CC BY
86
М.А. ЗАВАДСКАЯ
ПРОБЛЕМА ИЗМЕРЕНИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ИССЛЕДОВАНИЙ
Постановка проблемы политической институционализации в значительной мере связана с тем, что после Второй мировой войны появилось большое число новых политических образований, которые восприняли формы, сложившиеся в рамках западных политий. Поначалу этой проблеме не придавалось должного значения. Первые поколения теорий модернизации (1950-1960-е годы) основывались на довольно упрощенном представлении о становлении нового политического порядка. Предполагалось, что заимствование западных политических форм автоматически приведет к их инсти-туционализации.
Одним из первых, кто поставил и сформулировал проблему институционализации политического порядка в новых политиях, был Самуэль Хантингтон. Американский исследователь представил процесс политической модернизации в виде трех составляющих: 1) рационализации авторитета; 2) массового политического участия; 3) дифференциации политики в автономную сферу1. При таком понимании возникает возможность конфликта между ростом массовой политической активности и ее институциональной канализацией. Это означает, что вопреки прежним представлениям политическая модернизация может не создавать новый политический порядок, а приводить к разрушительных последствиям.
Хантингтон предложил определение политической институ-ционализации, ставшее затем классическим: «Процесс, посредством
1 Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. - М.: Прогресс-Традиция, 2004. - С. 52-53.
которого организации и процедуры приобретают ценность и устойчивость»1 . В дальнейшем эта идея была имплицирована применительно к двум уровням анализа: 1) институционализации политического порядка в отдельной политии; 2) институционализации отдельных политических институтов. Некоторые дискуссионные моменты, связанные с первым уровнем анализа, рассматриваются в начале данной статьи. Что касается институционализации отдельных институтов, то наиболее активно исследуются политические партии, на них и будет сделан акцент во втором разделе. В заключительной части работы предлагается вариант возможной адаптации критериев институционализации применительно к институту выборов.
Концепция институционализации политического порядка: Основные направления дискуссий
Анализируя проблему институционализации политического порядка сквозь призму соотношения уровней развития политических институтов (степени политической институционализации) и политического участия, Хантингтон разработал соответствующую типологию. В том случае, если рост политического участия сопровождается достаточным уровнем институционализации, имеет место гражданское общество. Если же развитие институтов отстает от нарастания массовой политической активности, возникает преторианское общество, политическая активность находит выражение в неконвенциональных формах и дестабилизирует политический порядок.
Впоследствии Г. Бен-Дор заметил, что логика схемы Хантингтона требует выделить и противоположный преторианскому тип, для которого характерно сочетание высокой степени институционализации и низкого уровня политического участия. Г. Бен-Дор определил его как «переинституционализация»: институты могут быть столь «переинституционализированы», что способны «удушить» политическое участие во всех его проявлениях2. Таким образом, выстраивается четырехчастная матрица (см. табл. 1).
1 Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. - М.: Прогресс-Традиция, 2004. - С. 32.
2 Ben-Dor G. Institutionalization and political development: A conceptual and theoretical analysis // Comparative studies in society and history. - Cambridge, 1975. -Vol. 17, N 3. - Р. 315-316.
Таблица 1
Типология политических порядков
Политическая институционализация Политическое участие
низкое высокое
Низкая традиционное общество переходное, модернизирующееся
Высокая «переинституционализация» развитое
Развивая свой концепт, Бен-Дор рассматривает также такие варианты, как «полуинституционализация» и «квазиинституциона-лизация». Для последней характерно, что институты приобретают значимость не как таковые, а в силу конкретных выгод, бонусов, которые они предлагают. Концепт становится более приближенным к политическим реалиям в некоторых обществах. Вместе с тем разграничение этих вариантов, предложенное Бен-Дором, требует уточнения. Как, например, интерпретировать СССР 1960-1970-х годов или современный Китай, т.е. те случаи, когда институт руководящей партии подавляет автономное политическое участие: как «переинституционализацию» или же, наоборот, «недоинституцио-нализацию»?
Наряду с типологией политических порядков большой резонанс получила идея Хантингтона о критериях институционализации. Исследователь предложил четыре шкалы, которые, по его замыслу, позволяют измерять степень институционализации политического порядка:
«адаптивность - ригидность», «сложность - простота», «автономность - зависимость», «сплоченность - раздробленность»1.
Эти критерии были неоднозначно встречены исследователями. По мнению того же Г. Бен-Дора, «по сути ничто не мешает добавить к предложенным еще и другие критерии (например, функциональность), отбросить один или два (например, сложность), включить один критерий в другой и т.д. Вероятно, можно исполь-
1 Хантингтон С. Цит. соч. - С. 34-37.
зовать разные индексы для измерения силы отдельных организаций на микроуровне и институционализации целых систем на макроуровне»1. Сомнения по поводу обозначенных критериев высказывали и другие авторы, отмечая, что на их основе довольно проблематично провести эмпирическое исследование.
Кроме того, методологические вопросы возникли в связи с концептуализацией собственно понятия «институционализация». Так, американский исследователь института парламентаризма Д. Джадж обратил внимание на то, что институционализация у Хантингтона оказывается преимущественно процессуальным понятием. Она предполагает четыре типа изменений: формирование, развитие, деинсти-туционализацию и реинституционализацию, и все они тесно связаны с «появлением» института и «завершением» его функционирования. За рамками анализа оказывается «бытие» института. Ведь даже если процесс институционализации завершен, то он завершен лишь на какой-то конкретной стадии, но, по сути, он никогда не прекращается. И самое любопытное: далеко не всегда понятно, что представляет «институционализированный» институт: является ли он «организационной инерцией» или же «адаптивным и гибким институтом»?2
Наконец, у многих авторов вызвал сомнение исходный пункт аргументации Хантингтона, что высокоинституционализированные институты неотвратимо приводят к политическому развитию. Это можно интерпретировать так, что институционализация становится самоценной, что явно ведет к идеологизации и политизации концепции.
Несмотря на критику, идеи Хантингтона дали мощный толчок для развития концепции политической институционализации и, в частности, для эмпирических исследований отдельных политических институтов. Последние фокусировались на разработке более изысканного и утонченного исследовательского инструментария.
Институционализация политических институтов: Проблема эмпирического измерения
С момента выхода в свет в 1965 г. статьи Хантингтона, а спустя три года - и книги не прекращаются попытки применить его
1 Ben-Dor G. Op. cit. - P. 309-310.
2 Judge D. Legislative institutionalization: A bent analytical arrow? // Government and opposition. - Oxford, 2003. - Vol. 38, N 4. - P. 500.
критерии институционализации к исследованию отдельных политических институтов.
Применительно к политическим партиям большое значение имели работы А. Панебианко. Под институционализацией политических партий он понимает процесс, посредством которого организация утрачивает свою инструментальную роль и становится самоценной. В соответствии с этим Панебианко выделяет два главных критерия институционализации: системность (взаимозависимость института и среды, других институтов) и автономность (независимость института в принятии решений)1. Его концепция оказала существенное влияние на дальнейшие исследования, хотя следует заметить, что Панебианко не ставил своей задачей разработать измерительный инструмент.
Попытки применить критерии Хантингтона к измерению ин-ституционализации отдельных институтов не увенчались успехом. Как правило, авторы соглашаются с исследовательской моделью Хантингтона, но затем преобразуют ее в соответствии со спецификой предмета исследования. Напрашивается вывод: каждый институт требует особых критериев для измерения, что, на наш взгляд, совершенно справедливо, так как инструментарий должен быть «настроен» в соответствии с предметом исследования. Кроме того, критерии корректируются в зависимости от выборки случаев, а также наличия доступных данных.
Исследования институционализации политических партий явно активизировались в последнее десятилетие в связи с изучением последствий волны демократизации в Латинской Америке, Центральной и Восточной Европе и в странах бывшего СССР. Своего рода новой точкой отсчета в исследовании институционализации политических партий стала работа С. Мэйнуоринга и Т. Скалли. Опираясь на эмпирические материалы двенадцати латиноамериканских стран, авторы выделили четыре критерия институционали-зации политических партий: 1) какова регулярность партийной конкуренции; 2) в какой мере партии «имеют глубокие корни в обществе»; 3) насколько граждане и основные политические акторы воспринимают партии и выборы как легитимный способ рекрутирования власти («the means of determining who governs»); 4) уровень ор-
1 Cm.: Panebianco A. Political parties: Organization and power. - Cambridge: Cambridge univ. press. 1988.
ганизации партии1. Первый критерий предполагает регулярность свободных и конкурентных выборов с участием политических партий. В институционализированной партийной системе партии обладают платформами и идеологиями, имеющими поддержку в обществе. Соответственно, такой системе должно быть присуще относительно стабильное количество партий (второй критерий). Третий критерий отражает уровень легитимности. Четвертый критерий подразумевает, что партийная система имеет рутинизированные процедуры, обладает относительным единством, имеет достаточную и независимую ресурсную базу и значимую поддержку на местах.
Основываясь на этих критериях, авторы создали классификационную схему с двумя основными категориями: институционализированные партийные системы и зарождающиеся (inchoate) системы. Авторы выделяют также «гегемонистские переходные» системы, которые нельзя отнести ни к одной из вышеуказанных категорий. Основная черта таких систем - это, как правило, недостаток межпартийной конкуренции.
Суммируя значения всех четырех показателей, исследователи получили следующую шкалу:
3.0 = высокий уровень институционализации;
2.5 = средне высокий уровень институционализации;
2.0 = средний уровень институционализации;
1.5 = средне низкий уровень институционализации;
1.0 = низкий уровень институционализации;
В дальнейшем концепция С. Мэйнуоринга и Т. Скалли неоднократно использовалась и уточнялась. Например, М. Куэнзи и Дж. Лэмбрайт предприняли попытку применить ее для сравнительного анализа институционализации партийных систем в тридцати африканских странах2. Развивая идеи предшественников, они провели операционализацию указанных критериев, переведя последние в систему количественных и качественных показателей (см. табл. 2). Лишь четвертый критерий (уровень внутренней партийной организации) был исключен, так как, по мнению авторов, он не поддается операционализации.
1 Mainwaring S, Scully T. Building democratic institutions: Party systems in Latin America. - Stanford, CA: Stanford univ. press, 1995. - P. 14.
2 См.: Kuenzi M, Lambright G. Party system institutionalization in 30 African countries // Party politics. - L., 2001. - Vol. 7, N 4.- Р. 437-468.
Таблица 2
Система показателей уровня институционализации партийной системы (Куэнзи и Лэмбрайт)
Партийная конкуренция 1. Подвижность электората на парламентских выборах 2. Подвижность электората на президентских выборах 3. Процентная разница 3.0 = 0-10% 2.5 = 11-20% 2.0 = 21-30% 1.5 = 31-40% 1.0 = более 40%
Укоренность 1. Процент завоеванных мест в парламенте
в обществе 3.0 = 80-100%
2.5 = 60-79%
2.0 = 40-9%
1.5 = 20-39%
1.0 = ниже 20%
2. Средний возраст партий, набравших более
10% голосов на последних выборах
3.0 = более 30 лет
2.5 = 25-30 лет
2.0 = 19-24 лет
1.5 = 13-18 лет
1.0 = менее 13 лет
Институциона-лизация1 1. Был ли бойкот выборов со стороны какой-либо значимой политической партии? да = 0 нет = 1 2. Приняли ли проигравшие партии результаты выборов? да = 1 нет = 0 3. Были ли выборы свободными и справедливыми (на основании заключений международных наблюдателей и «индекса свободы»)? да = 1 нет = 0
1 Куэнзи и Лэмбрайт обозначили третий критерий как «институционализа-цию», что, на наш взгляд, неточно и вызывает терминологическую путаницу.
От Куэнзи и Лэмбрайта нить исследований тянется к работе «Партийная институционализация в новых демократиях» В. Рэндолл и Л. Свазанда (2002), которые, пожалуй, впервые предложили четко разграничить понятия институционализации партийной системы и институционализации политической партии. Они достаточно аргументированно доказывают, что институционализированность отдельных партий не всегда сопровождается институционализацией партийной системы. Об этом свидетельствует опыт стран с доминирующей партией (например, Институционно-революционная партия РП в Мексике, Хустисиалистская партия в Аргентине). Насколько взаимозависимы эти показатели? Рэндолл и Свазанд считают, что предыдущие авторы незаслуженно упускали этот момент из виду. В силу многоуровневости изучаемого феномена они предлагают анализировать партии и партийные системы в терминах внешних и внутренних аспектов, а также разводить структурные и ценностные измерения (см. табл. 3). Фактически это попытка синтезировать критерии институционализации, предложенные Хантингтоном, с критериями, разработанными применительно к партиям А. Панебианко, К. Джандой и др.1
Таблица 3
Измерения партийной институционализации по Рэндолл и Свазанду2
Внутреннее измерение Внешнее измерение
Структурное измерение системность автономия в принятии решений (decisional autonomy)
Ценностное измерение ценность (самоценность, value infusion) реификация
«Под системностью (внутренним аспектом структурного измерения. - Авт.) мы подразумеваем возрастающую связность, интенсивность и регулярность интеракций, которые конституируют партию как структуру. Регулярность подразумевает уровень рути-
1 Cm.: Randall V, Svasand L. Party institutionalization in new democracies // Party politics. - L., 2002. - Vol. 8, N 1. - P. 5-19.
2 Randall V., SvesandL. Op. cit. - P. 13.
низации и развития доминирующих моделей поведения»1. Внешний структурный аспект выражен такими показателями, как автономность политической партии, наличие ресурсной базы и независимость от других институтов и организаций.
Ценностное измерение Рэндолл и Свазанд также связывают с внутренним и внешним аспектами. Критерий реификации был предложен на основании исследования К. Джанды, который утверждал, что институционализированная партия должна быть «реифициро-вана в общественном сознании»2, объективирована, должна иметь внешние символические выражения. В сущности, этот критерий отражает восприятие института политической партии извне, со стороны гражданского общества, СМИ, избирателей и т. д.
Наконец, ценностное измерение включает в себя критерий «самоценности», или «внутренней ценности» (value infusion). Иными словами, организация должна обладать ценностью для ее функционеров. «Этот критерий указывает на то, в какой мере члены партии и ее сторонники идентифицируют себя с ней и какие мотивы превалируют среди них; насколько успешна партия в создании своей особой культуры или системы ценностей, что может рассматриваться как важный аспект внутренней сплоченности»3.
Применяя эту матрицу к сравнительному анализу политических партий в новых демократиях, Рэндолл и Свазанд выработали систему показателей (см. табл. 4).
Таблица 4
Операционализация критериев по Рэндолл и Свазанду
Системность 1. Происхождение партии (диффузия versus партийное строительство) 2. Ресурсная база 3. Роль лидера партии 4. Фракционность, клиентелизм
Ценность (самоценность, value infusion) 5. Социальная база 6. Мотивы членства
Автономия в принятии решений (decisional autonomy) 7. Независимость от других институтов
Реификация 8. Символическое выражение
1 Randall V., Svesand L. Op. cit.
2 Ibid. - P. 11.
3 Ibid. - P. 13.
Данная система показателей является довольно противоречивым конгломератом, и ее эмпирическое использование оказывается проблематичным. Если критерий системности еще может быть операционализирован и обладает сравнительным потенциалом, то сопоставление «реификаций» или же измерение «уровня самоценности» партии вызывают сомнение. Более того, многие показатели пересекаются: например, ресурсная база и независимость от внешних источников финансирования. Если обратиться к критерию автономии, то здесь проблема заключается еще и в том, что в настоящее время происходит переход к партиям картельного типа, которые все более тесно связаны с государством и все меньше нуждаются в постоянной массовой поддержке.
Тем не менее заслуга Рэндолл и Свазанда состоит в том, что им удалось достаточно удачно ухватить многоуровневость инсти-туционализации политических партий и разграничить структурный и оценочный компоненты (институциональное и культурное).
Еще одна интересная (и, на наш взгляд, небезуспешная) попытка операционализировать критерии институционализации политических партий была недавно предпринята М. Баседо и А. Стро, которые проводили сравнительное исследование на материале 28 африканских партий1. Отправной точкой для авторов послужила все та же 4-частная матрица Рэндолл и Свазанда, однако Баседо и Стро «переставили» данную аналитическую схему на количественные рельсы, хотя при этом изящно вплели и качественные показатели в тех случаях, когда это неизбежно (значение «самоценности» (value infUsion) политической партии, например, довольно сложно измерить посредством адекватных и валидных количественных показателей). Таким образом, авторы несколько преобразовали исходную матрицу и получили следующие критерии: уровень организации, внутренняя связность, автономия (независимость от государства) и укорененность в обществе (см. табл. 5).
1 Basedau M., Stroh A. Measuring party institutionalization in developing countries: A new research instrument applied to 28 African political parties // GIGA research programme: Legitimacy and efficiency of political systems. - Hamburg, 2008. - N 68. -P. 5-28.
Таблица 5
Аналитическая матрица Баседо и Стро
Внешнее измерение Внутреннее измерение
Стабильность укорененность в обществе уровень организации
Ценность (value-infusion) автономия связность
Проанализировав использованные предшественниками показатели, Баседо и Стро заключили, что находка Куэнзи и Лэмбрайта (бойкот выборов, принятие результатов выборов) характеризует отношения между партиями и не совсем релевантна для измерения институционализации отдельной партии, равно как и использование индекса фрагментации Лааксо и Таагеперы. Вместо этого они разработали индекс институционализации (IIP, Index of Institutionalization of Parties), состоящий из четырех субиндексов: укорененность в обществе, автономия, уровень организации и связность. Значения количественных факторов, как то: возраст партии, электоральная поддержка или партийная идентификация, конвертируются в шкалу со значениями от 0 до 2, в то время как качественные показатели - связи с гражданским обществом или представленность в масштабе нации - изначально кодируются в диапазоне значений от 0 до 2. В каждом случае 0 указывает на низкий уровень институционализации, а 2 - на наиболее высокий (см. табл. 6)1.
Таблица 6
Операционализация критериев. Вариант Баседо и Стро
Критерий Показатели
1 2
Укорененность в обществе (партия имеет стабильные корни в обществе) Возраст партии относительно государственной независимости Возраст партии относительно начала многопартийного периода Изменения в электоральной поддержке за последние два электоральных цикла Связи с организациями гражданского общества
1 Basedau M., Stroh A. Measuring party institutionalization in developing countries: A new research instrument applied to 28 African political parties // GIGA research programme: Legitimacy and efficiency of political systems. - Hamburg, 2008. - N 68. -P. 10-13.
67
1 Продолжение таблицы 2
Автономия (партия не зависит от влиятельных индивидов внутри и социальных групп извне) Число смен партийного лидера Изменения электоральной поддержки после смены партийного лидера Автономия в принятии решений от индивидов и групп Общественное восприятие определенной партии
Организация (наличие постоянно действующего на всех уровнях и в интересах партии организационного аппарата) Характер членства Регулярность партийных съездов Материальные и персональные ресурсы Представленность в масштабах нации, активность партии за пределами избирательных кампаний
Связность (партия функционирует как единая организация, но при этом обладает определенным уровнем терпимости к внутреннему инакомыслию) Сплоченность парламентских групп (отсутствие переходов) Умеренные отношения между внутрипартийными группировками (отсутсвие дисфункциональной фракционности) Терпимость к внутрипартийному инакомыслию
Представленная система показателей, на наш взгляд, является достаточно четкой и операционализируемой. Путем суммирования полученных показателей можно делать вполне обоснованные выводы об уровне институционализации политических партий.
Институт выборов и проблема измерения институционализации
В политической науке и современной политической практике выборы являются незаменимым элементом любого государства, претендующего на то, чтобы называться демократическим. В западных политиях эпохи модерна институт выборов обеспечивает коммуникацию между массами и политическими элитами, рассматривается как «площадка» для артикуляции и репрезентации публичных (политических) интересов ключевыми политическими акторами, а также выявления воли народа по этим вопросам. Тем самым выборы институционализируют и канализируют как массовое гражданское участие в политике, так и политическую конкуренцию между элитными группировками. В целом выборы играют чрезвычайно важную
роль в институционализации демократического политического порядка и обеспечивают политическую стабильность.
Но выборы могут играть и дестабилизирующую роль. Как известно, именно выборы стали поводом для разворачивания «оранжевых революций». Другими словами, выборы могут быть слабо укоренены в обществе, не обладать легитимностью, т.е. их уровень институционализации может быть недостаточным для поддержания политического порядка и обеспечения эффективной коммуникации между избирателями и элитами, а также между самими элитными группировками. Следовательно, становится актуальной проблема измерения степени институционализации выборов.
Как и в случае с партиями, возникает ряд методологических проблем. Для их решения мы попытались применить модели, разработанные применительно к политическим партиях. Например, использование схемы Баседо и Стро позволяет выделить четыре группы показателей:
1) уровень организации выборов;
2) укорененность выборов в обществе;
3) уровень легитимации выборов;
4) связность выборов.
Под уровнем организации выборов имеется в виду нормативный порядок, который обеспечивает стабильность проведения избирательной кампании. Речь идет, в первую очередь, о наличии стабильных процедур и норм поведения участников электорального процесса. Показателями собственно организации выборов могут выступать, например, система избирательных комиссий, правила выдвижения и регистрации кандидатов, проведения агитационной кампании и т. д.
На наш взгляд, важнейшим критерием институционализации выборов является их укорененность как внешний аспект стабильности. Она измеряется соотношением используемых гражданами каналов политического участия. В данном контексте явка отражает долю граждан, которые воспринимают выборы как полноценный институт политического участия, т.е. признают их как «нормальный», эффективный канал реализации политической активности. Эту долю необходимо соотнести с использованием альтернативных каналов политического участия, посредством которых также может происходить коммуникация между политическими акторами. Основными альтернативными (по отношению к выборам) кана-
лами политического участия являются: а) иные конвенциональные формы участия (митинги, петиции, санкционированные пикеты, шествия и т.д.); б) неконвенциональные формы участия (захват зданий, терроризм и прочие насильственные действия).
При этом конвенциональное политическое участие указывает на долю граждан, воспринимающих существующий политический порядок как относительно легитимный, но не признающих выборы достаточно легитимным (или эффективным) каналом политического участия. Особенно показательны случаи, когда массовые выступления повторяются регулярно и во время (или по причине) выборов. Они указывают на то, что выборы не способны канализировать существующий уровень массового участия.
Неконвенциональное участие указывает на разрыв между политической институционализацией, с одной стороны, и массовым политическим участием - с другой. Его можно оценить, например, с помощью социологических опросов о потенциальной готовности граждан участвовать в подобного рода акциях.
Ценностное измерение институционализации выборов связано с уровнем легитимации. Очевидно, здесь основным показателем является уровень доверия к выборам вообще и к отдельным их параметрам (справедливость выборов, беспристрастность избирательных комиссий, честность подведения результатов голосования и т.д.1).
Что касается измерения внутреннего ценностного аспекта, то применительно к выборам этот показатель вызывает большие сомнения. В отличие от партий выборы как таковые не являются организацией в узком смысле этого слова. Впрочем, это лишний раз доказывает, что применение критериев институционализации к отдельным институтам требует адаптации к предмету исследования.
Наконец, в ходе измерения институционализации выборов в качестве дополнительных можно использовать некоторые показатели, характеризующие партийные системы. Очевидно, они лишь косвенно свидетельствуют об уровне институционализации выборов. Среди них - такой популярный показатель, как, например, индекс Педерсена, который позволяет оценить динамику партийной системы (постоянство электоральных предпочтений).
1 В России подобные исследования регулярно проводятся, например, Фондом «Общественное мнение», Левада-центром и другими социологическими центрами.
Дальнейшая разработка и конкретизация данных показателей позволят расширить арсенал измерительного инструментария сравнительных исследований и вскрыть новые закономерности,
зависимости и нюансы функционирования института выборов.
* * *
Концепт политической институционализации обладает серьезным потенциалом для сравнительных исследований и может применяться на уровне как конкретного института, так и комплекса институтов (например, партийной системы). Измерительный инструментарий становится более «ювелирным» и адаптированным к изучению того или иного института. В последние десятилетия направление исследований развернулось «вглубь» концепта политической институционализации: разложение на аналитические уровни, измерения, аспекты и отдельные элементы. Несмотря на то что, как и любой исследовательский инструмент, данный концепт имеет свои ограничения, его использование значительно расширяет поле и возможности политических исследований.
