CC BY
74УДК 321.01
DOI 10.34823/SGZ.2021.4.51629
О.В. ЦВЕТКОВА кандидат политических наук, доцент кафедры российской политики факультета политологии МГУ имени М.В. Ломоносова*
Проблема легитимности институтов власти в современной России: региональный аспект
В статье рассматривается проблема легитимности институтов региональной власти. Особое внимание уделено индикаторам легитимности исполнительной и законодательной власти на уровне субъектов РФ.
Ключевые слова: легитимность, политический институт, государственная власть, региональный законодательный орган, региональная исполнительная власть, общественный контроль, институт выборов, институт сити-менеджера.
O.V. TSVETKOVA Candidate of Political Science, Associate Professor of
the Department of Russian Politics, Faculty of Political Science Lomonosov Moscow State University
The Problem of the Legitimacy of Government Institutions in Modern Russia: regional dimension
The article deals with the problem of the legitimacy of regional government institutions. Special attention is paid to the indicators of the legitimacy of the executive and legislative authorities at the level of the subjects of the Russian Federation.
Keywords: legitimacy, political institution, state power, regional legislative body, regional executive power, public control, institute of elections, institute of city manager.
* Цветкова Ольга Викторовна, tsvetkovaov@mail.ru
Организация власти, функционирование легитимных политических институтов всегда выступали непременным условием жизнеспособности государства, эффективность их работы обеспечивала устойчивое развитие общества в целом. Эта устойчивость не в последнюю очередь зависит от интегрированности политической системы, подразумевающей необходимую согласованность ее структурных элементов - и по горизонтали, и по вертикали.
В России с ее огромной территорией, наличием различных географических зон, с ее многонациональностью, ее различиями в исторических традициях административно-территориального управления, с ее федеративным характером проблема легитимности политических институтов на региональном уровне, в субъектах федерации приобретает еще более особое значение.
Важной частью государственной политики выступает региональная политика как система целенаправленных мероприятий административно-управленческого характера по регулированию развития политических институтов, отношений и процессов в отдельных регионах, в системе взаимоотношений «Центр - регионы». Весьма значимым в этой связи выступает отлаживание властных отношений внутрирегионального уровня на легитимной основе. Функционируя в общем конституционном пространстве, выстраивая свою работу в рамках общесистемных интересов и задач, политические институты в регионах способны в большей мере учитывать специфические потребности проживающего здесь населения, экономические возможности, особенности национального и конфессионального компонентов и др.
В современном дискурсе часто употребляется понятие «легитимность» (от лат. !едШтиэ - законный). В современной политической мысли легитимность представляет собой законность государственной власти, одобрение ее народом.
Каковы же основания легитимности политических институтов власти в субъектах РФ?
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ
Сложно проходит формирование легитимности региональной законодательной власти. Индикатор легитимности зависит от агрегирования и артикуляции общественной воли,
возведенной в силу закона. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным коллегиальным органом региональной законодательно-представительной власти субъекта Российской Федерации.
Структура и способы формирования законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации различаются между собой по многим параметрам, в том числе по степени легитимности.
Законодательные органы субъектов РФ имеют разные наименования - в Санкт-Петербурге - это Законодательное собрание, в Ямало-Ненецком автономном округе - Государственная Дума, в Самарской области - Губернская дума, в Карачаево-Черкесской республике - Народное собрание, в Хакасии - Верховный совет. В некоторых республиках наименование законодательного органа сохраняет свою историческую окраску: в Адыгее - Хасе, в Башкортостане -Курултай, в Якутии - Ил Тумэн. В научной литературе их обобщенно называют законодательными собраниями и местными парламентами.
По своей структуре законодательные органы субъектов Российской Федерации однопалатные. В России в настоящее время не осталось субъектов РФ с двухпалатными парламентами. В Туве двухпалатный великий хурал заменили однопалатным после референдума в апреле 2010 г. В республике Чечня двухпалатный парламент был упразднен в 2007 г.
Срок полномочий парламентариев согласно принятым поправкам увеличился с четырех до пяти лет. С 2018 г. все парламенты субъектов Российской Федерации избираются на срок в 5 лет.
Законодательные (представительные) собрания регионов имеют право юридического лица и гербовую печать, самостоятельно решают вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности. Расходы на их содержание утверждаются ими самими и предусматриваются отдельной строкой в бюджете субъекта РФ.
Основные легитимные полномочия региональных законодательных органов власти субъектов РФ:
- принимают конституции (в республиках) или уставы (в краях, областях, автономных округах, федеральных городах и автономной области);
- принимают региональные законы и другие нормативные акты (в пределах своих полномочий);
- устанавливают административную ответственность за их неисполнением;
- осуществляют законодательную инициативу в Федеральном Собрании России;
- утверждают региональный бюджет и отчет о его исполнении;
- утверждают программы экономического, социального, культурного, экологического и национального развития;
- принимают решения о введении или отмене налогов, сборов и иных видов платежей;
- устанавливают порядок образования и деятельности в регионе внебюджетных фондов;
- устанавливают порядок управления и распоряжения региональной собственностью;
- принимают решения о проведении регионального референдума;
- устанавливают правила использования природных ресурсов, охраны объектов исторического, культурного, научного и национального значения.
Важным полномочием является участие в назначении на должность ряда лиц исполнительной и судебной власти субъекта Российской Федерации, что предусмотрено конституциями (уставами) большинства субъектов РФ.
Институт законодательной власти в субъектах Российской Федерации имеет две особенности своего формирования. Во-первых, следует выделить многоуровневый, разностатус-ный характер региональных законодательных (представительных) органов власти: республиканские парламенты, представительные собрания краев, представительные думы областей, городские думы (Москва, Санкт-Петербург), представительные органы власти автономных краев и областей. Во-вторых, можно отметить большое разнообразие форм представительных органов власти в субъектах Федерации.
Формирование и функционирование института законодательной власти в субъектах РФ осуществляется на основе следующих принципов:
♦ создание гарантий для свободной реализации гражданами всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании при проведении выборов в законодательный орган;
♦ обеспечение представительного характера законодательного органа;
♦ обеспечение обновления состава законодательного органа.
Институт исполнительной власти в субъектах Российской Федерации
Легитимность исполнительной власти основывается на степени эффективности проводимой политики региональными властями в субъекте РФ. Здесь индикатор легитимности замеряется степенью доверия населения.
Исполнительный орган государственной власти в субъектах Российской Федерации устанавливается во главе с высшим исполнительным органом государственной власти в субъектах федерации, которым может быть глава республики или губернатор области, глава правительства и глава администрации.
Конституционно-правовые основы исполнительной власти субъектов Российской Федерации прописаны в Конституции РФ (ст. 77, 78, 85, 125), федеральных конституционных законах, федеральных законах, законах субъектов РФ и иных нормативных правовых актах их полномочий.
Основные легитимные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации:
- разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии;
- осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью;
- осуществляет в пределах своих полномочий меры по обеспечению государственных гарантий равенства прав, свобод и законных интересов человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств; предотвращению ограничения прав и дискриминации по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности; сохранению и развитию этнокультурного многообразия народов Российской Федерации, проживающих на территории субъекта Российской Федерации, их языков и культуры; защите прав коренных малочисленных народов и других национальных меньшинств; социальной и культурной адаптации мигрантов; профилактике межнациональных (межэтнических) конфликтов и обеспечению межнационального и межконфессионального согласия;
- разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект бюджета субъекта Российской Федерации;
- определяет порядок разработки и корректировки документов стратегического планирования, находящихся в ведении высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, и утверждает (одобряет) такие документы;
- обеспечивает исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и готовит отчет об исполнении указанного бюджета, ежегодные отчеты о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Региональные правительства и администрации
Перечень членов регионального правительства, компетенция, структура и порядок формирования подлежит согласованию с региональным законодательным органом власти.
В одних республиках правительства возглавляются главами республик, в других - председателями правительств. Непосредственно глава республики возглавляет правительства в Республике Марий Эл, Удмуртской Республике. В
Республике Татарстан правительство возглавляет премьер-министр. Порядок назначения глав правительств в республиках различен.
В областях, краях и автономных округах исполнительным органом власти являются администрации. Правовой статус определяется уставами субъектов РФ.
В субъектах Российской Федерации действуют и территориальные органы. Инициатором их создания выступают федеральные органы власти, хотя нормативные акты, в которых закреплены права, обязанности и ответственность территориальных органов, на данный момент достаточно противоречивы.
Институт общественного контроля в субъектах Российской Федерации
Общественный контроль необходим как для стабильного развития любой демократической страны. Институт общественного контроля в субъектах РФ усиливает процессы легитимации. По Конституции РФ (ч. 1 ст. 3) носителем суверенитета и единственным источником власти является народ. Народ передает власть государственному аппарату и приобретает механизм контроля за властью.
В Федеральном законе от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» регламентирован статус субъектов общественного контроля1.
Функции общественного контроля выполняют граждане, социальные группы, составляющие институты гражданского общества и вступающие во взаимодействие с публичной властью (общественные организации). В основном граждане создают региональные общественные организации - это организации, которые осуществляют свою деятельность на территории одного субъекта, но иногда создаются межрегиональные и общероссийские общественные организации.
Сфера деятельности субъектов общественного контроля зависит от территориальной сферы деятельности. Для осуществления общественного контроля создаются общественные наблюдательные комиссии (в период избирательных
1 См.: Федеральный закон "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" от 21.07.2014 № 212-ФЗ (последняя редакция) // https://base.garant.ru/70700452/493aff9450b0b89b29b367693300b74a/
компаний); общественные инспекции; группы общественного контроля.
Основные легитимные полномочия субъектов общественного контроля заключаются в осуществлении общественного контроля в формах, предусмотренных федеральным и региональным законодательством. Субъекты общественного контроля могут выступать в качестве инициаторов, участников, организаторов мероприятий, проводимых при осуществлении общественного контроля. В случае выявления фактов нарушения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций они имеют право направлять в соответствии с федеральным законодательством материалы, полученные в ходе осуществления общественного контроля в разные инстанции (Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, Уполномоченному по правам коренных малочисленных народов в субъектах Российской Федерации, в органы прокуратуры и судебные органы).
В субъектах РФ институты общественного контроля развивают соответствующие механизмы по обеспечению общественного контроля. В ряде субъектов Российской Федерации разрабатываются государственные и муниципальные программы. Так, в республике Татарстан имеется программа поддержки социально-ориентированных некоммерческих организаций. В Республике Башкортостан создан региональный центр общественного контроля в сфере ЖКХ. В Московской области действует региональный центр общественного контроля и Городской центр общественного контроля. В субъектах РФ в последнее время часто при образовании регионального отделения или филиала (представительства) общественной организации граждане стали расширять границы своих возможностей, создавая межрегиональные и общероссийские общественные организации. На общероссийском уровне действуют Общероссийская общественная организация «Наши», Всероссийская общественная организация «Молодая гвардия», «Российский союз молодежи». К межрегиональным организациям общественного контроля относят «Ассоциацию Юных Лидеров».
Институт «сити-менеджера» в субъектах Российской Федерации.
Проблема легитимности особо остро стоит на повестке дня в отношении института сити-менеджера. Институт сити-менеджера появился в субъектах РФ почти десять лет назад. Его появление было связано с принятием закона о местном самоуправлении с его нацеленностью на повышение эффективности системы государственной власти в контексте заметной активизации политического процесса на локальном (местном) уровне.
С 1 января 2006 г. вступила в действие новая редакция Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-
1
ции» , где вводились изменения по структуре управления городом: был введен пост сити-менеджера (городского управляющего - наемного служащего, занимающегося хозяйственной деятельностью города).
Согласно ч. 2 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Выбор модели управления местной администрации остается за муниципальным образованием. Новые правовые положения в отношении структуры управления городом закреплял следующий механизм: В случае одобрения региональным законодательным органом нормативно-правого акта о введении должности сити-менеджера, последний назначается на должность на конкурсной основе специальной комиссией. В муниципальном образовании появляются, таким образом, две руководящие должности -глава города (председатель представительного органа) и глава администрации (сити - менеджер).
Основной смысл во введении института сити менеджера в субъектах РФ - это назначение профессионала с функциями в сфере хозяйствования для управления в городе, т.е. разграничение сферы политики и хозяйствования.
1 См.: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2019) // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/
Сити-менеджер ("наемный менеджер", "городской управляющий") - это муниципальный служащий, которого принимают на работу по контракту для ведения хозяйственных дел. В полномочия сити-менеджера входят: формирование, контроль за исполнением бюджета и управление муниципальной собственностью, вверенной ему территории, решение конкретных вопросов местного порядка.
Институт сити-менеджера в порядке эксперимента был введен с 2005 г. в Тюмени, с 2010 г. - в Челябинске. Официально городской управляющий стал действовать с принятием законов регионального значения в Екатеринбурге, Нижнем Новгороде, Кургане, Казани, Мурманске, Азове, Ростове-на-Дону. С 2015 года тенденция к появлению института сити-менеджера в крупных городах и областных центрах в стране заметно усилилась, но в тоже время появилось много вопросов со стороны экспертного сообщества в отношении легитимности данного института. Така как это должность не выборная, а назначаемая региональными властями.
Выводы
- концепция легитимности базируется на сочетании законности и коллективного гражданского признания (или непризнания), основанного на доверии населения;
- легитимность исполнительной власти основывается на степени эффективности проводимой политики региональными властями в субъекте РФ. Здесь индикатор легитимности замеряется степенью доверия населения. Более сложнее, проходит формирование легитимности региональной законодательной власти. Индикатор легитимности зависит от агрегирования и артикуляции общественной воли, возведенной в силу закона;
- причины делегитимации заключаются в невозможности органов регионального правительства осуществлять свои легитимные функции по управлению политическими процессами в субъектах РФ;
- степень легитимности зависит от присутствия в политическом пространстве нелегитимного насилия со стороны управляющих органов власти, наличия региональных конфликтов по поводу распределения властных полномочий.
