CC BY
130
УДК: 347.44
ББК: 67.404
Исаев Н.В.
ПРОБЛЕМА КЛАССИФИКАЦИИ ФОРМ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО
ПАРТНЕРСТВА
Isaev N. V.
PROBLEM OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS CLASSIFICATION
Ключевые слова: государственно-частное партнёрство, классификация форм государственно-частного партнерства, концессионное соглашение, соглашение о государственно-частном партнерстве, контракт жизненного цикла, соглашение о разделе продукции, специальный инвестиционный контракт.
Keywords: public-private partnership, classification of forms of public-private partnership, concession agreement, agreement of public-private partnership, life cycle contract, product sharing agreement, special investment contract.
Аннотация: в настоящей статье рассматриваются различные подходы к классификации государственно-частного партнерства.
Актуальность исследования государственно-частного партнерства в статье обуславливается значительным числом исследований в этой области в науке в целом. При этом автор отмечает недостаточное количество исследований в правовой науке. Цель исследования - выявление проблем в подходах к классификации государственно-частного партнерства и предложение решения выявленных проблем.
В статье обозначено становление государственно-частного партнёрства и приводятся основные, характерные основания для разделения форм государственно-частного партнёрства в рамках классификаций, предложенных зарубежными и российскими учеными.
В частности, рассмотрена классификация, предложенная Всемирным банком, где в качестве критериев разделения используются правоотношения между сторонами (владение, пользование, распоряжение), классификация по Л. Шарингеру, в свою очередь, включает пять моделей. Выбор модели зависит от сферы, в которой осуществляется проект, деление на категории основано на следующих критериях: модель, способ финансирования, право собственности, способ управления. При этом указывается на то, что Методические рекомендации по реализации проектов государственно-частного партнерства Министерства экономического развития Российской Федерации применяют подходы к классификации, разработанные за рубежом что, по мнению автора, не отражает специфики сложившейся в России системы государственно-частного партнерства.
Далее в статье рассмотрено мнение о невозможности существования в российской правовой системе корпоративной формы государственно-частного партнёрства.
В результате исследования, на основе критического анализа различных подходов к классификации, предлагается новая классификация форм государственно-частного партнёрства, основанная на сфере применения соглашений о государственно-частном партнёрстве.
Предложенная в исследовании классификация форм государственно-частного партнёрства может быть использована в научно-исследовательской работе, например для структурирования монографий и учебных пособий. Исследования классификации форм государственно-частного партнёрства позволят правильно разграничить сходные формы партнерства, выявить особенности правового регулирования отдельных форм государственно-частного партнёрства и спрогнозировать пути дальнейшего развития государственно-частного партнерства в целом.
Abstract: the paper considers different approaches to examines the classification of public-private partnerships.
Research of public-private partnerships in this article is caused by a significant number of studies in this field in science. According to the Higher Attestation Commission, over the past 5 years, 30 dissertations about public private partnership have been defended. Nevertheless, the author notes the insufficient number of such studies in legal science. The research aims at identifying problems in approaches to the classification of public-private partnerships, and offering solutions these problems.
The article describes the formation of public-private partnership and provides the main grounds for the separation of public-private partnership contracts in the framework of classifications proposed by foreign and Russian scientists. In particular, the classification proposed by the World Bank is considered, where legal relations between the parties (ownership, use, disposal) are used as criteria for grouping. The classification by L.V. Sharinger in its turn includes five models. The choice of model depends on the sphere in which the project is carried out, the division into categories is based on the following criteria: model, method of financing, ownership, method of management. It is indicated that guidelines for the implementation of public-private partnership published by the Ministry of Economic Development of the Russian Federation use the classification approaches developed abroad. Still the author believes that its does not reflect the specifics of the current Russian system of public-private partnership.
Moreover, the article discusses the opinion that corporate form of public-private partnership does not exist in the Russian legal system. As a result of the research, based on a critical analysis of various approaches to classification, a new classification of public-private partnership contracts is proposed, based on the system of legal acts regulating different public-private partnership agreements which can be divided into general applications agreements and special applications agreements.
The classification of public-private partnership forms proposed in the study can be used in the work, for example, to structure monographs and textbooks. Studies in classification of public-private partnership will allow to correctly distinguish similar forms of partnership, to identify the features of legal regulation of individual forms of public-private partnership and predict the ways of further development of public-private partnership.
Актуальность исследования обусловлена интересом к государственно-частному партнерству в науке. По данным высшей аттестационной комиссии, за последние три года по теме государственно-частное партнёрство было защищено тридцать диссертаций, из них двадцать семь относятся к исследованиям в области экономических наук, и лишь три относятся к юридическим наукам1. Это например, работа А.О. Казакова, посвященная гражданско-правовому статусу участников государственно-частного партнерства2, исследование А.Н. Лукиной, посвященное административно-правовому регулирова-
Официальный сайт Высшей аттестационной комиссии - [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://vak.ed.gov.ru
2 Гражданско-правовой статус участников государственно-частного партнерства: автореферат дис. ... кандидата юридических наук: 12.00.03 / Казаков Алексей Олегович; [Место защиты: Рос. гос. ун-т правосудия]. - М., 2018. - 30 с.
нию государственно-частного партнерства в России , и диссертация Е.В. Черномырдиной «Государственно-частное партнерство в механизме реализации функций современного государства»4. В каждом из вышеуказанных исследований авторы рассматривали модели государственно-частного партнерства.
Исследования в области классификации моделей государственно-частного
Административно-правовое регулирование
государственно-частотного партнерства в России: автореферат дис. ... кандидата юридических наук:
12.00.14 / Лукина Анна Николаевна; [Место защиты: Моск. гос. юрид. акад. им. О.Е. Кутафина]. - М., 2016. -26 с.
4 Государственно-частное партнерство в механизме реализации функций современного государства: автореферат дис. ... кандидата юридических наук: 12.00.01 / Черномырдина Елена Владимировна; [Место защиты: Казан. (Приволж.) федер. ун-т]. - Казань, 2016. - 26 с.
партнерства, позволят установить существенные признаки отдельных моделей и определить специфику их правового регулирования, выявить проблемы и спрогнозировать пути дальнейшего совершенствования классифицируемых моделей.
Основными методами исследования, применяемыми в настоящей статье, являются метод системного анализа и сравнительно-правовой метод, в исследовании анализировались и сопоставлялись различные подходы к классификации моделей государственно-частного партнёрства.
Целью работы является разработка рекомендаций по совершенствованию классификации моделей государственно-частного партнерства. Для достижения поставленной цели были проанализированы различные подходы к классификации моделей государственно-частного партнерства, и на основе особенностей зарубежного правового регулирования разработаны рекомендации по совершенствованию классификации моделей государственно-частного партнерства.
В общем виде под государственно-частным партнерством понимают многообразие форм взаимодействия публичных и частных субъектов для выполнения общественно значимых функций при взаимной выгоде.
Действительно, в условиях ограниченности государственного бюджета государственно-частное партнерство становится особенно актуальным для финансирования таких общественно важных сфер, как дорожное строительство, жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение и другие.
В правовой науке нет единого подхода к классификации моделей государственно-частного партнерства.
Существует мнение, что одним из первых государственно-частных парт-нерств, заключенных в форме концессионного соглашения, были подписанные во Франции в XVII веке концессии на строительство Лангедокского и Бриарского канала1. Основной причиной привлечения част-
1 Резниченко Н.В. Модели государственно-частного партнерства. Вестник Санкт-Петербургского университета. Менеджмент. 2010. С. 58-83.
ного партнера в строительство была ограниченность государственного бюджета. Еще одной распространенной моделью государственно-частного партнерства считается аренда: частный партнер обязуется построить и управлять объектом при полном финансировании государства. При одновременной передаче функций строительства и управления происходит более эффективное распределение затрат, и риск низкого качества исполнения работ минимизируется, поскольку при возникновении форс-мажорных обстоятельств, выявленных в период эксплуатации, штрафные санкции будут наложены на единственного частного партнера2.
Наиболее известной современной классификацией моделей государственно-частного партнерства является классификация Всемирного банка3. Всемирный банк разделяет модели на следующие группы.
1. Контракты на управление и арендные договоры. Суть модели: публичный и частный партнеры подписывают два контракта: риски управления ложатся на публичного партнера, риски по аренде - на частного. Форма собственности объекта -государственная.
2. Концессионные соглашения (RLT, BOT и др.) Суть модели: публичный партнер предоставляет частному партнеру право пользования объектом за определенную плату. Форма собственности объекта - государственная.
3. Проекты по строительству нового объекта (BOOT, DBO и др.) Частный партнер строит и эксплуатирует объект в течение срока контракта. Форма собственности объекта - смешанная.
4. Частичная приватизация. Частный партнер выкупает акции на объект у публичного. Частный партнер наделяется правами и обязанностями по эксплуатации и управлению объектом. Форма собственности объекта - смешанная.
2 Бондарев Н.С., Ольховик В.В., Совершенствование механизма государственно-частного партнерства автодорожной инфраструктуры // Корпоративные финансы" N 4, 2018. С. 110-123.
3 About Public-Private Partnerships [Электронный ресурс] // Public-private partnerships in infrastructure мге-sourcecenter, 2016. - Доступ: https://ppp.worldbank.org/ public-private-partnersMp/overaew/wtot-are-public-private-partnerships (дата обращения 05.01.2020)
В.Г. Варнавский признает, что классификация Всемирного банка является наиболее обоснованной и широко используемой, и отмечает, что общепринятого мнения по точному определению форм государственно-частного партнерства нет. В качестве критериев разделения обычно используют правоотношения между сторонами (владение, пользование, распоряжение) и
2
степень зависимости от государства
Классификация по Л. Шарингеру включает пять моделей. Выбор модели зависит от сферы, в которой осуществляется проект, деление на категории основано на следующих критериях: модель, способ финансирования, праве собственности, способе управления (таблица 1).
Таблица 1 - Базовые модели государственно-частного партнерства (ГЧП) по Л. Шарингеру
Модель Характеристика Финансирование Собственность Управление
Оператора Четкое разделение ответственности между партнерами Частное Смешанная Частное
Кооперации Неточное определение услуг Смешанное Смешанная Смешанное
Концессии Длительный срок реализации проектов. Передача прав собственности исключается по политическим или правовым причинам Смешанное Государственная Смешанное
Договорная Инвестиции ориентированы на снижение текущих издержек Частное Смешанная Частное
Лизинга При строительстве общественных зданий Смешанное Частная Смешанное
В последующем стали появляться новые модели государственно-частного партнерства, отличающиеся друг от друга уровнем контроля государства и степенью вовлеченности каждого из партнеров. В настоящее время существует множество классификаций моделей государственно-частного партнерства.
Основным критерием отличия моделей друг от друга является соотношение вовлеченности, ответственности сторон и различных видов рисков1.
Еще одна классификация, предложенная в руководстве по государственно-частному партнерству в сфере инфраструктуры, подготовленном экономической и социальной комиссией Азии и Тихого океана (ЭСКАТО), выделяет следующие основные категории государственно-частного партнерства:
1 См. Например Chung D., Hensher D.A. Public private partnerships in the provision of tolled roads: Shared value creation, trust and control. Transportation Research Part A: Policy and Practice. 2018; p. 341-359.
1. Договоры поставки и управления (Supply and management contract)
2. Строительство под ключ (Turnkey)
3. Договоры аренды (Affermage/Lease)
4. Концессии (Concessions), включая модель Строительство-эксплуатация-передача Build-Operate-Transfer (BOT) и ее разновидности строительство-передача-эксплуатация Build-Transfer-Operate (BTO), строительство-владение-эксплуатация-передача и Build-Own-Operate-Transfer (BOOT).
5. Проекты с частной собственностью на активы и проекты частной финансовой инициативы PrivateownershipofassetsandPFItype, в том числе компании специального назначения
2 Варнавский В.Г., Клименко А.В., Королев В.А. Государственно-частное партнерство: теория и практика. М.: Изд. Дом Высшей школы экономики; 2010: 18 с.
3 Шарингер Л. Новая модель инвестиционного партнерства государства и частного сектора. Мирперемен. 2004; с. 8-22.
special purpose vehicle (SPV).1
Отечественные источники выделяют в качестве применимых в рамках национального законодательства следующие модели государственно-частного партнёрства:
1) построй-передай-управляй (build-transfer-operate BTO);
2) построй-управляй-передай build-operate -transfer BOT;
построй-владей-управляй build-own-operate BOO;
построй-владей-управляй-передай build-own-operate-transfer BOOT;
3) спроектируй-построй-финансируй-управляй design-build-finance-operate DBFO;
4) частная финансовая инициатива private finance initiative PFI.
Указанные классификации моделей государственно-частного партнёрства отражают структуру правоотношений и передаваемые государством частному сектору функции.
Как мы видим, в приведенных классификациях моделей государственно-частного партнерства присутствует категория «частная финансовая инициатива».
Многие исследователи отмечают, что в большинстве случаев при использовании модели частной финансовой инициативы в государственно-частном партнерстве создается специальное юридическое лицо с участием публичного и частного партнера.
Например, Д.Ю. Горчакова указывает: "В рамках PFI формируется консорциум между государством и частным сектором, который выражается в создании специальной проектной компании"2. В.Г. Варнавский отмечает: "Обычно в PFI-проекте партнер со стороны частного сектора, победивший в открытом конкурсе, по договору (контракту) с государством создает специальную проектную компанию (Special Purpose Vehicle, SPV), которая финансирует, проектирует, строит, эксплуатирует объект дого-
1 Abdul Quium. А guidebook on public-private partnership in infrastructure // Economic and social commission for Asia and the Pacific 2011 [электронный ресурс] Режим доступа: https://www.unescap.org/sites/ de-fault/ffles/ppp_guidebook.pdf (дата обращения24.12.2019)
2 Горчакова Д.Ю. Практика применения государственно-частного партнерства в Великобритании // Общество: политика, экономика, право. 2017. №8. С.62-65.
вора и управляет им"3.
Таким образом, в наиболее общем виде модели государственно-частного партнерства подразделяются на договорные и институциональные (корпоративные) формы партнерства. В рамках указанных форм к договорной форме относится большинство моделей государственно-частного партнерства, такие как: концессии, сервисные и строительные контракты, аренда и прочие соглашения, а к институциональной (корпоративной) форме следует относить специальные проектные компании и аналогичные формы в мировой практике, и акционирование и иные формы совместного создания публичным и частным партнером совместного юридического лица в национальной практике России.
При этом ряд ученых указывает на невозможности существования государственно-частного партнерства в корпоративной форме, т.е. в рамках создания совместного юридического лица. Одной из первых указанную проблему в своем исследовании подняла А.Н. Лукина4.
По ее мнению, современное гражданское законодательство воспринимает юридическое лицо, как самостоятельный субъект права. Отсюда исчезает деление партнера на государственного и частного, поскольку возникает абсолютно новый хозяйствующий субъект, обладающий всеми необходимыми ему правами и обязанностями, имеющий основную цель - прибыль (если говорить о коммерческих юридических лицах), но далеко не эффективную и качественную реализацию государственных функций.
По законодательству Российской Федерации при организации совместного предприятия частного лица с государством, а точнее с органами власти, проведение
3 Варнавский В.Г. Новая концепция государственно-частного партнерства в Великобритании // Мировая экономика и международные отношения. 2014. № 8. С. 6775.
4 Лукина А.Н. Административно-правовое регулирование государственно-частного партнерства в России: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Специальность 12.00.14 - административное право; административный процесс / А.Н. Лукина; науч. рук. С.А. Старостин. - М., 2016. - 26 с.
конкурса не требуется, а все процедурные вопросы становятся максимально урегулированы корпоративным правом и ответ на них предусматривается в учредительных документах организации. В то же время, принципы - прозрачность, невмешательство государства в сферу ответственности частного партнера, а также обратная связь не соблюдаются.
В корпоративной же форме, которую относят к государственно-частному партнерству, утрачивается стержень данного определения: партнерство. И в результате вхождения в уставной капитал юридических лиц субъекты взаимодействия - частный партнер и государство, теряя связь, попадают в совершенно иной субъект права - юридическое лицо и их отношения регулируются нормами корпоративного права и локальными актами, учредительными доку-ментами1.
Также и А.В. Белицкая в своей работе обращает внимание на две правовые формы государственно-частного партнерства - корпоративную и правовую. И главной проблемой корпоративной формы государственно-частного партнерства она считает то, что вклад - имущество объектов государственной собственности, внесенный в уставной капитал юридического лица, теряет свой статус государственной собственности при внесении его в уставной капитал, и, на сегодняшний день, законодательством не предусмотрены меры защиты такого иму-щества2.
На наш взгляд, использование зарубежной классификации моделей государственно-частного партнерства не в полной мере отражает специфику регулирования моделей государственно-частного партнерства, сложившихся в Российской Федерации, и не соответствует сложившейся отечественной системе форм государственно-частного партнерства.
Для решения указанной проблемы предлагается использовать классификацию государственно-частного партнерства, основанную на системе нормативно правовых
1 См. там же.
2 Правовое регулирование государственно-частного партнерства: монография / А.В. Белицкая - М.: Статут, 2012. - с. 116.
актов, регулирующих отдельные виды соглашений о государственно-частном партнерстве.
В такой классификации формы государственно-частного партнерства предполагается подразделять на формы государственно-частного партнерства широкого применения, и специальные формы государственно-частного партнерства.
1. К формам государственно-частного партнерства широкого применения следует относить:
- концессионные соглашения, так согласно ст. 4 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" только объектом концессионных соглашений могут быть объекты теплоснабжения и водоснабжения, водоот-ведения, метрополитен, региональные и местные дороги, здания, предназначенные для хранения имущества Вооруженных Сил Российской Федерации.
- соглашения о государственно-частном партнерстве на основании ст. 7 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" только объектом соглашения о государственно-частном партнерстве могут быть воздушные суда, искусственные острова, подводные и подземные сооружения, переходы, мелиоративные системы, объекты охотничьей инфраструктуры, линейные объекты связи.
При этом объекты железнодорожного, морского и речного транспорта, автомобильные дороги, морские и речные порты, аэродромы, лечебно-профилактические и иные объекты социально-культурного назначения, программы для ЭВМ, базы данных и др. могут быть как объектом концессионного соглашения, так и объектом соглашения о государственно-частном партнерстве.
2. К формам государственно-частного партнерства специального применения следует относить:
- соглашение о разделе продукции, так как Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе про-
дукции" устанавливает основы правового регулирования отношений в сфере добычи полезных ископаемых;
- соглашения об осуществлении предпринимательской деятельности в границах территорий с особым режимом экономической деятельности, согласно ст. 12 Федерального закона от 29 декабря 2014 г. N 473-Ф3 "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" соглашения об осуществлении деятельности регулируют деятельность резидентов территории опережающего социально-экономического развития;
- специальный инвестиционный контракт, согласно ст. 16 Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. N 488-ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации" , применяется только в сфере промышленности.
Таким образом, исследования в области классификации важны для установления связей и закономерностей между классами
объектов исследования и определения места объекта исследования в системе через указание на его свойства1.
На наш взгляд, предложенная классификация моделей государственно-частного партнерства, отражает соотношение моделей государственно-частного партнерства и особенности их правового регулирования.
Предложенная классификация форм государственно-частного партнерства для систематизации и организации знаний о правовом регулировании моделей государственно-частного партнерства, в частности, может быть использована для структурирования учебных курсов и научных исследований, согласно логике, сложившейся в Российской Федерации системы моделей государственно-частного партнерства, на основе нормативно правовых актов Российской Федерации, регулирующих соответствующие модели государственно-частного партнерства.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙСПИСОК
1. Белицкая, А.В., Правовое регулирование государственно-частного партнерства: монография. - М.: Статут, 2012. - С. 116.
2. Бондарев, Н.С., Ольховик, В.В. Совершенствование механизма государственно-частного партнерства автодорожной инфраструктуры // Корпоративные финансы". - 2018. -N 4.- С. 110-123.
3. Варнавский, В.Г. Новая концепция государственно-частного партнерства в Великобритании // Мировая экономика и международные отношения. - 2014. - № 8. - С. 67-75.
4. Варнавский, В.Г., Клименко, А.В., Королев, В.А. Государственно-частное партнерство: теория и практика. - М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2010. - С. 18.
5. Горчакова, Д.Ю. Практика применения государственно-частного партнерства в Великобритании // Общество: политика, экономика, право. - 2017. - №8. - С. 62-65.
6. Казаков, А.О. Гражданско-правовой статус участников государственно-частного партнерства: автореферат дис. ... кандидата юридических наук: 12.00.03 [Место защиты: Рос. гос. ун-т правосудия]. - М., 2018. - 30 с.
7. Лукина, А.Н. Административно-правовое регулирование государственно-частотного партнерства в России: автореферат дис. ... кандидата юридических наук: 12.00.14 [Место защиты: Моск. гос. юрид. акад. им. О.Е. Кутафина]. - М., 2016. - 26 с.
8. Лукина, А.Н. Административно-правовое регулирование государственно-частного партнерства в России: автореферат дис.... кандидата юридических наук. Специальность 12.00.14 - административное право; административный процесс // А.Н. Лукина; науч. рук. С.А. Старостин. - М., 2016. - 26 с.
1 Понкин И.В., Редькина А.И. Классификация как метод научного исследования, в частности в юридической науке // Вестник Пермского университета. Юридические науки, №. 3 (37), 2017, с. 249-259.
9. Методические рекомендации по реализации проектов государственно-частного партнерства. Лучшие практики // Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 12.08.2016 № 24368-ЕЕ/Д13и.
10. Официальный сайт Высшей аттестационной комиссии - [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://vak.ed.gov.ru
11. Резниченко, Н.В. Модели государственно-частного партнерства // Вестник Санкт-Петербургского университета. Менеджмент. - 2010. - С. 58-83.
12. Черномырдина, Е.В., Государственно-частное партнерство в механизме реализации функций современного государства: автореферат дис. ... кандидата юридических наук: 12.00.01 [Место защиты: Казан. (Приволж.) федер. ун-т]. - Казань, 2016. - 26 с.
13. Шарингер, Л. Новая модель инвестиционного партнерства государства и частного сектора // Мир перемен. - 2004. - C. 8-22.
14. Abdul, Quium. А guidebook on public-private partnership in infrastructure // Economic and social commission for Asia and the Pacific 2011 [электронный ресурс] Режим доступа: https://www.unescap.org/sites/default/files/ppp_guidebook.pdf (дата обращения 24.12.2019).
15. About Public-Private Partnerships [Электронный ресурс] Public-private partnerships in infrastructure resource center, 2016. - Доступ: https://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/overview/what-are-public-private-partnerships (датаобращения 05.01.2020).
16. Chung, D., Hensher, D.A. Public private partnerships in the provision of tolled roads: Shared value creation, trust and control// Transportation Research Part A: Policy and Practice. 2018; p. 341-359.
