональной деятельности любой направленности.
Гармонизация политики стран-членов в сфере образования требует также применения договора ЕС как свода норм общеевропейского права, определившего принципы регулирования образовательного процесса, начиная с права пребывания в стране в соответствии с общеевропейским гражданством [12], включая право на доступ к образовательным учреждениям и заканчивая сохранением социальных льгот при прочих недискриминационных условиях. Для такой гармонизации, несмотря на сохранение общей компетенции в сфере образования у стран-членов, Европейское Сообщество может использовать два различных подхода: во-первых, возможно, выявление среди уже сложившихся правовых инструментов тех, которые могут быть для этого использованы, и более последовательное их применение. При этом значительную роль должно сыграть широкое использование компетенции по гармонизации систем профессиональной подготовки и доступа к профессиональной деятельности, которые должны непосредственно влиять на системы образования стран-членов. Однако существует и вторая возможность - выйти за рамки имеющихся правовых инструментов и двигаться в ходе выработки политических соглашений к общеевропейской политике в сфере образования, даже при отсутствии общеобязательных правовых норм [13, с. 40].
В целом уже имеющиеся предписания в сфере координации и признания документов об образовании государств-членов ставят цель устранения препятствий, которые возникают в результате сосуществования 28 различных образовательных систем на пути мобильности занятых и обучающихся. Компетенция специализированных учреждений управления образованием, действующая на основе ст. 47 Договора о создании ЕС [14], может быть подтверждена только после обсуждения в соответствующих органах ЕС, призванных защищать интересы государств-членов и вытекающие из них права граждан ЕС. Только в случае получения положительного результата сообщество может осуществлять конкретные действия.
Признание документов об образовании и координация по вопросам профессиональной подготовки неотделимы от гармонизации систем образования государств-членов, в первую очередь в области высшего образования. В рамках академических программ обмена, а также происходящей на их основе европеизации политики в сфере образования все более отчетливо видна необходимость развития двух взаимосвязанных форм взаимодействия - признания документов об образовании для профессиональных, с одной стороны, и для академических (научных), с другой, целей.
Одним из фундаментальных принципов функционирования ЕС является принцип суб-сидиарности, характер которого ориентирует участников процесса на признание всех актов в сфере образования, принятых на основе ст. 47 Договора о создании ЕС [14]. Несмотря на отсутствие у ЕС специальной компетенции в сфере образования, не подвергается сомнению необходимость усиления взаимодействия стран-членов в этой области. По этой причине акты, принятые на основе ст.47, не только поддерживаются положительными вердиктами Европейского суда, но и подкрепляются многочисленными официальными актами различных инстанций ЕС, которые обычно рассматриваются как soft law (мягкое право) аналогично уже упоминавшимся индикаторам ОЭСР, используемым для сравнительной оценки систем образования стран, не только входящих в состав ОЭСР, но и не являющихся членами ОЭСР и ЕС, например России.
До принятия Маастрихтского договора [15] действия ЕС в сфере образования носили исключительно рекомендательный или крайне общий характер. В 1963 г. были разработаны и приняты Советом ЕС десять общих принципов реализации политики в сфере профессионального образования. Согласно принципу 4 Европейская комиссия для реализации целей этой политики «может давать рекомендации Совету ЕС или государствам-членам в рамках договора». В тексте не содержится указаний на форму этих мер [16].
Маастрихтский договор исключил ограничение совместной деятельности ЕС только сферой профессионального образования. В соответствии с этим документом деятельность сообщества охватывает «содействие обеспечению общего и профессионального образования высокого качества в странах-членах» согласно части 1 статьи 3[15]. Однако одного этого упоминания недостаточно для обоснования регулирующих полномочий ЕС. Соответствующая правовая основа для формирования единой европейской политики в сфере образования создана в ст. 149 главы 3 раздела 19 третьей части договора, содержащей определения политики в сфере общего и профессионального образования и молодежной политики, а также создающей возможность единообразной реализации данной политики [15].
Статьи 149 и 150 Договора устанавливают в абзаце 1 соответственно рамки возможных действий ЕС, абзац 2 каждой из статей содержит каталог целей, который является закрытым в соответствии с нормами европейского права, т.е. ограничивает радиус действия Европейского сообщества. Абзац 3 регулирует взаимодействие с третьими странами и международными организациями, а абзац 4 определяет формы предпринимаемых действий и процесс их осуществления. Главное отличие между обеими статьями заключается в том, что в соответствии со ст. 149 ЕС может только вносить свой вклад в проведение стимулирующих мер, в то время как в соответствии со ст. 150 разрешается проведение самостоятельной политики в сфере профессионального образования, что устанавливает более широкие полномочия в сравнении со ст. 149.
Можно констатировать, что ст. 149 ограничивает деятельность ЕС только двумя способами воздействия на политику в сфере образования: во-первых, сообщество может поддерживать, в том числе финансово, сотрудничество стран-членов, во-вторых, стимулировать их деятельность и дополнять ее собственными инициативами. Однако по-прежнему не допускаются меры по унификации законодательства. Это отражается особенно ярко в абз.4 ст.149, допускающем возможность принятия двух видов правовых актов, которые регламентируют данную деятельность: «стимулирующие» и «рекомендательные». Таким образом, договор содержит категорический запрет на гармонизацию норм в сфере общего образования.
В отличие от ст. 149, ст. 150 уполномочивает Европейское сообщество проводить мероприятия в рамках реализации целей, перечисленных в абз. 2 (каталогах целей). Следует различать понятия «мероприятие» и «стимулирующие меры». Первое понятие включает возможность принятия всех правовых актов, которые в принципе допускаются европейским правом. Однако и в этой трактовке не допускается гармонизация правовых норм и административных актов [13, с. 70]. Ни стимулирующие меры (ст. 149), ни мероприятия (ст. 150) не должны ни при каких условиях быть связаны с нормативным регулированием, которое будет означать вмешательство в структуру и функционирование национальной системы образования, содержание образования или полномочия в сфере образования государств-членов. Так, общеевропейская образовательная программа «Эразмус», направленная на повышение мобильности студентов европейских вузов, может рассматривается как стимулирующая мера в соответствии со ст. 149. Однако одновременно это означает, что государства-члены не обязаны приспосабливать свои образовательные системы, чтобы сделать эту программу доступной для своих граждан или образовательных учреждений.
Однако на практике все стимулирующие меры и мероприятия, предпринимаемые политическими институтами ЕС, опираются на положения ст. 149 и 150, такие как решения о реализации программы «Сократ», рекомендации по взаимодействию при оценке качества школьного образования или рекомендации по повышению мобильности студентов, обучающихся различных категорий, добровольцев, преподавателей и других участников процесса профессиональной подготовки.
Достаточно редко мероприятия, проводимые органами ЕС, опираются на собственные правовые основания. При решении вопроса о наличии или отсутствии единой политики ЕС в сфере образования принципиальное значение имеет вопрос о границах запретов, которые
действуют в данной сфере в соответствии с основными принципами деятельности ЕС, отраженными в его законодательстве. В целом существует представление о том, что при принятии любых решений органами ЕС наиболее фундаментальным принципом является принцип субсилиарности, который усиливает действие запрета на гармонизацию законодательства. При этом формы и методы реализации этих принципов остаются недостаточно отчетливыми, а определение того, насколько точно они реализуются, представляется затруднительным. Кроме того, в настоящее время компетенции ЕС в различных сферах общественных отношений развиваются настолько динамично, что вышеописанных базовых принципов становится недостаточно для полноценного разграничения полномочий ЕС и стран-членов.
Главная трудность при применении принципа субсидиарности заключается в том, что крайне сложно однозначно установить, какой уровень (европейский, национальный или субнациональный) позволит добиться наилучшего применения той или иной меры или проведения предусмотренного мероприятия. Чаще всего данный принцип рассматривается как политический идеал, транслируемый государствам-членам перед принятием какого-либо решения. Кроме того, при определении политики в сфере образования решения Европейского совета принимаются обычно в так называемых «смешанных формах», что позволяет добиться единогласного решения. Дополнительные критерии реализации принципа субсидиарности и наполнение его содержанием во многих случаях достигаются решениями Европейского суда по различным правовым коллизиям.
При анализе существующей ситуации нельзя забывать, что почти полный запрет на гармонизацию правовых норм в сфере образования и недопустимость принятия общеевропейских правовых актов за пределами вышерассмотренных статей и принципов, частично нивелируется актами, принимаемыми в других сферах европейской политики, например, реализации свободы передвижения граждан ЕС, широким применением запрета на дискриминацию и защитой права на выбор проживания и предоставления услуг, а также координацией политики в сфере профессионального образования и признания дипломов.
Одновременно содержание ст. 149 и 150 выхолащивается, они теряют свое первоначальное значение при учете общего направления развития, направленного на гармонизацию и унификацию норм национальных правовых систем с целью устранения любых правовых препятствий для развития общеевропейского рынка [15]. При этом абсолютным приоритетом пользуются основные свободы. В этой ситуации ст. 149 и 150 рассматриваются по-разному в зависимости от того, на какой аспект политики делается основной акцент. Если речь идет о мероприятиях, требующих унификации норм в рамках концепции единого внутреннего рынка, а политические цели в сфере образования носят при этом второстепенный характер, то для определения пределов компетенции ЕС может использоваться ст. 94. Если же объективно речь идет в первую очередь о правовых нормах, затрагивающих направления политики в сфере образования, то следует ориентироваться на запрет на гармонизацию права в этой сфере европейской политики. Однако практически любые меры по развитию общего рынка требуют также принятия различных мер в сфере образования, что делает невозможным соблюдение запрета на гармонизацию.
Как уже упоминалось ранее, многие проблемы определения и реализации политики в сфере образования в рамках ЕС решаются, в связи с наднациональными особенностями развития Союза, не с помощью принятия обязательных для исполнения нормативных актов, а политическим путем с помощью применения методики «мягкого права». В правовом государстве общую канву для принятия любого решения создает конституция. На уровне Европейского Союза по многим вопросам общеевропейским органам дается большая свобода при принятии решения и выборе правовых инструментов, чем это свойственно большинству государств-членов. Так, например, в Австрии, законодатель, в соответствии с Конституцией, должен для закрепления основных регламентирующих норм использовать только форму за-
кона, который является обязательным для исполнения всеми гражданами и политическими институтами на территории страны.
В правовой системе ЕС органическая связь между правом и породившим его государством разорвана. Полномочия органов ЕС по принятию правовых норм вытекают из европейских договоров, в частности, из ст. 249 Маастрихского договора. В ней перечисляются все формы деятельности органов ЕС в отношении государств-членов, однако, по мнению европейских специалистов, этот перечень не является исчерпывающим. Кроме того, такие акты, как «основные направления» и «постановления», считаются обязательными для исполнения, а «рекомендация» и «мнение» к таковым не относятся. В качестве компромиссных решений в условиях ограниченности компетенции общеевропейских органов принимаются правовые акты, создающие ситуацию, при которой суверенные права отдельных государств не нарушаются, а сами участники в случае необходимости могут вернуться на прежние позиции. При этом под «мягким правом» понимаются различные правовые акты, не являющиеся обязательными в смысле запретов, распоряжений и установлений, но оказывающие определенное правовое воздействие, что создает проблему при реализации политики, закрепленной данными нормами [13, с. 100].
Как указывал немецкий исследователь М. Боте еще в 1980-е годы, при рассмотрении «мягкого права» речь шла «не о нормах правового характера в собственном смысле этого слова, а об установлениях, которые в зависимости от политического контекста создают в большей или меньшей степени ожидание определенных действий, вследствие чего могут быть «жесткими» или «мягкими» в различной степени» [17]. В рамках функционального подхода Д. Тюрер [18, с. 123] включает в эту категорию «те стандарты, правовые принципы или правила, которые не являются собственно правовыми нормами, но тесно связаны с нормами права. Они могут играть различную роль: служить подготовке к появлению новых норм (проект закона - предварительный правовой акт), являться руководством к трактовке правовых норм, создавать определенные правовые эффекты на основе принципа «доброй воли» (good faith). Хотя они и не являются частью правовых норм как таковые, они могут иметь структуру, во многом подобную правовым нормам (пара-право). Таким образом, различные правовые принципы могут быть применены к ним по аналогии». Данные инструменты трудно отделить от политического заявления: государства-члены проявляют в отношении них терпение и редко критикуют их как решения, вторгающиеся в их собственную компетенцию. В качестве «мягкого права» в рамках ЕС определяются решения Европейского совета и объединенных в Совете представителей государств-членов, решения и определения Совета, рекомендации и точки зрения Совета или сообщения Европейской комиссии [13, с. 70].
При этом все более широко распространяется мнение, что необязательные к исполнению нормы в праве ЕС признаются в настоящий момент имеющими основания для возникновения правовых последствий. Они достаточно часто становятся предпосылкой какого-либо процесса или действия, на их основе возникают новые связи между общеевропейскими институтами или устанавливаются новые правила. Одновременно в рамках политики в сфере образования уже можно обнаружить целый ряд необязательных актов, которые адресованы государствам-членам [19]. Это связано также с тем, что многие договоры и соглашения оставляют полностью открытым вопрос о том, какие инструменты могут использоваться органами ЕС для регулирования данных отношений, а ст. 249, являющаяся фундаментальной для формирования норм права, предоставляет выбор государствам по использованию рекомендаций и выражению собственной точки зрения. Это позволяет А. Петерс и И Паготто утверждать, что «мягкое право является особой формой права... которая, с одной стороны, не является обязательной в обычном смысле, а с другой, не лишена полностью правового эффекта» [19].
Для проблематики процесса определения и реализации единой европейской политики в сфере образования особое значение приобретает анализ механизмов регулирования, имею-
щихся не правовой, но политический характер, которые часто трактуются как «пара-право». В ряде случаев эти нормы используются как временная альтернатива или замена обязательных с точки зрения права решений, т.к. являются единственным выходом из тупиковой ситуации, возникшей как результат правовых коллизий.
Так, в сфере образования различные программы, принятые на основе ст. 128 (до подписания Маастрихтского договора), в дальнейшем получили правовое обоснование в ст. 149, абз. 2, где в качестве цели сформулирована необходимость стимулирования мобильности «обучающих и обучающихся путем развития академического признания дипломов и уже полученного образования» [13, с. 105]. Одновременно использование данных инструментов рассматривается как «метод открытой координации» [13, с. 106], «ядро процессов обучения и убеждения в необходимости тех или иных инноваций», «альтернатива жесткой наднациональной регламентации» и даже «как дискурсивный регулирующий механизм» [20, с. 285]. В качестве правового документа, правоприменение которого в значительной степени осложнено, можно привести выработанные Европейским Советом «Общеевропейские стандарты общего и профессионального образования» [21]. Европейской комиссией и Европейским судом предпринимались многочисленные попытки расширить поле регламентации сферы образования общеевропейскими нормами не только в сфере профессиональной подготовки, но и в общем, высшем образовании и переподготовке специалистов. Однако подобные попытки наталкивались постоянно на сопротивление государств-членов Союза.
Соответственно, в Маастрихтском договоре, вступившем в силу в 1993 г., был поставлен барьер подобным усилиям по интеграции образовательного процесса, хотя в текст и вошли специальные статьи, посвященные вопросам образования, которые, однако, ограничили полномочия ЕС в данной очень «чувствительной» политической сфере мерами по стимулированию сотрудничества, дополнению усилий государств и поддержке их деятельности по развитию образования в конкретных странах. На основе принципа субсидиарности, закрепленного в ст. 5 Маастрихтского договора [15], ЕС осуществляет все действия в соответствии со ст. 126, которая полностью признает «ответственность стран-членов за содержание образования и формирование системы образования, а также за многообразие культур и языков на своей территории» [15].
Таким образом, текст договора категорически запрещает любую гармонизацию правовых норм или административных актов в данной сфере. Впервые в общеевропейском нормативном правовом акте четко разграничена сфера компетенция ЕС и государств-членов: государства сохранили полный объем полномочий в сфере образования, однако, ст. 126 определила право ЕС «вносить свой вклад в повышение качества образования». Данные положения были перенесены и в дальнейшем в Лиссабонский договор [22]. Несмотря на закрепление вышеназванных принципов, выхолащивание компетенции государств-членов ЕС в сфере образования продолжалось, тем более, что в Преамбуле Амстердамского договора [23] были закреплены намерения стран-членов в соответствии с Европейской социальной хартией «способствовать высокому уровню знаний своих народов путем обеспечения максимально широкого доступа к образованию и постоянному повышению образовательного уровня» [8, с. 287].
В рамках принятых решений Европейская комиссия стремилась сформировать и закрепить конкретные общеевропейские компетенции в сфере образования: зрело убеждение в необходимости формирования единого европейского образовательного пространства в условиях технологических изменений и глобальной конкуренции. Тенденция к интеграции в сфере образования постоянно выражается в интенсификации развития форм совместной деятельности, введении новых общеевропейских программ, способствующих сближению образовательных систем европейских стран и движению в направлении создания Европейского сообщества в сфере образования. Это направление европейской политики было поддержано в дальнейшем Европейским советом глав государств и правительств, который принял в марте
2000 г. «Лиссабонское заявление», включающее в качестве основной цели превращение к 2010 г. Европейского союза в самое конкурентоспособное и динамичное экономическое пространство в мире за счет создания экономики знаний, инноваций и оптимального использования человеческого капитала, что предполагает в первую очередь огромное влияние образовательной политики на процессы общеевропейской интеграции [24]. В адрес национальных государств были выдвинуты конкретные требования: системы образования должны быть ориентированы на потребности общества знаний и повышение квалификации работников посредством увеличения объема инвестиций в человеческий капитал и систему повышения квалификации кадров, адаптацию услуг по обучению и профессиональной подготовке к технологическим изменениям, удвоение количества выпускников с полным средним образованием, превращение школ и профессиональных училищ в многопрофильные учебные центры, расширение доступа к сети Интернет и мультимедийным технологиям для всех школ, а также установление базовых компетенций, которые могут быть достигнуты только в ходе обучения в течение жизни.
Лиссабонское заявление стало переломным моментом в процессе эволюции образовательной политики ЕС, после которого образовательная политика была определена в качестве одного из ведущих факторов, влияющих на успешное развитие стран-участниц. Однако препятствием этого развития остались ст. 149 и 150 Маастрихтского договора, запрещающие гармонизацию правовых норм, затрагивающих сферу образования. Для преодоления этого препятствия Европейским Советом был предложен «мягкий механизм» «открытой координации», использовавшийся также ранее в сфере социальной политики и занятости.
В 2002 г. для обеспечения действия новых механизмов интеграции в сфере образования была принята программа «Образование и профессиональное обучение 2010», реализация принципов которой продолжена в новой программе «Образование и профессиональное обучение 2020» [25]. Обе программы призваны способствовать достижению целей, сформулированных в Лиссабонском заявлении. Для оценки степени достижения данных целей были также определены количественные показатели [21], что позволило многим государствам, в частности ФРГ, заявить о недопустимом уровне вмешательства европейских органов управления в сферу образовательной политики национальных государств-членов ЕС. Естественно, что органы ЕС не имеют права на санкции в случае неисполнения принятых решений и невыполнения установленных показателей. К 2010 г. показатели, предусмотренные первой программой, не были выполнены, а в ряде стран - в частности в Германии - даже наблюдалось ухудшение. Как отмечают немецкие авторы, «о едином европейском образовательном пространстве вряд ли можно будет говорить еще долгие годы» [26, с. 171-178].
Характер взаимодействия между процессами, осуществляющимися в сфере образовательного сотрудничества в ЕС, и процессом формирования общего образовательного пространства в Европе меняется, трансформируясь от параллельного движения к обеспечению комплиментарности и последовательности инициатив по мере усиления понимания общности целей и необходимости синергии инициатив. Инструменты формирования общего образовательного пространства в Европе - система перезачета кредитов, трехуровневая система степеней, введение в практику документов, обеспечивающих сопоставимость и признание дипломов и квалификаций, компетентностный подход, продвижение европейского измерения - восприняты из практики сотрудничества ЕС. Цели - обеспечение мобильности, качества и конкурентоспособности - являются общими. Противоречие между тем влиянием, которое оказали процессы, развивавшиеся в сфере образовательного сотрудничества в ЕС на формирование Болонского процесса, включая методы кооперации и инструменты достижения целей, и несколько отстраненным отношением к нему со стороны стран-членов ЕС, не соответствующие традиции, практике и принципу координации с международными организациями (ОЭСР, Совет Европы, ЮНЕСКО), последовательно реализуемым ЕС, объясняется тем, что, с одной стороны, Болонский процесс воспринимался странами-членами и институ-
тами ЕС как часть собственной, более широкой повестки дня в сфере образования. С другой стороны, процесс был позиционирован как не ограниченный рамками ЕС.
С достаточно высокой степенью достоверности можно прогнозировать усиление влияния образовательной политики в определении направления интеграционных процессов в ЕС. При сохранении межгосударственного характера сотрудничества сохранится тенденция к расширению сфер и углублению кооперации, усилению роли европейских институтов. Необходимо внедрение всего спектра инструментов сотрудничества, в том числе инструментов мониторинга, национальных программ поддержки мобильности, укрепление сети национальных информационных и координационных структур, их интеграция в европейскую сеть для обеспечения информационной и методической поддержки межуниверситетского сотрудничества и академической мобильности, а также адекватного представления о национальной системе образования в Европе. Все это в свою очередь предполагает выделение адекватной задачам ресурсной поддержки.
Библиографический список
1. Тер-Минасова, С. Актуальность проблем межкультурной коммуникации в современных условиях / С. Тер-Минасова // Язык и межкультурная коммуникация [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.gumer.info/bibliotek_Buks/Linguist/Ter/_03.php.
2. Universal Declaration on Human Rights [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.un.org/en/documents/udhr/.
3. Declaration on the Rights of Disabled Persons [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.ohchr.org/EN/Professionannterest/Pages/ RightsOfDisabledPersons.aspx.
4. The European Convention on Human Rights [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.echr.coe.int/Documents/Convention_ENG.pdf.
5. Lifelong Learning // Policy Brief OECD. 2004. February [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.oecd.org/education/skills-beyond-school/29478789.pdf.
6. Education at glance 2013. OECD Indicators [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.oecd.org/edu/eag /2013.pdf.
7. PISA 2012 Assessment and Analytical Framework. Mathematics, Reading, Science, Problem Solving and Financial Literacy. OECD. 2012. February [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.projavi.mec.pt/np4/%7B$chentSeMetPath%7D/?newsM=35&fileName=PISA_2012_framework.pdf.
8. Hepp, G.F. Internationalisierung und europäische Integration // G.F. Hepp. Bildungspolitik in Deutschland. Eine Einführung. - Wiesbaden : VS Verlag für Sozialwissenschaften, 2011. - S. 282-303.
9. Becker, P. Die EU und die Bildungspolitik / P. Becker, R. Primova. Diskussionspapier der FG 1, April 2009. - Berlin : Stiftung Wissenschaft und Politik [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/arbeitspapiere/Bildungspolitik_M_rz09endg_KS.pdf.
10. The Treaty of Rome [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://ec.europa.eu/econo-my_finance/emu_history/documents/treaties /rometreaty2.pdf 1957.
11. Aktionsprogramm im Bildungsbereich // Amtsblatt N C 038 vom 19-02-1976. - S. 001-005 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=CELEX:41976X0219:DE:HTML.
12. Richtlinie 2004 / 38 / EG / des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehöriger sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriSer-v.do?uri=OJ:L:2004:229:0035:0048:de:pdf.
13. Rechberger-Bechter, Ch. Europäische Gemeinschaft in der Bildungspolitik / Ch. Rechberger-Bechter -Baden-Baden : Nomos Verlagsgesellschaft, 2008. - 179 S.
14. Konsolidierte Fassung des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://eur-lex.europa.eu/de/treaties/dat/12002E/pdf/12002E_DE.pdf.
15. The Maastricht Treaty [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.eurotreaties.com /maastrichtec.pdf.
16. The Council Decision of 2 April 1963 of 2 April 1963 laying down the general principles for implementing a common vocational training policy [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=CELEX:31963D0266:EN:NOT.
17. Bothe, M. „Soft Law" in den Europäischen Gemeinschaften? / M.Bothe // I. von Münch (ed.) Staatsrecht, Völkerrecht, Europarecht: Festschrift H.-J. Schlochauer zum 75. Geburtstag am 28. März 1981. - Berlin : Walter de Gruzter, 1981. - S. 761-796.
18. Thürer, D. International Humanitarian Law. Theory and Practice / D. Thürer. - Leiden : Martinus Nijhoff, 2010. - 223 p.
19. Peters, A. Soft Law as a New Mode of Governance: A Legal Perspective. 28 January 2006 / A. Peters, I. Pagotto [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1668531.
20. Linsenmann, I. Dritter Weg, Übergang oder Teststrecke? Theoretische Konzeption und Praxis der offenen Politikkoordinierung und Integration / I. Linsenmann , Ch.Meyer. 0 2002. 0 324 S.
21. A coherent framework of indicators and benchmarks for monitoring the Lisbon objectives [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://europa.eu/legislation_summaries/education_trainmg_youth/general_frame-work/c11099_en.htm.
22. The Treaty of Lisbon [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://europa.eu/lisbon_treaty/full_text.
23. The Treaty of Amsterdam Amending the Treaty on European Union, the Treaties Establishing the European Communities and Related acts // Official Journal C. 340, 10th November 1997 [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/dat/11997D/htm/11997D.html#0001010001.
24. Lisbon European Council 23-24 March 2000. Presidency Conclusions [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.europarl.europa.eu/summits/lis1_en.htm.
25. Education and Training 2020 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://europa.eu/legisla-tion_summaries/education_training_youth/general_framework/ ef0016_en.htm.
26. Allmendinger, J. Bildung in Europa 2010 - Ziele erreicht oder verfehlt? / J.Allmendinger, Ch. Ebner, R. Nikolai // WST Mitteilungen. - 2010. 0 № 4. 0 S. 171-178.
Nasonkin Vladimir Herzen State Pedagogical University of Russia DETERMINATION AND IMPLEMENTATION OF EDUCATIONAL POLICY IN THE EUROPEAN UNION: PROBLEMS AND SOLUTIONS
In the article the problems of educational space integration in EU are analyzed and the herds disturbing the process are shown and explained. The particular attention is given to the evolution of the educational policy of the EU during the long integration process since the 50-es of the 20th century until the beginning of the second decade of the 21st century. As the main problem is seen the deep contradiction between the maintenance of the linguistic and cultural diversity in the member states and the developing of the unified educational policy for the whole system which is able to drive the further evolution of the EU as the most developed and competitive territorial, economic and political unity in the world. Analyzed are the main laws and other acts of the EU and also the so called "soft law", used in the frame of the harmonization prohibition for norms in the educational sphere. Analyzed are also the decisions of the European council and the European Commission as the most powerful authorities in the educational branch which lead to the unification of the educational law. Such decisions often are seen by the member-states as an offence of their sovereignty and national identity.
Keywords: European Union, educational space, benchmarks, harmonization, educational policy, life-long education, UNO, WTO, OECD, PISA.
References
1. Ter-Minasova S. The urgency of the intercultural communication problems in the modern conditions. Language and intercultural communication. Mode of access: http://www.gu-mer.in-fo/bibliotek_Buks/Lin-guist/Ter/_03 .php.
2. Universal Declaration on Human Rights. Mode of access: http://www.un.org/en/documents/udhr/.
3. Declaration on the Rights of Disabled Persons. Mode of access: http://www.ohchr.org/EN/ProfessionalInter-est/Pages/RightsOfDisabledPersons.aspx.
4. The European Convention on Human Rights. Mode of access: http://www.echr.coe.int/Documents/Conven-tion_ENG.pdf.
5. Lifelong Learning. Policy Brief OECD. 2004. February. Mode of access: http://www.oecd.org/education/skil-ls-beyond-school/29478789.pdf.
6. Education at a glance 2013. OECD Indicators. Mode of access: http://www.oecd.org/edu/eag/2013.pdf.
7. PISA 2012 Assessment and Analytical Framework. Mathematics, Reading, Science, Problem Solving and Financial Literacy. OECD. 2012. February. Mode of access: http://www.projavi.mec.pt/np4/%7B$clientServlet-Path%7D/?newsId=35&fileName=PISA_2012_framework.pdf.
8. Hepp G.F. Internationalisierung und europäische Integration. Bildungspolitik in Deutschland. Eine Einführung, Wiesbaden, VS Verlag für Sozialwissenschaften, 2011, s. 282-303.
9. Becker P., Primova R. Die EU und die Bildungspolitik. Diskussionspapier der FG, 1 April 2009, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik. Mode of access: http://www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/arbeitspa-piere/Bildungspolitik_M_rz09endg_KS.pdf.
10. The Treaty of Rome. Mode of access: http://ec.europa.eu/economy_finance/emu_history/docu-ments/treaties/rometreaty2.pdf 1957.
11. Aktionsprogramm im Bildungsbereich. Amtsblatt N C 038 vom 19-02-1976. - S. 001-005. Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:41976X0219:DE:HTML.
12. Richtlinie 2004 / 38 / EG / des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehöriger sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten. Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriSer-v.do?uri=0J:L:2004:229:0035:0048:de:pdf.
13. Rechberger-Bechter Ch. Europäische Gemeinschaft in der Bildungspolitik. Baden-Baden, Nomos Verlagsgesellschaft, 2008, 179 s.
14. Konsolidierte Fassung des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft. Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/de/treaties/dat/12002E/pdf/12002E_DE.pdf.
15. The Maastricht Treaty. Mode of access: http://www.eurotreaties.com/maastrichtec.pdf.
16. The Council Decision of 2 April 1963 of 2 April 1963 laying down the general principles for implementing a common vocational training policy. Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUri-Serv.do?uri=CELEX:31963D0266:EN:N0T.
17. Bothe M. „Soft Law" in den Europäischen Gemeinschaften? I. von Münch (ed.) Staatsrecht, Völkerrecht, Europarecht: Festschrift H.-J. Schlochauer zum 75. Geburtstag am 28. März 1981, Berlin, Walter de Gruzter, 1981, S. 761-796.
18. Thürer D. International Humanitarian Law. Theory and Practice. Leiden, Martinus Nijhoff, 2010, 223 p.
19. Peters A., Pagotto I. Soft Law as a New Mode of Governance: A Legal Perspective. 28 January 2006. Mode of access: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1668531.
20. Linsenmann I., Meyer Ch. Dritter Weg, Übergang oder Teststrecke? Theoretische Konzeption und Praxis der offenen Politikkoordinierung und Integration, 2002, 324 s.
21. A coherent framework of indicators and benchmarks for monitoring the Lisbon objectives. Mode of access: http://europa.eu/legislation_summaries/education_training_you-th/general_frame-work/c11099_en.htm.
22. The Treaty of Lisbon. Mode of access: http://europa.eu/lisbon_treaty/full_text.
23. The Treaty of Amsterdam Amending the Treaty on European Union, the Treaties Establishing the European Communities and Related acts. Official Journal, р. 340, 10th November 1997. Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/dat/11997D/htm/11997D.html#0001010001.
24. Lisbon European Council 23-24 March 2000. Presidency Conclusions. Mode of access: http://www.europarl.europa.eu/summits/lis1_en.htm.
25. Education and Training 2020. Mode of access: http://europa.eu/legisla-tion_summaries/education_train-ing_youth/general_framework/ ef0016_en.htm.
26. Allmendinger J., Ebner Ch., Nikolai R. Bildung in Europa 2010 - Ziele erreicht oder verfehlt? WST Mitteilungen, 2010, no. 4, S. 171-178.
© Насонкин В.В., 2014
Автор статьи - Владимир Владиславович Насонкин, кандидат юридических наук, директор Федерального центра образовательного законодательства, доцент кафедры сравнительной образовательной политики Российского университета дружбы народов, соискатель кафедры политологии факультета социальных наук РГПУ им. А.И. Герцена.
Рецензенты:
О.В. Волох, доктор политических наук, профессор, Омский государственный педагогический университет; В.А. Евдокимов, доктор политических наук, профессор, Омская гуманитарная академия.
