CC BY
162
ПРОБЛЕМА МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОИ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В РОССИЙСКОЙ ПРАВОВОЙ науке
Н.Н. Черногор
(проректор Московской академии предпринимательства при Правительстве г. Москвы, кандидат юридических наук, доцент)
Термин «муниципально-правовая ответственность» совсем недавно появился в юридической науке. Нельзя сказать, что он прочно вошел в научный оборот, однако данный термин уже используется в учебной литературе1 и фигурирует в актах Конституционного Суда Российской Федерации2. Идея введения его в понятийно-категориальный аппарат правовой науки появилась в конце 90-х гг. XX в.3 и была поддержана некоторыми из исследователей. Суть муниципально-правовой ответственности состоит в обособлении ее в системе отраслевых видов ответственности в качестве самостоятельного вида. В настоящее время она достаточно популярна среди юристов, причем не только у ее сторонников, но и у противников, которые подвергают резкой критике саму постановку вопроса о существовании муниципально-правовой ответственности. Что же стоит за этим необычным термином, как решается эта проблема в правовой науке?
Идея обособления муниципально-правовой ответственность возникла в связи с исследованиями такого правового явления, как ответственности органов и
1 Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учеб. - М.: ТК Велби, Проспект, 2004. С. 292-300, 311-315.
2 См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н.В. Витрука по делу
0 проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002.
- № 14. - Ст. 1374.
3 См.: Черногор Н.Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (вопросы теории): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1999.
1 (2) 2007
должностных лиц местного самоуправления перед населением. В российском муниципальном праве сформировался соответствующий правовой институт. Изучив его содержание и характерные черты некоторые исследователи пришли к выводу, что эта ответственность обладает значительной спецификой4. Было выдвинуто предложение о видовом обособлении юридической ответственности в системе отраслевых видов.
Сторонники муниципально-правовой ответственности исходят в своих рассуждениях о ее существовании из того, что муниципальное право обладает всеми признаками самостоятельной отрасли права, характеризуется особыми отраслевыми правоотношениями, методами правового регулирования, муниципальными нормами и, как следствие, не может обходиться без собственной отраслевой муниципально-правовой ответственности. Последняя, являясь неотъемлемым атрибутом отрасли муниципального права, отличается от иных видов ответственности специфическими основаниями (муниципальными правонарушениями), процедурами реализации и связанностью с уставами муниципальных образований, что позволяет рассматривать ее как присущую каждому отдельно взятому муниципальному образованию уставную муниципальную ответственность, реализуемую перед местным населением в соответствии с основаниями, условиями и порядком,
4 См.: Емельянов Н.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционно-правовой и институциональный анализ: Дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 1998. - С. 290; Измайлова Е.В. Юридические механизмы института ответственности в системе местного самоуправления: Дис. . канд. юрид. наук. - М., 2003. - С. 114-118.
закрепленными в том или ином уставе1. Кроме того, существование муниципально-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности исследователи аргументируют характером предмета и метода регулирования общественных отношений, функций, которые выполняет отрасль права в общей системе права, спецификой статуса субъектов правоотношений, особенностями юридической природы неправомерного поведения в соответствующей сфере, а также особой процедурой ее реализации2.
Основная проблема обоснования самостоятельного «статуса» муниципальноправовой ответственности состояла и состоит в разграничении ее и конституционно-правовой ответственности. Сторонники муниципально-правовой ответственности пытаются доказать наличие ее существенных отличий от конституционно-правовой ответственности. Несмотря на приведенные выше «доказательства» существования муниципально-правовой ответственности, разграничение конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности проводится на том лишь основании, что первая наступает перед государством, а вторая - перед населением муниципального образования3. Очевидно, что такой аргумент не выдерживает никакой критики. Как впрочем, и аргументы оппонентов. В обобщенном виде доводы в поддержку тезиса о том, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением является конституционно-правовой (либо ее разновидностью), представляют собой следующее. Ответственность перед населением является конституционно-правовой:
1 См.: Чеботарев Г.Н. Соотношение конституционноправовой и муниципально-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Российский юридический журнал. - 2002. - № 4. - С. 37-41.
2 Шугрина Е.С. Указ. соч. - С. 295-296.
3 Шугрина Е.С. Указ. соч. - С. 293. См. также: Бабичев В.И. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. - М.: Восточный рубеж, 2000.
- С. 163; Мокеев М.М. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: Дис. . канд. юрид. наук.
- Саратов, 2003. - С. 77.
- поскольку речь идет об ответственности муниципальных органов власти, которым местное сообщество делегировало свои полномочия для решения вопросов местного значения;
- в сущности, это политико-юридическая ответственность органов местного самоуправления перед основным субъектом властных отношений на территории муниципального образования;
- санкции при реализации института ответственности перед населением носят конституционно-правовой характер;
- основанием присвоения ответственности перед населением статуса конституционно-правовой является утрата доверия населения. Это основание носит неправовой характер и позволяет квалифицировать данную ситуацию как чисто конституционную, т.к. ее основания довольно часто имеют моральный или политический окраску;
- связанные с ней отношения регулируются нормами конституционного права, т.к. только в этой отрасли права возможно наступление ответственности без правонарушения;
- данный вид ответственности имеет в отрасли конституционного права свои аналогии.
Нетрудно заметить, что приведенные выше аргументы довольно слабы, поскольку практически каждый из доводов, которые авторы приводят в поддержку данной точки зрения, сам нуждается в дополнительной аргументации. Однако при этом авторы утверждают, что нет веских оснований настаивать на формировании в структуре муниципально-правового режима самостоятельного вида юридической ответственности4. Дополнительные аргументы для критики своих оппонентов черпаются преимущественно в законодательстве. В частности, говорится о том, что ни один из действующих нормативных правовых актов о местном самоуправлении не содержит упоминания о муни-
4 Князев С. Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики // Журнал российского права. - 2005. - № 6.
- С. 82-83.
Юридическая наука и правоохранительная практика ципально-правовой ответственности в отличие от уголовной, административной, дисциплинарной, материальной и гражданско-правовой ответственности; что ни основания, ни процедура ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством принципиально не отличаются от оснований и процедуры ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших органов исполнительной власти) субъектов РФ, вследствие чего постановка вопроса о необходимости дифференциации муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц государственной власти представляется надуманной; что рассматриваемые сторонниками муниципально-правовой ответственности в качестве ее отличительных санкций отзыв депутата представительного органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления, а также роспуск представительного органа местного самоуправления и отрешение от должности главы муниципального образования (главы администрации) характерны не только для муниципально-правового регулирования: они применяются и в отношении аналогичных субъектов публичной власти на региональном уровне1.
Поддерживать или оспаривать ту или иную точку зрения достаточно затруднительно, поскольку, во-первых, аргументы в пользу каждой из них представляются достаточно слабыми прежде всего потому, что оппоненты черпают их в действующем законодательстве, превознося формальные моменты, и не пытаются проникнуть в сущность исследуемого явления.
Во-вторых, несмотря на длительный период становления концепции конституционно-правовой ответственности в отечественной правовой науке, до настоящего времени не сложилось четких, обще-
1 Князев С.Д. Указ соч. - С. 84.
1 (2) 2007
признанных представлений ни по одному из ключевых вопросов теории конституционной ответственности. Так, нет определенности в вопросах о понятии, сущности этой ответственности, ее предмете и пределах, целях, принципах и мерах ответственности, составе ее субъектов2. Те же самые вопросы требуют ответа и разрешения и в отношении муниципально-правовой ответственности, если настаивать на ее реальности и объективной необходимости обособления данного вида ответственности в системе юридической ответственности.
В-третьих, в этой полемике авторы обходят главный вопрос: что следует понимать под видом ответственности? Без решения этого принципиального вопроса спор о разграничении конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности становится беспредметным.
Заметим, что, несмотря на широкое использование термина вид юридической ответственности и многочисленные исследования, посвященные отдельным ее видам, категория «вид ответственности» в правовой науке является практически не разработанной. Предпринимаются отдельные попытки выяснить, какой смысл следует вкладывать в понятие «вид юридической ответственности», однако, по существу, авторы ведут речь о критериях, по которым следует подразделять ответственность на виды3. Существующие теоретические воззрения позволяют обобщить существенные характеристики (черты) содержания этой правовой категории. Если абстрагироваться от частностей и попытаться выйти на более высокий уровень обобщения (общетеоретический уровень), то можно прийти
2 См. подр.: Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор научной конференции // Государство и право. - 2002. - № 2.
3 См. напр.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. - М.: Го-родец, 2000. - С. 26, 31; Шиндяпина М.Д. Стадии юридической ответственности: Учеб. пособие. - М.: Книжный мир, 1998. - С. 50; Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учеб. - М., 2004. - С. 293.
40
к выводу, что вид юридической ответственности - это правовая категория, которая образуется на основе выделения особенностей (существенных качеств) содержания и формы отдельных элементов системы юридической ответственности. При этом именно обобщение особенностей и того и другого (содержания и формы) формирует понятие «вид юридической ответственности». Таким образом, вид юридической ответственности можно определить как правовую категорию, выражающую подразделение юридической ответственности как явления (системы), обладающее особенностями (существенными качествами) содержания и формы1.
Объективная возможность обособления муниципально-правовой ответственности в системе отраслевых видов ответственности обусловлена особенностями правового института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением (предмета и метода регулирования соответствующих общественных отношений; функций, которые выполняет отрасль права в общей системе права, специфике статуса субъектов правоотношений, особенности юридической природы «неправомерного» поведения в соответствующей сфере, особой процедуре ее реализации2). Специфика «муниципально-правовой ответственности» наиболее ярко проявляется прежде всего в ее цели и процедурном (процессу-альном3) режиме, который отражает сферу деятельности всех участников отношений, в рамках которых реализуется эта ответственность.
Основная цель ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением состоит в обеспечении зависимости органов местно-
1 Данная дефиниция требует пояснения того, что следует понимать под «содержанием» и «формой» юридической ответственности, однако и эти категории в правовой науке являются весьма неопределенными.
2 Шугрина Е.С. Указ. соч. - С. 295.
3 Термин «процессуальный режим» в научный оборот ввел М.Д. Перлов (Перлов М.Д. Процессуаль-
ный режим рассмотрения уголовных дел на пле-
нумах Верховных судов // Советское государство и право. - 1972. - № 1. - С. 101-108).
го самоуправления от основного субъекта права на осуществление местного самоуправления - населения муниципального образования. Одним из ключевых понятий в законодательном определении местного самоуправления является «самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения». Вся деятельность по такому решению вопросов местного значения осуществляется в значительной степени через должностных лиц либо органы местного самоуправления. Поэтому важно прежде всего обеспечить зависимость последних от основного субъекта прав местного самоуправления, т.е. населения4. В данном случае мы наблюдаем несовпадение цели ответственности перед населением и конституционно-правовой ответственности. Основной целью конституционной ответственности является обеспечение верховенства и прямого действия Конституции РФ, ее охрана, предупреждение нарушений конституционного правопорядка, соблюдение законности и справедливое возмездие для нарушителей Конституции РФ5. Конституционно-правовая ответственность призвана охранять именно общественные отношения, составляющие предмет конституционного права. При этом не всякое нарушение норм конституционного права влечет за собой конституционно-правовую ответственность. Могут применяться и иные виды ответственности: административная либо уголовная. Это дает основание усомниться в справедливости отождествления ответственности перед населением и конституционно-правовой ответственности.
Ответственность перед населением предусматривается нормативными правовыми актами различного уровня: федеральным законом, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований, но ни в коем случае не Конституцией РФ. Кон-
4 Муниципальное право России: Учеб. для вузов / Под ред. проф. А.С. Прудникова, проф. А.М. Никитина. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004.
- С. 271.
5 Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор научной конференции // Государство и право. - 2002. - № 2. - С. 115.
Юридическая наука и правоохранительная практика ституционной же ответственностью можно считать только ту ответственность, которая предусмотрена Конституцией РФ и конституциями субъектов РФ. В противном случае необоснованно расширяется предмет конституционной ответственности. Поэтому следует различать конституционные основы юридической ответственности и саму конституционно-правовую ответственность. Наряду с нормами о конституционной ответственности самой Конституцией закрепляются основы юридической ответственности в целом, которые должны найти адекватное выражение, получить развитие в нормах отраслевого законодательства, устанавливающих отраслевые виды ответственности1.
Разграничивая конституционную и муниципально-правовую ответственность, автор настоящей статьи видит возможный упрек со стороны коллег в несправедливости рассуждений на том основании, что ст. 3 Конституции РФ закрепляет положение о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, что позволяет некоторым исследователям рассматривать данные конституционные положения как основной конституционный принцип, положенный в основу ответственности органов местного самоуправления перед населением. Однако, с нашей точки зрения, данный конституционный принцип может рассматриваться лишь в качестве конституционной основы ответственности органов местного самоуправления перед населением и не более того. Кроме того, если эти конституционные положения предполагают ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления перед источником власти, то как объяснить тот факт, что ни Конституция РФ, ни федеральное законодательство не предусматривают реальных право-
1 Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор научной конференции // Государство и право. - 2002. - № 2. - С. 115.
вых механизмов ответственности перед народом либо избирателями ни Государственной Думы РФ в целом, ни ее депутатов в частоности. Очевидно, что норма ст. 3 Конституции РФ может рассматриваться в качестве конституционной основы ответственности за захват или присвоение властных полномочий в Российской Федерации. Но в данном случае речь идет об ответственности за правонарушение, а не о той, что возникает из ненадлежащего, неэффективного осуществления властных полномочий. Каждому виду юридической ответственности, несмотря на совпадающие моменты, присущ свой, особый вид юрисдикционного процесса2. К числу основных элементов юридического процесса относится процессуальный (применительно к муниципально-правовой ответственности - процедурный) режим. Это сложная синтетическая конструкция, состоящая из принципов, действующих в процедурной сфере, средств и способов их реализации и реально сложившихся гарантий, отражающих в своей совокупности качественные характеристики правовых форм деятельности уполномоченных субъектов3. Другими словами, процедурный режим представляет собой совокупность требований, обеспечивающих обстановку целесообразного благоприятствования процессу реализации ответственности4.
К числу специфических признаков процедурного режима прежде всего следует отнести его связь с конкретным отраслевым методом и способом правового регулирования, которые и порождают элементы своеобразия в процессе реализации «муниципально-правовой ответственности». Регулирование общественных отношений материального и процедурного характера, связанных с реализацией ответственности органов и должностных лиц
2 М.Д. Шиндяпина согласно отраслевой классификации юридической ответственности, выделяет: конституционный, гражданский, трудовой, административный и уголовный процесс (см.: Шиндяпина М.Д. Стадии юридической ответственности: Учеб. пособие. - М.: Книжный мир, 1998. - С. 50).
3 Теория юридического процесса / Под ред. В.М. Горшенева. - Харьков, 1985. - С. 153.
4 Шиндяпина М.Д. Указ соч. - С. 51.
42
местного самоуправления перед населением, осуществляется императивным методом и при помощи способов обязывания и запрещения. Реально это находит свое воплощение в конкретном процедурном режиме, который можно определить как юрисдикционный процедурный режим1. Основная особенность этого процедурного режима состоит в том, что он сочетает в себе принципы местного самоуправления, позитивного избирательного права и юридической ответственности, а также требования конституционного, избирательного и муниципального права.
В данном случае под принципами местного самоуправления подразумевается прежде всего самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, организационное обособление органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством, подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления населению муниципального образования, их ответственность перед населением.
В число прочих элементов, образующих процедурный режим муниципальноправовой ответственности, входят следующие принципы позитивного избирательного права: всеобщее, равное и прямое избирательное право, а также избирательное право при тайном голосовании, добровольное и свободное участие в голосовании; независимость избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение выборов от органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных государственных и муниципальных органов, возможность обжалования итогов голосования в суде, общественное (гражданское) наблюдение за голосованием и установление его результатов2.
Что же касается принципов юридической ответственности, то в данном случае речь идет о таких классических принципах, как принцип законности, принцип справедливости, принцип целесообразнос-
1 Шиндяпина М.Д. Указ. соч. - С. 52.
2 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учеб. для вузов / Отв. ред. А.А. Вешняков. - М.: НОРМА, 2003. - С. 23, 33-43.
ти, принцип неотвратимости, а также специфические принципы, характерные только для ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением - муниципально-правовой ответственности. К последним могут быть отнесены следующие принципы:
- принцип автономности реализации муниципально-правовой ответственности;
- принцип ответственности за результативность деятельности по осуществлению муниципальной власти;
- принцип сочетания персональной и коллективной форм ответственности;
- принцип гласности;
- принцип взаимодействия отраслевых видов юридической ответственности (такое взаимодействие проявляется в том, что в качестве оснований ответственности выступает факт реализации другого отраслевого вида ответственности. Так, вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении выборного должностного лица местного самоуправления (депутата) влечет прекращение его полномочий).
Отметим также, что специфику «муниципально-правовой ответственности» придает не столько особенности социального и правового статуса ответственных субъектов - органов и должностных лиц местного самоуправления, - сколько особенности субъекта юрисдикции - того, кто решает вопрос о применении санкции. Такое решение принимает население муниципального образования либо избиратели (когда ответственным субъектом является депутат выборного представительного органа). Заметим однако что, принимая такое решение, население не обладает полномочиями обеспечить его исполнение (в том числе посредством принуждения), т.е. не обладает правосубъектностью правоприменителя. Реализация муниципально-правовой ответственности обеспечивается государственным, но отнюдь не общественным (как заявляют некоторые авторы) принуждением. Отсюда следует вывод о еще одной особенности муниципальноправовой ответственности: в отличие от всех прочих видов ответственности она
Юридическая наука и правоохранительная практика реализуется посредством использования населением соответствующего права, а не правоприменения. Правоприменительная деятельность государственных органов имеет место быть, но только в том случае, когда ответственный субъект отказывается добровольно выполнить волю населения, досрочно сложить депутатские или иные полномочия перед тем, кто его ими в свое время наделил.
Итак, из вышесказанного следует, что постановка вопроса об обособлении «муниципально-правовой» ответственности в системе отраслевых видов юридической ответственности в качестве самостоятельного вида имеет под собой объективные основания, к которым прежде всего должны быть отнесены формы этой ответственности и специфика ее содержания. Данная специфика наиболее ярко проявляется в цели этой ответственности, процедурном (процессуальном) режиме, отражающем атмосферу деятельности всех участников отношений, в рамках которых возникает и реализуется ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, а также особенностях правового института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.
Современный уровень научного знания и состояние разработанности проблем ответственности в сфере местного самоуправления позволяют выделить следующие направления в исследовании специфики муниципально-правовой ответственности,
позволяющие раскрыть особенности муниципально-правовой ответственности и обеспечить признание ее видового обособления в системе отраслевых видов ответственности:
1. Развитие идеи о том, что каждая отрасль права должна обеспечивать реализацию своих норм собственными средствами, включая и меры ответственности.
Ответственность перед населением не только устанавливается нормами муниципального права, но и реализуется в отношениях, которые регулируются нормами муниципального права, т.е. отношениях, связанных с организацией и осуществлением местного самоуправления (муниципальной власти).
2. Обоснование особенностей института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, а именно предмета и метода регулирования общественных отношений, функций, которые выполняет отрасль права в общей системе права, специфики статуса субъектов правоотношений, особенностей юридической природы неправомерного поведения в соответствующей сфере, особой процедуры ее реализации.
3. Разработка проблем муниципального юрисдикционного процесса, выявление специфики процедурного режима, особенностей правового статуса субъекта юрисдикции и формы реализации правовых норм об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.
