CC BY
19
Давыдова Марина Леонидовна
доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой конституционного и муниципального права Волгоградского государственного университета
Davydova Marina Leonidovna
doctor of sciences (law), Professor, Head of the Department of Constitutional and Municipal Law Volgograd State University (400062, Russian Federation, Volgograd city, University prospectus 100)
E-mail: davidovavlg@gmail.com, davidovaml@volsu.ru
ORCID 0000-0001-8392-9592
Проблема изменений в праве в контексте умного регулирования1 The problem of changes in law in the context of smart regulation2
Аннотация. В статье выделено два этапа проработки изменений. Первый, концептуальный, этап требует обоснования необходимости внесения корректировок в существующее регулирование, включая не только формальный анализ (правовая экспертиза таких законопроектов, как правило, ограничивается подтверждением их непротиворечия действующему законодательству), но и полноценную оценку регулирующего воздействия. Второй этап включает синхронизацию предлагаемых изменений с существующими правовыми нормами - как содержательную (без противоречий, дублирования и других дефектов), так и стилистическую (язык и стиль новых статей должен вписываться в основной текст нормативного акта). Чтобы преодолеть устойчивую тенденцию к усложнению языка закона с каждыми последующими изменениями целесообразна разработка и использование в законопроектной деятельности компьютерной программы для оценки уровня языковой сложности текста. Критериями качества изменений в законодательстве предложено считать два: неизбежность изменений (их следует вносить только тогда, когда без этого невозможно обойтись) и целостность системы законодательства, которая должна сохраняться при их внесении.
Ключевые слова: изменения в законодательстве, юридическая техника, умное регулирование, ОРВ, язык закона, стабильность законодательства.
Abstract. The article highlights two stages of preparation of legislative changes. The first, conceptual stage requires substantiation of the need to adjust existing regulation, including not only a formal analysis (legal expertise of such draft laws is usually limited to confirming their consistency with current legislation), but also a full assessment of the regulatory impact. The second stage includes the synchronization of the proposed changes with the existing legal norms - both substantive (without contradictions, duplication, and other defects) and stylistic (the language and style of new articles should fit into the main text of the normative act). To overcome the steady tendency to complicate the language of the law with each subsequent change, it is advisable to develop and use a computer program in legislative activities to assess the level of language complexity of the text. It is proposed to consider two criteria for the quality of changes in legislation: the inevitability of changes (they should be introduced only when it is impossible to do without them) and the integrity of the legislative system, which should be preserved when they are introduced.
Keywords: changes in legislation, legal technique, smart regulation, RIA, language of law, stability of legislation.
Изменения в законодательстве неправильно рассматривать как явление, однозначно негативное. Часто именно гибкость системы обеспечивает ее устойчивость. Отсюда способность закона меняться, реагируя на запросы общества, это важное условие его жизнеспособности.
Однако на сегодняшний момент количество и скорость вносимых в действующие российские законы изменений, их бессистемность свидетельствует о наличии в этой сфере серьезных проблем.
Казалось бы, период тотального реформирования права, связанный с переходом от советской к современной российской правовой системе и пришедшийся на 1990-е - 2000-е годы, давно завершен; ос-
1 Исследование выполнено за счет средств гранта Российского научного фонда № 21-18-00484. URL: https://rscf.ru/ project/21-18-00484/ (дата обращения: 25.08.2022).
2 The study is financially supported by the Russian Science Foundation, project № 21-18-00484. URL: https://rscf.ru/project/ 21-18-00484/ (accessed: 25.08.2022).
новные государственные и правовые институты страны сложились и за редким исключением не требуют революционных изменений. В то же время постоянные оперативные изменения, с завидной регулярностью вносимые в базовые кодексы и другие федеральные законы, создают ощущение перманентной реформы, которая крайне негативно сказывается на состоянии общества. Планировать развитие бизнеса, строить свою жизнь, ориентируясь на какие-то определенные «правила игры», в таких условиях крайне сложно, так как невозможно спрогнозировать многочисленные и несистемные изменения действующих правовых норм.
На наличие проблемы указывает и низкое технико-юридическое качество вносимых изменений: множественные случаи внесения изменений в закон о внесении изменений, корректировки принятого закона до его вступления в действие и т. п. Возникает впечатление, что законодатель поспешно и небрежно устанавливает правовые нормы, а затем так же в спешке и без особых раздумий вносит в них исправления, что в свою очередь влечет необходимость новых правок. Вряд ли подобную практику можно оценить как разумную.
Концепция умного регулирования является одним из современных подходов, направленных на совершенствование правового воздействия. Суть ее заключается в необходимости каждое правотворческое решение рассматривать с точки зрения наиболее эффективного и наименее затратного достижения цели1. Для достижения «смарт-эффекта» в правовом регулировании может быть использован комплекс различных средств: от традиционных собственно юридических до организационных, процедурных, психологических. Важную роль играет разработка таких механизмов, которые будут действовать «автоматически», когда одно правотворческое или организационное решение влечет за собой цепь изменений, приводящих к желаемому результату. Именно такие механизмы особенно востребованы при решении проблемы изменений в законодательстве, потому что упорядочить бессистемные изменения в огромном массиве действующих нормативно-правовых актов «в ручном режиме» просто невозможно.
Попробуем приложить существующие в концепции умного регулирования подходы к решению проблемы оптимизации законодательных изменений.
Как представляется, процесс проработки изменений, вносимых в законодательство, может быть разделен на два этапа.
Первый этап - концептуальный.
Одна из важных идей умного регулирования заключается в минимизации регулятивного воздействия. «Люди, чья жизнь не регулируется государством чрезмерно и которые могут сами определять свои законные цели, являются более творческими и продуктивными и живут в более продуктивных и творческих обществах» 2.
Вероятно, справедливо распространять это подход не только на ситуации, связанные с установлением правил для ранее неурегулированных отношений, но и на процесс корректировки существующего регулирования.
Во-первых, изменения, особенно частые и непредсказуемые постоянно держат общество в состоянии стресса из-за необходимости отслеживать регулярно меняющиеся правила, невозможности планировать свою жизнь и прогнозировать ее развитие. Даже несовершенная, но привычная и понятная норма в этом смысле лучше постоянного ожидания изменений. Пользуясь терминологией профессора В. М. Баранова 3, любые изменения законодательства - это травма для общества, и (по аналогии с лекарством) наносить ее стоит только тогда, когда ожидаемый полезный эффект существенно выше неизбежного негативного воздействия.
Во-вторых, законы о внесении изменений, как правило, привлекают значительно меньше внимания общественности и усилий разработчиков, несмотря на то что могут существенно менять сложившийся правовой порядок. Правовая экспертиза таких законов 4 проводится в усеченном виде, так как предполагается, что многие ее вопросы уже решены применительно к базовому закону и автоматически распространяются на вносимые в него изменения. В итоге незаметно, «в рабочем порядке» в действующий нормативный акт зачастую попадают положения, существенно меняющие его первоначальную концепцию. Учитывая относительную легкость процедуры внесения изменений, законодатель предпочитает принять «сырой» недоработанный закон с тем, чтобы впоследствии исправить его недостатки уже в процессе действия. С этим связана, в частности, негативная практика внесения изменений в закон, еще не вступивший в силу, а также многочисленные «технические» правки (устранение ошибок и опечаток в уже принятом законе).
1 Давыдова М.Л. «Умное регулирование» как основа совершенствования современного правотворчества // Журнал российского права. 2020. N 11. С. 14-29. 35. Gunningham N, Sinclair D. Smart regulation. In Drahos P, editor, Regulatory Theory: Foundations and applications. Canberra, Australia: The Australian National University. 2017. p. 133-148.
2 Doering, D. Less and Better Regulation Means Better Life // (Not So) Smart Regulation: 4liberty.eu Review No. 10, 2019, P. 7. http://4liberty.eu/wp-content/uploads/2019/04/4liberty.eu-Review-No.-10_spread.pdf
3 См. доклад В.М.Баранова на пленарном заседании настоящего форума
4 Об этом см. доклад А.В.Блещика в материалах настоящего форума
Этим же объясняется тот факт, что правовое регулирование часто носит характер фактического эксперимента1. Такой эксперимент не объявляется официально и не сопровождается процедурами, обусловленными методологией экспериментального правового регулирования (разработка программы эксперимента, критериев оценки его эффективности и пр.2). Однако, закрепляя без серьезной предварительной проработки тот или иной вариант решения проблемы, законодатель исходит из того, что в случае неудачи всегда можно будет изменить закон и попробовать другое решение. Правила, не получившие достаточного обоснования и экспертной оценки, фактически становятся экспериментальными, потому что прогнозировать их эффективность крайне сложно. В итоге одни непродуманные изменения автоматически порождают другие, образуя замкнутый круг.
Учитывая сказанное, все требования умного регулирования, касающиеся подготовки и обоснования законодательного решения, должны распространяться не только на первоначальную редакцию закона, но и на все законы, вносящие в нее изменения. Более того, последние иногда нуждаются и в более тщательной проработке. В частности, изменение законодательства требует проведения не только полноценной оценки регулирующего воздействия законопроекта, но и оценки фактического воздействия изменяемого закона, в также консультаций с экспертами и участниками регулируемых отношений. Такая работа позволит оценить недостатки существующего регулирования, выявить проблему, сопоставить возможные варианты ее решения, ожидаемые выгоды и риски каждого варианта. Проведя ее, можно было бы аргументировано ответить на вопрос о том, нужны ли вообще изменения действующего закона и, если да, то какого рода изменения способны решить существующую проблему.
Трудность заключается в том, что сложившаяся практика быстрого принятия правоизменяющих законов слабо сочетается с идеей их детальной предварительной проработки. Именно для того, чтобы решить эту проблему в мировой правотворческой практике разрабатываются инструменты, призванные затормозить процесс изменения законодательства, поставить барьер, который вынудит законодателя остановиться, чтобы лучше продумать свои решения или успеть обсудить их с профессиональным сообществом.
Некоторые такие инструменты систематизированы в исследовании И. А. Усенкова 3, посвященном стабильности законодательства и средствам его стабилизации. Далеко не все из них непосредственно направлены на ограничение изменений законодательства. Строго говоря, такою функцию выполняет лишь мораторий на правотворчество, предполагающий прямой запрет на принятие или изменение нормативно-правовых актов в течение установленного периода.
В определенном смысле средством, замедляющим изменение законодательства, является также правило отмены соразмерного требования, согласно которому введение новой правовой нормы должно обязательно включать отмену нормы ранее действовавшей. Применение данного правила требует от законодателя работы по анализу существующего регулирования, выбору правил, заслуживающих отмены, что, безусловно, тормозит процесс правотворчества.
Другие средства стабилизации законодательства направлены не на сокращение новых изменений, а на очищение системы от массива ненужных норм. Так, законодательство с заранее установленным сроком действия («sunset legislation» 4) предполагает регулярную проверку эффективности нормативно-правовых актов и автоматическое прекращение их действия после установленного срока в случае, если такая эффективность не подтверждается. Принцип регулярности пересмотра законодательства устанавливает периодичность проведения оценки действующих нормативно-правовых актов. Смысл «регуляторной гильотины» заключается в ревизии и отмене устаревших, недействующих, «лишних» актов.
Строго говоря, все эти инструменты тоже направлены на изменение законодательства. Однако эти изменения, во-первых, связаны с сокращением, а не с увеличением объема законодательного массива. А во-вторых, использование перечисленных средств позволяет сделать изменения более системными, планируемыми, а значит, предсказуемыми. Если периодичность оценки и пересмотра законодательства заранее установлена, то вероятность внесения внеплановых изменений (даже, если они прямо не запрещены) существенно снижается.
Есть ли основания рассматривать перечисленные инструменты в качестве средств умного регулирования? По нашему мнению, да. В первую очередь потому, что, рационализируя процесс внесения изменений, эти средства делают его менее хаотичным, более предсказуемым и понятным. Кроме того, использование подобных механизмов способно обеспечить самоочищение системы законодательства в автоматическом или полуавтоматическом режиме, когда разовое установление и последующее соблю-
1 Давыдова М.Л. Экспериментальное правовое регулирование как средство обеспечения устойчивого развития // Legal Concept = Правовая парадигма. 2022. № 3. С. 13.
2 Лазарев В.В.К вопросу о понятии и пределах эксперимента в области государства и права / Лазарев В.В. Избранные труды. М., 2010. С. 5-15. - С. 5.
3 Усенков И.А. Стабильность законодательства Российской Федерации: теоретико-правовое исследование: монография / под науч. ред. М.Л. Давыдовой. Москва: РУСАЙНС, 2022.
4 См. доклад И.А.Усенкова в материалах настоящего форума
дение правила должно со временем дать свой эффект без дополнительных усилий со стороны законодателя (прежде всего это относится к правилам отмены соразмерного требования, регулярности пересмотра законодательства и «sunset legislation»).
Подводя итог сказанному об этапе концептуальной проработки изменений, можно сделать вывод о важнейших требованиях или критериях оценки, которые должны определить дальнейшую судьбу право-изменяющего законопроекта. Безусловно, общим требованием для изменений в законодательстве является их своевременность. Однако в сегодняшних условиях, когда избыточный динамизм законодательства сам по себе становится проблемой, требующей решения, правильнее говорить о таком критерии, как неизбежность, используемом при оценке целесообразности внесения изменений. Их следует вносить только тогда, когда другого способа решения проблемы не существует.
Основная задача второго этапа проработки изменений в законодательство заключается в синхронизации их с изменяемым нормативно-правовым актом и всей системой действующих правовых норм. Такая синхронизация носит технико-юридический характер и должна проводиться как на содержательном, так и на формальном уровне.
Содержательная синхронизация требует, чтобы изменения были внесены во все статьи, затрагивающие регулируемые отношения, чтобы новые нормы не дублировали существующие правила, чтобы количество пробелов и коллизий в законе уменьшалось, а не возрастало. К сожалению, на практике эти и другие элементарные правила юридической техники часто нарушаются.
Возьмем для примера Федеральный закон от 20.07.2020 N 212-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершения финансовых сделок с использованием финансовой платформы". Статья 13 данного закона вносит изменения в Федеральный закон от 25.05.2020 года N 163-Ф3 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Мало того, что приняты эти законы с промежутком всего в два месяца, и что изменения вносятся не в основной акт, а в изменяющий. Ко всему прочему изменения вносятся в статью 1 данного закона, вступающую в силу с 1 октября 2020 года (то есть еще не действующую на момент внесения изменений в закон о внесении изменений) - ст.3 Федерального закона от 25.05.2020 года N 163-ФЗ.
Подобных примеров в законодательстве огромное количество. Так, в списке актов, изменяющих КоАП РФ, содержится 11 законов с «двойными» изменениями, в Бюджетном кодексе РФ - 11, а в изменениях к части второй Налогового кодекса РФ таких актов 34. Естественно, что при такой технике внесения изменений обеспечить достаточную их системность оказывается крайне сложно. А отсутствие системности само по себе влечет необходимость дальнейшего исправления ошибок.
Одним из возможных способов повышения технико-юридического качества законодательных изменений является персональная ответственность разработчиков. Средство это имеет ограниченную эффективность в связи с тем, что далеко не всегда именно разработчики и эксперты несут ответственность за дефекты законопроекта. Рассмотрение и принятие проекта в ускоренном режиме, чаще всего происходит вопреки воле специалистов и связано с политическими или управленческими мотивами.
Тем не менее наличие паспорта законопроекта позволяет точно отследить, на каком этапе разработки в проект были внесены те или иные корректировки. А, значит, можно поставить рейтинг конкретного специалиста или подразделения в зависимость от количества допущенных ими технико-юридических ошибок либо от того, как скоро потребовалось вносить технические исправления в подготовленный ими акт.
Возможен вариант, при котором дальнейшая судьба закона (например, средний период его стабильности в течение первого года после принятия) будет автоматически отражаться на рейтинге всех, кто участвовал в его разработке. Подобная мера может быть оценена негативно, как вариант коллективной ответственности, безусловно, являющейся несправедливой. Однако идея здесь заключается не в наказании разработчиков и экспертов, а в изменении критериев оценки эффективности их работы. В сознании каждого участника правотворческой деятельности должна быть четко зафиксирована мысль об ответственности не только за свой участок работы, но и за конечный ее результат, а также идея о том, что результат этот не определяется моментом принятия закона, а может быть оценен лишь по тому, как этот закон будет действовать.
«Легкость», с которой сегодня происходит внесение изменений в законы, связана, в том числе, и с тем, что ни для кого из участников правотворческой деятельности сам факт принятия правоизменяю-щего закона не является проблемой, несущей негативные эффекты. Аргументы «за» приводит разработчик, а аргументы «против» привести просто некому. Поэтому идея сначала принять закон, а потом поправить в нем неудачные нормы в большинстве случаев воспринимается как вполне жизнеспособная. В ситуации, когда работники аппарата будут воспринимать принятие дополнительных законов о внесении изменений как невыгодное для себя (снижающее профессиональный рейтинг), можно ожидать, что с их стороны начнется определенное противодействие практике принятия поспешных и «сырых» законов.
Второй уровень синхронизации - стилистический. Новое правило должно быть написано тем же языком, органично включаться в основной текст и не нарушать общую стилистику документа.
В последние годы довольно много внимания уделяется уровню сложности юридических текстов. В частности, исследования ВШЭ 1 и Института проблем правоприменения 2 математически доказывают, что рост индекса синтаксической сложности современных законов существенно превышает нормальный для русского языка уровень. При этом новые предписания почти всегда оказываются более громоздкими и трудночитаемыми, чем первоначальный текст (сравнение различных редакций действующих законов показывает, что в среднем одно изменение приводит к росту индекса сложности закона на 0,13).
По мнению Р.Бевзенко, для современных нормативных актов характерна избыточная детализация регулирования, связанная со стремлением законодателя предусмотреть в норме все возможные варианты развития событий и частные случаи. В итоге абстрактный способ формулирования правил все чаще уступает казуистическому 4, а тексты становятся объемнее, многословнее, сложнее для понимания. Результатом такого «дописывания» в норму частных случаев становятся громоздкие, нечитабельные, а главное, все равно неполные правила - ведь исчерпывающе урегулировать отношения казуистическим способом просто невозможно.
Яркий пример: Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 08.03.2022) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", который в п.1 ст.2 содержит определение понятия «государственный контроль (надзор)». Это определение состоит из трех предложений, общим объемом 300 слов. За время действия закона формулировка претерпела 6 редакций, каждая из которых добавляла новых субъектов и сферы контроля. Здесь же содержится дефиниция «мероприятие по контролю», состоящая из одного предложения длинной в 187 слов. В нем также изложен бесконечный перечень сфер контроля, который трижды дополнялся в разные годы. С каждым таким изменением все труднее становится понять содержание текста и логику его построения; например, разобраться, почему в одном списке оказались вопросы лесного, пожарного надзора, охраны объектов животного мира и среды их обитания, государственного портового контроля, пробирного надзора, контроля за противодействием легализации (отмыванию) доходов, финансированию терроризма организациями, осуществляющими скупку, куплю-продажу драгоценных металлов и драгоценных камней ...
Вероятно, если бы законодатель заботился о доступности правовых предписаний, гораздо логичнее было закрепить абстрактную дефиницию государственного контроля (надзора) и несколько регулятивных предписаний, устанавливающих в виде перечней возможных субъектов и сферы контроля. Такие перечни проще было бы дополнять, не превращая само понятие контроля в неподлежащий расшифровке код.
Даже там, где есть возможность упростить или сократить текст, законодатель ее не использует. Нередки, например, случаи, когда в тексте закона вводится, но не используется то или иное сокращение. Рассмотрим эту проблему на примере федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 26.03.2022) «Об охране окружающей среды» и многочисленных изменяющих его законов.
Федеральный закон от 09.03.2021 N 39-Ф3 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" дополняет базовый закон определением понятия «информация о состоянии окружающей среды (экологическая информация)» и статьями, использующими данное понятие. Казалось бы, такая структура термина предполагает, что краткий вариант «экологическая информация» аналогичен по смыслу более объемному «информация о состоянии окружающей среды» и может использоваться в тексте закона в качестве сокращения. Однако далее мы 10 раз встречаем использование всей конструкции целиком: «информация о состоянии окружающей среды (экологическая информация)».
Аналогичным образом ранее Федеральный закон от 21.11.2011 N 331-ФЗ (ред. от 30.04.2021) "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" дополнил рассматриваемый закон понятием «государственный экологический мониторинг (государственный мониторинг окружающей среды)», который в таком виде (с синонимичным названием, указанным в скобках) упоминается в тексте закона 31 раз.
1 Оценка сложности языка законов (Анализ существующих юридико-технических и лингвистических подходов к разработке проектов законодательных актов, выработка предложений по их корректировке). М.: НИУ ВШЭ, 2020. https://icef.hse.ru/data/2020/03/18/1567931010/%D0%9E%D1%86%D0%B5%D0%BD%D0%BA%D0%B0%20%D1 %810/<Ю 0%BB%D0%BE%D0%B6%D0%BD%D0%BE%D1%81%D1%82%D0%B8%20z%D0%B7%D0%B0%D0%BA%D0%BE%D0 %BD%D0%BE%D0%B2.pdf
2 Кучаков Р., Савельев Д. Сложность правовых актов в России: Лексическое и синтаксическое качество текстов. Под редакцией Д. Скугаревского (Серия «Аналитические записки по проблемам право- применения»). СПб: ИПП ЕУСПб, 2018. - 20 с. https://enforce.spb.ru/images/analit_zapiski/memo_readability_2018_web.pdf; Савельев Д.А. Исследование сложности предложений, составляющих тексты правовых актов органов власти Российской Федерации // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2020. N0 1. С. 50-74.
3 Оценка сложности языка законов. С. 21.
4 Бевзенко Р. Об особенностях русского письменного юридического языка. Почему мы так плохо пишем юридические тексты // Zakon.ru. 26.01.2021 https://zakon.rU/blog/2021/1/26/ob_osobennostyah_russkogo_pismennogo_yuridicheskogo_ уа2ука_pochemu_my_tak_ploho_pishem_yuridicheski
Характерно, что новое понятие и упоминающие его статьи вносятся в закон одним и тем же нормативным актом, что должно бы было побудить законодателя сразу продумать наиболее рациональный вариант использования терминов. В редких случаях так и происходит. Так, Федеральный закон от 23.07.2013 N 226-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" ввел понятие «вещества, разрушающие озоновый слой (далее - озоноразрушающие вещества)». Далее по тексту во всех 15 случаях использования этого понятия оно употребляется в сокращенном варианте.
Но никакой последовательности в действиях законодателя здесь нет. В абсолютно аналогичной ситуации термин «требования в области охраны окружающей среды (далее также - природоохранные требования)» в сокращенном виде не используется в законе ни разу. При этом вариант «требования в области охраны окружающей среды» (без сокращения) употребляется 37 раз.
Стоит обратить внимание еще на один момент. Первоначальная редакция закона «Об охране окружающей среды» практически не содержала терминов «со скобками». Большая часть терминов, закрепленных в 2002 году, имеет довольно простую структуру: «естественная экологическая система», «природный комплекс», «оценка воздействия на окружающую среду», «вред окружающей среде», «экологический риск» и т. п. Многословных понятий в тексте закона было немного, и для них использовались сокращения: «нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов (далее также - нормативы предельно допустимых концентраций)» (краткий вариант термина употребляется в тексте закона 5 раз).
Термины, появившиеся в тексте закона в последующие годы, гораздо длиннее, многословнее, чаще содержат пояснения или альтернативные наименования в скобках. Однако прием этот практически не используется для сокращения и упрощения текста закона, и в результате, наоборот, значительно усложняет восприятие его предписаний.
В рассмотренном примере видно, как законы о внесении изменений вместо того, чтобы вписаться в стилистику первоначального акта, навязывают ему свой стиль, снижая качественные характеристики текста.
Заметим, что происходит так не всегда. Если обратиться к тексту Гражданского кодекса РФ, то можно увидеть, что по частоте изменений он занимает пятое место из всех действующих федеральных кодексов. Средний период его стабильности в конце 2021 года составлял всего 38 дней (у КОАП - лидера рейтинга нестабильных кодексов - этот период составляет 10 дней, у семейного кодекса - 223 дня) 1. При этом по уровню сложности языковых конструкций части первая и вторая ГК относятся к числу легкочитаемых законов, занимая соответственно 551 и 576 места в рейтинге с индексами сложности 30 и 29. По этому показателю текст ГК сложнее, чем Конституция РФ (индекс 24, 588 место), при это проще, чем Уголовный (индекс 39, 334 место), Земельный (индекс 45 - 124 место), Градостроительный (индекс 54, 25 место) и даже Семейный (индекс 32, 538 место) кодексы 2.
С чем связан тот факт, что при большом количестве вносимых изменений и общей тенденции к усложнению законодательных текстов ГК РФ сохраняет достаточно высокий уровень читабельности? Как представляется, одним из возможных объяснений является наличие именно у гражданского кодекса собственного яркого законодательного стиля, который оказывает влияние в том числе и на стилистику вносимых в его текст новых положений. Другие отрасли, не обладающие столь мощной доктринальной традицией, оказываются более зависимыми от сиюминутных факторов (уровня юридической техники, регламентации законодательного процесса, моды на определенную стилистику и пр.).
В некоторых исследованиях изменения в стиле изложения ГК связывают с фундаментальными процессами в самой отрасли, в частности, с динамикой метода правового регулирования. Проявлением таких процессов объясняется возрастание неопределенности в установлении прав и обязанностей (в качестве примера приводится ст. 141.1 ГК РФ «Цифровые права»); отсутствие повелительных конструкций; использование различных комбинаций правовых положений, устанавливающих многочисленные варианты регулирования («в случае, если», «за исключением», «кроме случаев», «пока не», «может быть», «при этом» и т. п.) 3.
Однако сравнение с предыдущими кодификациями гражданского законодательства показывает наличие преемственности в приемах изложения правовых велений. Так, критикуемая за неопределенность ч.1 ст. 141.1 ГК РФ, действительно, не содержит в себе прав и обязанностей 4, потому что включает не норму права, а правовую дефиницию понятия «цифровые права». Подобный прием - помещение дефиниции в начало того структурного элемента текста (главы или статьи), где впервые упоминается соответствующий термин, является традиционным, как для действующего гражданского кодекса (см.:
1 Усенков И.А. Стабильность законодательства Российской Федерации: теоретико-правовое исследование: монография / под науч. ред. М.Л. Давыдовой. - Москва: РУСАЙНС, 2022. - С. 184.
2 Оценка сложности языка законов. С. 16.
3 Рыженков А.Я. . Эволюция метода гражданско-правового регулирования в России // Современное право. №1. 2022. С. 7-14.
4 С. 10.
ст.132 «Предприятие», ст.142 «Ценные бумаги», ст.153 «Понятие сделки», ст.307 «Понятие обязательства», ст.454 «Договор купли-продажи» и др.), так и для ГК РСФСР 1964 года 1 (ст.17 «Место жительства», ст.23 «Понятие юридического лица», ст.41 «Понятие и виды сделок», ст.158 - «Понятие обязательства и основания его возникновения», ст.192 «Залог», ст.237 «Договор купли-продажи») и даже для ГК РСФСР 1922 года 2 (ст. 26 - сделка, ст.85 - залог, ст.107 - обязательство, ст. 180 - купля-продажа). Стилистика изложения и смысловое содержание базовых юридических конструкций при этом в целом сохраняются, что, безусловно, свидетельствует о наличии доктринальной традиции как мощного стабилизирующего фактора.
Наличие такой традиции не только делает законодательный стиль гражданского кодекса узнаваемым, но и обязывает все вносимые в него корректировки аккуратнее встраивать в основной текст. В результате таких изменений закон может становиться объемнее, сложнее для восприятия, но, тем не менее, сохраняет свое лицо.
Аналогичным образом устойчивый законодательный стиль уголовного кодекса предопределяет лаконичность и строгость формулировок добавляемых в него статей. К сожалению, проблему нелогичных, содержательно дефектных изменений это не решает, но в любом случае положительно сказывается на общем восприятии текста нормативного акта. По крайней мере такое впечатление складывается при сравнении кодексов классических фундаментальных отраслей с теми, где столь основательные доктри-нальные традиции отсутствуют (Градостроительный кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ и т. п.).
Возвращаясь к проблеме возрастающей сложности законодательного текста, которая, пусть в разной мере, но затрагивает все действующие нормативно-правовые акты, стоит признать необходимость разработки системных решений. Одним из таких решений является внедрение дополнительной обязательной экспертизы законопроектов, которая могла бы проводиться с помощью специально созданной компьютерной программы.
Если в целом возможности формализации экспертизы в правотворчестве довольно ограничены 3, то отдельные параметры экспертной оценки вполне пригодны для «оцифровки». Алгоритмы оценки уровня языковой сложности текста могут быть разработаны на основе уже существующих 4 или новых подходов с использованием методов вычислительной лингвистики. Превышение установленного уровня сложности текста по результатам такой «электронной экспертизы» должно выступать формальным препятствием для дальнейшего движения законопроекта в рамках законодательной процедуры. В этом случае разработчик столкнется с необходимостью упростить текст (сократить предложения, снизить количество повторов и т. п.), чтобы успешно пройти соответствующую проверку.
Безусловно, такая автоматизированная проверка будет вызывать нарекания в связи с формальным характером, не учитывающим специфику конкретного содержания нормативного акта. Аналогичную критику вызывает, например, программа «Антиплагиат» 5, используемая для оценки учебных и научных текстов. Стоит признать, однако, что автоматическая оценка уровня оригинальности текста, несмотря на все издержки, все же привела к качественному изменению отношения авторов (и студентов и состоявшихся ученых) к собственным произведениям. Думается, для законодательных текстов как раз такой -качественный скачок в настоящее время необходим.
Если для первого этапа проработки изменений в законодательство в качестве ключевого критерия нами была названа неизбежность изменений, то, обобщая сказанное о втором этапе, следует, вероятно, остановиться на таком критерии как целостность вносимых изменений. Речь идет о том, что любые изменения должны быть юридически и стилистически «вписаны» в действующий законодательный массив таким образом, чтобы сохранить содержательную и языковую целостность как отдельного нормативного акта, так и всей системы законодательства.
Лишь при таком условии правила, внедренные в законодательство путем внесения в него изменений и дополнений, могут рассчитывать на достаточную эффективность и соответствовать параметрам умного регулирования.
1 Закон РСФСР от 11.06.1964 "Об утверждении Гражданского кодекса РСФСР" // Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1964, N 24, ст. 406
2 Постановление ВЦИК от 11.11.1922 "О введении в действие Гражданского кодекса Р.С.Ф.С.Р." (вместе с "Гражданским кодексом Р.С.Ф.С.Р.") // Известия ВЦИК, N 256, 12.11.1922
3 Толстик В.А. Формализация критериев экспертной оценки: необходимость и возможность // Юридическая техника. № 16. 2022. С. 195-200.
4 См. приводимые выше исследования (Оценка сложности языка законов (Анализ существующих юридико-технических и лингвистических подходов к разработке проектов законодательных актов, выработка предложений по их корректировке). М.: НИУ ВШЭ, 2020; Савельев Д.А. Исследование сложности предложений, составляющих тексты правовых актов органов власти Российской Федерации // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2020. No 1. С. 50-74.)
5 Толстик В.А. Проблема оценивания результатов научной деятельности: фетишизация библиометрии или здравый смысл // Государство и право. 2019. № 1. С. 65-74.
