CC BY
236
Международные политические процессы
Н. Г. Заславская
ПРОБЛЕМА ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО БАЛАНСА В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ
В статье рассматривается проблема институционального баланса в рамках Европейского союза, представляющего собой характер взаимоотношений между основными институтами ЕС. Особое внимание уделяется основным тенденциям изменения баланса сил или институционального баланса под влиянием развития интеграционного процесса в Европе и усилий самих институтов по изменению баланса в свою пользу с целью расширения собственных полномочий. В статье анализируется деятельность Совета, Европейского парламента и Комиссии, направленная на усиление своего влияния; сравниваются особенности основных методов, используемых институтами ЕС, выделяется роль Европейского суда, отвечающего за соблюдение институционального баланса и вмешивающегося в ситуации, нарушающие баланс.
Ключевые слова: институты, Европейский союз, право ЕС, баланс сил, Совет ЕС, Европейская комиссия, Европейский парламент, Европейский суд.
За несколько десятилетий развития процесс европейской интеграции привел к учреждению в начале Европейского объединения угля и стали, Европейского экономического сообщества, Европейского сообщества по атомной энергии, а затем к формированию Европейского союза. Европейская интеграция затронула самые разные сферы сотрудничества, такие как промышленность, сельское хозяйство, транспорт, конкурентная политика, региональная политика и т. д. Были созданы единый внутренний рынок, единая валюта, стала проводиться Общая внешняя политика и политика безопасности. Совершенно очевидно, что логика развития европейской интеграции, постепенное перетекание от одной сферы сотрудничества к другой, то, что неофункционалисты называли «spill-over», привели к тому, что Европейский союз шаг за шагом начал посягать на те сферы, которые традиционно считаются принадлежностью национального государства — собственная валюта и внешняя политика. ЕС приобрел и другие черты, сближающие его с национальным государством — появляются гимн, флаг и даже гражданство Евросоюза. Была предпринята попытка принять Европейскую конституцию, в дальнейшем переименованную в более приемле-
© Н. Г. Заславская, 2011
мый для евроскептиков конституционный договор, хотя в итоге он тоже потерпел неудачу. Однако такое развитие европейской интеграции только усложняет возможность оценить статус современного Европейского союза. Он стал действительно уникальным образованием, которое сочетает черты традиционной международной организации и некоторые черты государства. Это дает основание утверждать, что ЕС сегодня уже не соответствует традиционному определению международной организации и находится на пути развития от международной организации к государству. Даже после Лиссабонского договора, внесшего последние изменения в институциональную систему ЕС, осталась неопределенность, связанная с природой этого международного образования.
Эта неопределенность вызывает споры между представителями различных интеграционных теорий. Прежде всего, развитие европейской интеграции ставит вопрос о направлении и итоговой цели этого развития. В зависимости от теоретических представлений выдвигаются различные предположения. Еврооптимисты, настаивающие на необходимости дальнейшего развития интеграции, говорят о ее развитии в направлении конфедерации или федерации, для них ЕС уже не является международной организацией. Евро-скептики отстаивали ограничительный подход к интеграции и необходимость остановиться на современном состоянии интеграционного процесса, для них достаточным является статус международной организации. Наконец, для многих ученых недостаточно оперировать традиционными категориями национального государства и международной организации, чтобы точно определить статус и природу Европейского союза. Появляются теории, которые говорят о новых формах государственности, которые можно применить для характеристики ЕС. Так, В. Весселс предлагает использовать понятие «смешенного государства», которые сочетает черты государства и международной организации. Он утверждает, что за развитием политических институтов должны развиваться и используемые политические категории (Wessels, 1997).
Современное демократическое государство основывается на принципе разделения властей: законодательной, исполнительной и судебной. Принцип, предложенный еще Монтескье, связан с необходимостью предотвращения концентрации власти в одних руках и злоупотребления властью и сегодня считается основополагающим для всех демократических государств (см.: Акимов, Костюк, Чернов, 2007; Magnette, 2005). Приверженность демократии является необходимым условием для государств, претендующих на членство в ЕС. Это требуется и от партнеров Евросоюза, что проявляется в принципе условности, на котором базируются Общая внешняя по_ 51
ПОЯИТЭКС. 2011. Том 7. № 3
литика и политика безопасности (ОВППБ) и политика развития (Zaslavskaya, 2007). Казалось бы, декларируемое значение демократических ценностей должно привести к тому, что в рамках Евросоюза тоже должен реализовываться принцип разделения властей. Однако собственно в ЕС сложно выделить законодательную, исполнительную и судебную власти, не говоря уже о их разделении. В ЕС используется принцип институционального баланса. Можно выделить два основных подхода к тому, что подразумевается под институциональным балансом. Согласно юридическому подходу, институциональный баланс — это соотношение сил между институтами, зафиксированное в учредительных договорах, за соблюдением которых следит Европейский суд. Согласно политическому подходу, под институциональным балансом подразумеваются сложившийся характер взаимоотношений между институтами и основные тенденции их развития (Jacque, 2004, p. 383).
Попытки проанализировать компетенции институтов ЕС на основе принципа разделения властей обречены на неудачу. В ЕС нет четкого соответствия институтов и ветвей власти. Законодательная власть изначально была сосредоточена в руках Совета, а затем постепенно законодательные полномочия распространились и на Европейский парламент в результате появления новых законодательных процедур, например, сотрудничества и совместного принятия решений. Совет в рамках ЕС был носителем законодательной власти, но в нем заседают министры стран-членов, т. е. представители исполнительной власти на национальном уровне. Таким образом, уже в рамках Совета происходило смешение функций законодательной и исполнительной власти, осуществляемой на разных уровнях. Носителем исполнительной власти в ЕС согласно учредительным договорам является Совет, т. е. опять происходит смешение законодательной и исполнительных властей. Однако Совет делегирует свои исполнительные функции Европейской комиссии, которая и выполняет их под контролем Совета. Кроме того, Комиссия участвует в действиях законодательных и судебных властей, поскольку, во-первых, у нее — исключительное право законодательной инициативы, во-вторых, именно Комиссия следит за соблюдением европейского законодательства и в случае нарушения обращается в Европейский суд. Кажется, что с судебной властью в ЕС все более-менее понятно, поскольку эту функцию выполняется Европейский суд. Но даже судебная власть имеет двойную структуру: помимо основного суда существует еще Суд первой инстанции. Очевидно, что традиционные критерии и требования разделения властей в случае с Европейским союзом предъявлять невозможно.
Понятие институционального баланса относится не ко всем ин-
ститутам ЕС, а к Совету, Европейскому парламенту и Европейской комиссии. В данной ситуации Европейский суд оказывается как бы «над схваткой», именно ему дано право решать, что соответствует институциональному балансу, а что его нарушает (Bradley, 1987). Первоначально принцип институционального баланса был сформулирован в договорах как «баланс сил», но значение его было тем же. Принцип баланса сил подразумевал требование к институтам действовать в пределах своих компетенций, а Суд должен был следить за тем, чтобы институты соблюдали этот баланс. Однако, как оказалось, полномочия были прописаны недостаточно четко, между институтами возникли разногласия. Уже в 1958 г. перед Судом был поставлен вопрос о превышении одним из институтов своих полномочий. В итоге Суд постановил, что институт, действующий за пределами своих полномочий или делегирующий те полномочия, которыми не обладает, нарушает закон и угрожает балансу сил (European Court of Justice..., 1958).
Однажды созданный институциональный баланс эволюционировал, поскольку развитие европейской интеграции влияло на функции институтов. Можно выделить несколько основных путей изменений институционального баланса: а) межправительственные конференции с последующим внесением дополнений и изменений в тексты учредительных договоров; б) межинституциональные соглашения, когда основные институты договариваются между собой; в) самостоятельное решение одного из институтов, влияющее на общий баланс сил. Наиболее серьезные и принципиальные решения принимаются именно на межправительственном уровне, когда государства-члены договариваются о расширении сферы деятельности Европейских сообществ/Европейского союза, о необходимости введения новых бюджетных и законодательных процедур, при этом они согласовывают изменения роли институтов ЕС. Так, решение о собственном бюджете Сообществ потребовало принятия специальной бюджетной процедуры, в результате Совет и Европейский парламент получили в дополнение к своей первоначальной роли еще и бюджетные функции. Решение о реализации Программы единого внутреннего рынка потребовало новой процедуры принятия решений, после этого появилась новая процедура — сотрудничество, а затем и процедура совместного принятия решений, которые существенно усилили роль Европейского парламента в законодательном процессе.
Межинституциональные соглашения имеют принципиально другую основу, здесь государства-члены представлены только в одном из договаривающихся институтов — в Совете, а для решения требуется согласие Совета, Европейского парламента и Комиссии. Та_ 53
ПОЯИТЭКС. 2011. Том 7. № 3
кие соглашения традиционно принимались, чтобы упростить применение каких-то положений договоров или помочь в реализации деятельности ЕС (Monar, 1991; Snyder, 1994). Можно привести несколько примеров, когда принимаются межинституциальные соглашения (во-первых, это процедура комитологии; во-вторых, принятие решений в бюджетной сфере). Комитология дает возможность Совету контролировать то, каким образом Комиссия осуществляет функции исполнительной власти; делается это с помощью разных видов комитетов. Поскольку в данном случае затрагивались интересы всех трех институтов, то и решения они принимали сообща. Всего было принято несколько таких решений: в 1987, 1999 и 2006 г. Бюджетные вопросы также интересуют все три института, поскольку они все участвуют в бюджетной процедуре и заинтересованы в том, чтобы бюджет был принят. Чтобы облегчить ежегодную процедуру принятия бюджета, три института договариваются об общих тенденциях развития бюджета сразу на несколько лет. Эта форма многолетнего планирования общего бюджета получила название «финансовых перспектив». Такие соглашения принимались уже неоднократно, они обеспечивают финансовую стабильность Евросоюзу, несмотря на проблемы, связанные с существенным расширением его состава.
Межинституциональные соглашения активно используются, хотя существуют опасения, что они могут привести к злоупотреблениям, к решениям, противоречащим интересам стран-членов или какого-то института, если соглашение будет достигнуто только двумя институтами. Чтобы предотвратить неблагоприятные последствия и возможный сговор двух институтов, государства-члены четко определили необходимость участия в соглашении всех трех институтов. Это условие для межинституциональных соглашений оговаривается в декларации к Ниццкому договору, как и положение о том, что эти соглашения не могут вносить изменения или дополнения к договорам. Таким образом, жестко ограничивались возможности использования межинституциональных соглашений и их влияния на баланс сил в ЕС.
Сами институты пытаются усилить свое влияние, пользуясь неточностями положений договоров или заполняя существующие пробелы в законодательстве. Встречаются спорные случаи, когда субъективное решение определяет в конкретной ситуации значение того или иного института. Изначально Совет был наделен наибольшим влиянием в системе институтов Европейских сообществ. В Европейском экономическом сообществе Совет представлял законодательную власть и, как уже было отмечено, являлся носителем исполнительной власти. Кажется, этот институт и так домини-
ровал в процессе принятия решений. Однако Совет тоже не удержался от некоторой вольности в трактовке своих полномочий. Дело в том, хотя законодательная процедура консультации и отдавала окончательное решение Совету, но она предусматривала предварительное рассмотрение законопроекта в Европейском парламенте. Конечно, мнение Европарламента имело только формальное значение, Совет не был обязан учитывать позицию парламентариев. Поэтому однажды Совет утвердил законопроект, не дожидаясь мнения Европарламента. Суд вынес решение об аннулировании закона, поскольку была нарушена процедура, а главное — ущемлены права Европейского парламента (European Court of Justice., 1980).
Совет был заинтересован использовать процедуры, дававшие ему больше влияния, Европарламент стремился усилить собственные позиции. В этом противостоянии его поддерживала Комиссия. Так, в 1989 г. Комиссия обратилась в Суд, когда в случае с одной экологической директивой была выбрана неверная процедура. Директива должна была определить правила гармонизации программ по снижению и дальнейшей ликвидации загрязнений, вызванных выбросами промышленной двуокиси титана. Совет, мотивируя тем, что речь в данном случае шла о вопросе экологического характера, использовал процедуру консультации, которая действительно была предназначена для принятия экологического законодательства. Однако Комиссия считала, что главным в данном законе является гармонизация промышленных условий в рамках Общего рынка, но для законов, касающихся этой структуры, была предусмотрена другая процедура — сотрудничество, в рамках которой у Европарламента больше влияния. В итоге в 1991 г. Суд принял решение в пользу Комиссии и отменил директиву (European Court of Justice., 1991). Постепенно законодательные процедуры меняются таким образом, что роль Совета снижается. Он уже не может единолично принимать законы, а делит эту ответственность с Европарламентом.
Европейский парламент существенно отличается от аналогичных международных парламентских структур, поскольку с самого начала его деятельности депутаты делились не национальному, а по партийному принципу. Учредительные договоры наделили его только консультативными функциями, но за несколько десятилетий ЕП приобрел существенное влияние в бюджетной и законодательной сферах. С 1979 г. он стал формироваться на основе всеобщих выборов, что с точки зрения процедуры формирования делало его похожим на национальные парламенты. Осознание того, что именно Европарламент напрямую представляет интересы граждан стран-членов ЕС, определило его растущие амбиции и претензии на большую роль в законодательных процедурах, на возможность
контролировать Комиссию, осуществляющую исполнительную власть и т. д. Во многом Европарламент претендовал на те сферы, которые на национальном уровне традиционно относятся к ведению парламентов.
Каким образом действовал ЕП, чтобы изменить институциональный баланс и характер своих взаимоотношений с Советом и Комиссией? Европарламент больше Совета был заинтересован в том, чтобы расширить свое влияние на процесс принятия решений. Основным способом усиления ЕП было внесение изменений и дополнений в договоры, но собственные действия парламентариев тоже способствовали постепенному росту его влияния. Например, в законодательной сфере Европарламент пытался изменить характер отношений с Советом в свою пользу. После уже упомянутого решения Суда о том, что без мнения Европарламента процедура нарушена, парламентарии стали затягивать обсуждение и откладывать согласование позиции, оказывая давление на Совет. Одновременно проводились неформальные переговоры с Советом по содержанию законопроекта. Получалось, что хотя у ЕП не было формальной возможности оказать влияние на итоговый документ, но из-за существовавших правил и благодаря решению Суда парламентарии получили возможность практически блокировать принятие закона, пока их голос не будет услышан (Corbett, Jacobs, Shackleton, 1995).
Еще одной сферой, в которой Европарламент пытался изменить баланс в свою пользу, были отношения с Европейской комиссией. ЕП пытался усилить свою роль в формировании Комиссии. Парижский и Римские договоры не наделили Европейский парламент какой-либо значительной ролью в процессе назначения Комиссии. Этот вопрос решали правительства стран-членов. Формально такая процедура сохранилась до начала 1990-х годов и была изменена лишь Маастрихтским договором. Важным инструментом расширения парламентских компетенций стал регламент Европейского парламента. Формально регламент призван регулировать исключительно внутренние процедуры ЕП. Это право на автономию внутренней структуры в 1981 г. подтвердил своим решением Европейский суд (European Court of Justice, 1981). Поскольку четкой границы между вопросами внутренней автономии и межинституциональными проблемами не определено, то зачастую изменения в регламенте могут иметь серьезные политические последствия и влиять на институциональный баланс в целом.
Когда Европарламент стал формироваться выборным путем, его члены сразу поставили вопрос о парламентской ответственности Комиссии. Основным способом для усиления влияния ЕП на Комиссию стали изменения во внутреннем регламенте. Учреди-
тельные договоры не определяли деталей обсуждения в ЕП кандидатов на должности в Комиссии и каких-либо политических последствий этих консультаций. В Парламенте был разработан механизм, зафиксированный в регламенте, который определял условия обсуждения кандидатов в Комиссию с последующим голосованием о доверии новому составу Комиссии, когда ее члены в первый раз представляются в Парламенте. Эти новые правила радикально меняли институциональный баланс между Парламентом и Комиссией. Лидеры стран-членов уступили под давлением Европарламента. Ключевое решение было принято в 1983 г. на заседании Европейского совета в Штутгарте. Тогда были фактически утверждены правила, установленные Европарламентом. Кроме того, было решено, что по вопросу назначения Президента Комиссии страны-члены будут консультироваться с расширенным бюро Европейского парламента. Наконец, уже после назначения Комиссия должна будет представить на обсуждение Европарламенту свою программу и получить одобрение. Хотя формально дебаты в ЕП проходили уже после факта назначения Комиссии, результаты голосования имели политическое значение. Поэтому новой традицией становится голосование в ЕП еще до официального вступления в должность. Это условие не было закреплено юридически, но в 1989 и 1993 г. новый состав Комиссии вступил в должность уже после того, как было удачно пройдено голосование о доверии в Европейском парламенте. Маастрихтский договор 1992 г. признал сложившуюся практику: была закреплена роль Европарламента в назначении Комиссии, стала обязательной консультация с ЕП по кандидатуре на пост Президента и была признана необходимость утверждения в Европарламенте всего состава Комиссии до того, как состоится официальное назначение на должности новых членов Комиссии.
Дальше Европарламент развивал закрепленный Маастрихтским договором успех и, пользуясь уже привычным способом, стал вводить новые правила в свой регламент. Теперь для парламентариев было важно получить возможность влиять на всех кандидатов в состав Комиссии, а не только на ее Президента и общий состав. В 1993 г. в регламенте ЕП появились новые правила. Теперь претендент на пост Президента должен был выступить перед Парламентом со своей программой, после чего следовало ее обсуждение в ЕП и голосование. Маастрихтский договор не предусматривал необходимые действия в ситуации отказа Европарламента одобрить потенциального Президента Комиссии. Поэтому ЕП сам разработал порядок действий. Президент ЕП тогда должен предложить правительствам государств-членов представить новую кандидатуру взамен отвергнутой. Были разработаны новые процедуры утверждения
и остальных членов Комиссии, которые теперь должны были обязательно выступить со своими программами перед комитетами ЕП. Впервые новые правила обсуждения кандидатов в Комиссию были использованы в 1995 г. Хотя эти правила были прописаны только в регламенте ЕП, все кандидаты на должности в Комиссии согласились выступить перед комитетами. В 1997 г. Амстердамский договор согласился с некоторыми нововведениями и признал за Евро-парламентом право утверждать кандидатуру на пост Президента Комиссии. Новая процедура была использована уже в 1999 г. В дальнейшем изменения процедуры назначения Комиссии мало повлияли на роль Парламента. Однако следует обратить внимание на то, что теперь он действительно может влиять на всех членов Комиссии. В качестве примера можно вспомнить назначение Комиссии в 2004 и 2009 г., когда несколько кандидатов на должности в Комиссии не получили одобрения в Парламенте и в итоге были заменены. В 2004 г. был отвергнут итальянский кандидат в Комиссию Р. Бутильоне, в 2009 г. после критики в Европарламенте сняла свою кандидатуру представительница Болгарии Р. Желева. Но прямой связи между Европейскими выборами и назначением Комиссии не существует. Состав Комиссии определяется странами-членами, решающую роль имеют политики, избираемые на национальном уровне. Очевидно, что за несколько десятилетий Европарламент добился существенного пересмотра институционального баланса в свою пользу.
Если обратиться к примеру Европейской комиссии, то этот институт изначально находился в достаточно благоприятном положении; существовавший институциональный баланс устраивал Евро-комиссию (Леви, 2009). Основные возможности для влияния Комиссии были связаны с выполнением функций исполнительной власти. Но не следует забывать ее другие функции: в законодательной сфере — исключительное право законодательной инициативы, в бюджетной сфере — подготовка проекта бюджета и использование бюджета, в судебной сфере — контроль за соблюдением законодательства. У Европейской комиссии не было необходимости предпринимать дополнительные усилия по расширению своих полномочий, но это все-таки происходит вследствие постепенного развития интеграционных процессов. С распространением деятельности Европейских сообществ на новые сферы усиливается влияние Европейской комиссии. Так, появление региональной политики определяет новые возможности Еврокомиссии.
Только формирование Общей внешней политики и политики безопасности (ОВППБ) и Внутренней политики и политики правосудия (ВППП) не приводит к автоматическому расширению возможно-
стей Комиссии, поскольку эти новые направления деятельности основывались на межправительственном принципе. В этих вопросах ведущую роль играл Совет, а значение Комиссии было нивелировано. Но постепенно Комиссия начинает проникать и в эти сферы. Главным преимуществом Европейской комиссии по сравнению с другими институтами являются ее многочисленные сотрудники и эксперты. Именно за счет возможности подготовить информационную базу и дать экспертную оценку Комиссии удается оказывать свое влияние на Совет и Европарламент. В свою очередь, те пытаются усилить свой контроль за деятельностью Комиссии и предотвратить возможные злоупотребления. Это проявляется и в рамках комитологии, и в рамках процедуры контроля за расходованием бюджета. Еврокомиссия должна ежегодно отчитываться перед Ев-ропарламентом о выполнении бюджета. В 1999 г. споры об использовании бюджета Комиссией привели к ее преждевременно отставке (Judge, Earnshaw, 2002).
Последние серьезные изменения в институциональном балансе произошли с подписанием Лиссабонского договора. Этот документ был принят вместо Конституционного договора, столкнувшегося с проблемой ратификации. Одним из важнейших с точки зрения институционального баланса нововведений было создание должности Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности. О том, что в ЕС должен быть свой министр иностранных дел, а внешнюю политику следует персонифицировать, говорили еще в начале 1990-х годов. Была предпринята попытка такой персонификации в виде должности Высокого представителя по ОВППБ, который одновременно являлся и Генеральным секретарем Совета. Но Лиссабонский договор наделил новую должность функциями как в Совете, так и в Комиссии. Высокому представителю надлежит как председательствовать в Совете по иностранным делам, так и выполнять роль Заместителя председателя Комиссии. Происходит слияние, которое противоречит традициям институционального баланса интересов (национальных или общеевропейских) и действий в границах компетенций.
Итак, характер отношений между основными институтами ЕС — Советом, Европейским парламентом и Комиссией — за несколько десятилетий серьезно эволюционировал. Если общие полномочия всех трех институтов увеличились вместе с активизацией процесса интеграции и постепенного распространения на новые сферы деятельности, то баланс сил внутри институциональной системы изменился в пользу Европейского парламента, который стал претендовать на аналогичные национальным парламентам полномочия после того, как стал формироваться выборным путем.
Литература
Акимов Ю. Г., Костюк Р. В., Чернов И. В. Франция в мировом порядке начала XXI века. СПб.: Издательство СПбГУ, 2007.
Леви Д. А. Современное лоббирование в Европейском Союзе: в поисках общих ценностей и точек соприкосновения. СПб.: Сезам, 2009.
Bradley K. St. C. Maintaining the Balance: the Role of the Court of Justice in defining the institutional position of the European Parliament // Common Market Law Review. 1987. Vol. 24. P. 41-64.
Corbett R., Jacobs F., Shackleton M. The European Parliament. London: Cartermill International Ltd., 1995.
European Council, Solemn Declaration on European Union // Bulletin of the European Communities. 1983. N 6. P. 25-29.
European Court of Justice. Meroni, Case 9/56, 1958, rec. 11.
European Court of Justice. Case 300/89: Commission vs Council, 1991, rec. I-2867.
European Court of Justice. Lord Bruce of Donnington vs Aspden, case 208/80, 1981, rec. 2205.
European Court of Justice. Roquette vs Council (Isoglucose), case 138/79, 1980, rec. 3333.
Jacque J.-P. The Principle of Institutional Balance // Common Market Law Review. 2004. Vol. 41. P. 383-391.
Judge D., Earnshaw D. The European Parliament and the Commission Crisis: a New Assertiveness? // Governance. 2002. Vol. 15. Issue 3. P. 345-374.
Magnette P. What is the European Union? Nature and Prospects. New York: Palgrave Macmillan, 2005.
Monar J. Interinstitutional Agreements: The Phenomenon and Its New Dynamics after Maastricht // Common Market Law Review. 1991. Vol. 31. P. 693-719.
Snyder F. Interinstitutional Agreements: Forms and Constitutional Limitations // EUI Working Paper Law. 1994. N 95/4.
Treaty establishing the European Coal and Steel Community, 1951.
Treaty establishing the European Economic Community, 1957.
Wessels W. An Ever Closer Fusion? A Dynamic Macropolitical View on Integration Processes // Journal of Common Market Studies. 1997. Vol. 35. Issue 2. P. 267-299.
Zaslavskaya N. European Union's Policy towards Russia: Projecting Democracy? // Reflecting on a wider Europe and beyond: norms, rights and interests / Ed. by K. Khudoley, T. J. Volgy. Saint Petersburg: Saint Petersburg University Press, 2007. P. 237-251.
