CC BY
36
Проблема дисциплинарной ответственности судей в непрекращающемся споре Польши и органов Евросоюза
Чехарина Валентина Ивановна,
кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник сектора прав человека Института государства и права Российской академии наук E-mail: chekharina@mail.ru
Предметом исследования является рассмотрение аспектов польской модели дисциплинарной ответственности судей и вопросов, обусловленных судебной реформой Польши, изменениями в законодательстве в последние годы, регулирующем статус судов и судей, а также дисциплинарными разбирательствами, которые используются для обеспечения политического контроля над судами и судебными решениями, что рассматривается как нарушение принципов права ЕС. Методологию исследования составили сравнительный, аналитический методы, системный подход. Анализируются последние решения Суда ЕС по вопросам дисциплинарной ответственности судей, статусе Дисциплинарной палаты Верховного суда Польши. Делаются выводы о дальнейшем продолжении спора Польши и ЕС по судебной реформе.
Ключевые слова: дисциплинарная ответственность судей, Польша, закон об организации общих судов, Дисциплинарная палата Верховного суда Польши, право ЕС, Европейская Комиссия, Суд ЕС.
Напряженные юридические и политические споры Польши с органами Евросоюза по поводу изменений в судебной системе страны продолжаются несколько лет. Последний конфликт обострился в октябре прошлого года, когда Европейская комиссия направила иск в отношении Польши в Суд ЕС, чтобы, по ее словам, «защитить судей от политического контроля», который был введен консервативной правящей партией Польши «Закон и Справедливость». Дисциплинарная ответственность судей стала в последнее время ключевой проблемой юридических разногласий и политических дискуссий Польши и органов Евросоюза. 3 апреля 2019 г. Комиссия Евросоюза направила официальное уведомление Польше о нарушениях на том основании, что дисциплинарный режим подрывает судебную независимость польских судей и не обеспечивает необходимые гарантии защиты судей от политического контроля, как того требует Суд ЕС. 10 октября 2019 г. Европейская Комиссия вновь решила обратиться в Суд ЕС в отношении Польши по поводу нового дисциплинарного режима для польских судей, требуя ускоренной процедуры в Суде ЕС для защиты судей от политического контроля.
Относительно польской модели дисциплинарного производства вопросы вызваны изменениями в действующем законодательстве, регулирующим статус судов и судей, и злоупотреблениями дисциплинарным разбирательством, которые используются для обеспечения политического контроля над судебными решениями, что рассматривается как нарушение принципов права ЕС. Европейские органы начали оценивать состояние дисциплинарного производства по поводу судей, прежде всего, в связи с преюдициальными вопросами в Суд ЕС окружных судов (Варшава, Гожув-Велькопольски) на предмет соответствия праву ЕС и приемлемости этих действий. В случае невыполнения Польшей своих обязательств, вытекающих из законодательства Европейского Союза в отношении независимости судебных органов Суд ЕС может обязать государство незамедлительно прекратить нарушение. Если не выполняются правительством Польши решения Суда ЕС, то возможны санкции и штрафы. Решение Суда может привести не только к значительным финансовым последствиям для польского государства, но и повлиять на общую позицию Польши в Европейском Союзе.
Целью исследования является анализ правовых и практических аспектов судебной реформы в Польше относительно проблемы дисциплинарной ответственности судей, а также ее спорных
5 -о
сз
<
моментов, получивших отражение в решениях органов Евросоюза, особенно Суда ЕС в последнее время. Следует отметить, что проблема ответственности судей является весьма сложной. Объективная оценка предполагает при этом анализ не только правового регулирования соответствующих вопросов в законодательстве того или иного государства, но и практики его применения. В то же время исследователями отмечается, что уголовная ответственность судьи наступает за самые тяжкие правонарушения и должна являться достаточно редким явлением, а в действительности случаи, когда судьи привлекаются к ответственности не так уж часты [1, с. 188]. В литературе особо отмечается, что дисциплинарное наказание судей является важным государственным делом, которое должно осуществляться публично, после того как ответственные правоохранительные органы завершат свое расследование и определят, что официальные обвинения являются уместными. Граждане имеют право знать, когда честность судьи подвергается серьезному сомнению, и открытие процесса для общественного контроля поможет обеспечить честность этого процесса, что является особой проблемой [2, с. 419].
В рамках широкомасштабной судебной реформой Суд ЕС исследовал соответствие польской системы правосудия европейским нормам в 2018 г. Критерии потенциальной оценки польской системы правосудия были сформулированы (но не исчерпывающе) в решении Суда ЕС от 25 июля 2018 г. по делу «Министр юстиции и равноправия против Л.М.» В решении по этому делу было подтверждено требование о регулировании системы дисциплинарных мер в отношении судей, чтобы исключить риск их использования в качестве политического контроля за содержанием судебных решений [3]. Также Суд подчеркнул важность установления рамок, определяющих дисциплинарное правонарушение с соблюдением права на защиту и эффективного судебного контроля за решениями по дисциплинарным делам.
Между тем в последние годы проводимой судебной реформы стала устанавливаться система политического контроля над судами. Это было сделано путем изменения законодательства об общих судах, Верховном Суде и Национальном Судебном Совете, прокуратуре, а также посредством так называемых «мягких» преследований и расширением административных надзорных полномочия в отношении судей. Аналитики подвергают острой критике судебную реформу и изменения в системе дисциплинарной ответственности судей в Польше [4]. Следует напомнить, что в соответствии с Законом о прокуратуре от 28 января 2016 г. функции Министра юстиции и Генерального прокурора были объединены, что озна-— чало возвращение к прежней модели [5]. Закола нодательство о объединении Министра юстиции и Генерального прокурора сопровождалось зна-° чительным ограничением критериев, предъявляе-ав мых к кандидату на должность Генерального про-
курора, что способствовало назначению активного политика на этот пост. Полномочия Министра юстиции одновременно расширялись. Министр юстиции получил право издавать приказы, в том числе относящиеся к конкретным процессуальным действиям, полномочия отменять или изменять решение подчиненного прокурора, а также передавать дела от подчиненного прокурора любого уровня.
Поправки к Закону об организации общих судов позволили Министру юстиции по своему усмотрению назначать председателей судов без участия органов судейского сообщества. Следует учитывать, что председатели судов оказывают существенное влияние на условия работы судьи, в частности, предоставляя ежегодный отпуск, позволяя участвовать в тренингах, заниматься дополнительной работой или, наконец, влиять на решение о переводе между отделами суда. Объем полномочий председателя, сопровождаемый прямой зависимостью от Министра юстиции (по решению которого он может быть отстранен от должности по неопределенным причинам), создает условия для оказания давления на политически неудобных судей [6]. Закон об организации общих судов устанавливает, что Министр юстиции может назначить дисциплинарного секретаря для ведения конкретного дела в отношении судьи. Назначение дисциплинарного официального представителя министра не позволяет другому представителю принять меры по делу. Дисциплинарный секретарь назначается из числа судей общих судов или Верховного суда. Он также может быть назначен из числа прокуроров, указанных Генеральным прокурором [7]. Это положение предполагает усиление влияния исполнительной власти на судебную и возможность увеличения количества дисциплинарных разбирательств и подчинения судебной власти политическому фактору.
Министр юстиции по своему усмотрению также устанавливает количество судей для каждого из дисциплинарных судов в апелляционных судах. Назначения министра являются обязательными для судей независимо от того, соглашаются они на вступление в должность или нет, не имея права обжаловать его решение. Как правило, Министр юстиции является одним из субъектов, имеющих полномочия требовать начала дисциплинарного производства. В контексте обсуждений вызвало беспокойство и то, что некоторые положения Уголовного кодекса Польши, продолжительное время подвергавшиеся критике за недостаточную ясность термина «критерии преступления», могут предоставлять обвинению возможность классифицировать дисциплинарный проступок как преступление. Министр юстиции - Генеральный прокурор имеет право опротестовать решение дисциплинарного должностного лица об отказе в возбуждении дела против судьи. Еще одним органом, предназначенным для рассмотрения дисциплинарных разбирательств в отношении судей, является Департамент внутренних дел Государствен-
ной прокуратуры, который создан для ведения дисциплинарного производства и надзора за ними в случаях умышленных преступлений.
Польский законодатель создал в Верховном суде две новые палаты - Чрезвычайную и Дисциплинарную. Юридическое положение этих структурных подразделений также спровоцировало критику органов ЕС. Дисциплинарная палата Верховного суда, действующая с марта 2019 г., в первом в деле рассмотрела кассационную жалобу Генеральной прокуратуры в связи с делом о наказании судьи Романа Гиртича за критику, высказанную в 2016 г. в адрес Министра юстиции. Далее последовала целая череда дел о дисциплинарных взысканиях в отношении судей.
19 ноября 2019 г. Суд ЕС вынес решение по объединенным делам в отношении Национального Судебного Совета и Верховного суда, заявив, что Верховный суд Польши должен изучить вопрос о независимости новой Дисциплинарной палаты, чтобы определить, может ли она рассматривать споры в отношении судей, и указал, что Национальный Судебный Совет, который подает заявления с рекомендацией Президенту по назначению судей, может делать это объективно только в том случае, если он достаточно независим от законодательных и исполнительных органов власти и Президента [8].
5 декабря 2019 г. Верховный суд вынес решение по первому из трех дел, в которых Суд ЕС представил вопросы относительно независимости Дисциплинарной Палаты Верховного суда и Национального Судебного Совета. Верховный суд указал, что интерпретация, содержащаяся в решении Суда ЕС от 19 ноября 2019 года, обязательна для каждого суда в Польше, а также для каждого государственного органа. Судом ЕС установлены стандарты для оценки независимости и беспристрастности суда, которые применяются во всех странах Европейского Союза, включая Польшу. Каждый суд в Польше, включая Верховный суд, обязан ex officio проверить, обеспечивается ли стандарт, предусмотренный в решении Суда ЕС в рассматриваемом деле.
14 февраля 2020 г. вступил в силу так называемый «дисциплинарный» закон о судьях» (также известный как закон о «репрессиях» судей), т.е. Закон от 20 декабря 2019 года о внесении изменений в Закон - Закон о структуре общих судов, Закон о Верховном суде и некоторые другие акты, принятые Сеймом путем преобладающего голосования депутатов от партии «Закон и Справедливость» и ее союзников [9]. Составители этого правового акта заявили, что его целью было упорядочить системные вопросы, связанные со статусом судьи Верховного суда, судов общей юрисдикции, военных и административных судов, а также органов судебного самоуправления и судебных органов. Его противники указывают, что закон нарушает польскую конституцию. Под предлогом улучшения функционирования судов нарушается конституционный принцип разделения властей, демократиче-
ского правового государства и углубляется политический кризис.
В марте 2020 г. на основании рассматриваемых уголовных дел судьи окружных судов обратились в Суд ЕС с преюдициальными вопросами о том, совместима ли система дисциплинарной ответственности судей, установленная законодательством в 2017 г., в которой независимость судей подвергается риску и угрозам дисциплинарной ответственности за свои решения, с законодательством ЕС.
Решение было вынесено 26 марта 2020 г. [10]. В нем Суд ЕС объявил преюдициальные вопросы судей окружного суда Лодзи (Польша) и окружного суда Варшавы (Польша) неприемлемыми. По двум вопросам суды, по сути, спрашивали Суд ЕС, совместимо ли новое польское законодательство, касающееся дисциплинарного режима для судей, с правом отдельных лиц на эффективную судебную защиту, гарантированным во втором подпункте статьи 19 (1) Договора о Европейском Союзе. Суд ЕС постановил, что по процедурным причинам он не может ответить на эти вопросы, поскольку он может ответить только на вопросы для предварительного решения, касающегося толкования законодательства ЕС, которое необходимо Суду для разрешения данного дела. Вопрос о дисциплинарной ответственности не был предметом рассматриваемых дел, поэтому Суд ЕС посчитал эти вопросы гипотетическими, т.к. на момент их представления указанные в деле судьи еще не подвергались дисциплинарным преследованиям за обращение с преюдициальными вопросами.
Вместе с тем Европейская Комиссия, которая подала жалобу в Суд ЕС в октябре 2019 г., в январе 2020 г., обеспокоенная законом о «репрессиях» судей, который еще более ужесточил систему дисциплинарной ответственности, обратилась в Суд ЕС с запросом о временных превентивных мерах. Европейская Комиссия изложила свою жалобу очень широко, охватывая практически все основные элементы системы дисциплинарной ответственности, включая, в частности, Дисциплинарную палату и деятельность дисциплинарных секретарей. Комиссия исходит из того, что вся структура влияет на независимость судей. 8 апреля 2020 г. Суд Европейского Союза обязал Польшу немедленно приостановить применение национальных положений, касающихся юрисдикции Дисциплинарной палаты Верховного суда. Суд постановил, что Республика Польша должна немедленно и до вынесения решения по делу С791/19 приостановить применение положений статьи 3 (5), статьи 27 и статьи 73 (1) Закона о Верховном суде от 8 декабря 2017 г. с поправками, которые р составляют основу для юрисдикции Дисципли- Д нарной палаты Верховного Суда как первой, так Ч
т
и второй инстанции, по дисциплинарным делам К судей [11]. ё
В то же время Верховный суд Польши 9 июня у 2020 г. постановил, что судья не может быть при- А
влечен к уголовной ответственности за действия, на которые он был уполномочен законом. Однако это постановление не стоит рассматривать как окончательное решение. Следует оговориться, что процесс в данном случае, скорее всего, не завершился. Верховный суд ныне занимает неоднозначную позицию в отношении выполнения постановления Суда ЕС о приостановлении юрисдикции Дисциплинарной палаты, особенно после смены Председателя Верховного суда.
В заявлении от 17 февраля 2020 г. Национальная прокуратура запросила Верховный суд о постановлении, санкционирующим судебное преследование судьи районного суда в Варшаве Игоря Тулеа, в отношении которого были выдвинуты обвинения в том, что он превысил свои полномочия, позволив представителям средств массовой информации запечатлеть изображение и записать звук заседания окружного суда в Варшаве, касающегося рассмотрения жалоб на решение о прекращении расследования по делу об исключении одного из депутатов Сейма Республики Польша из участия в заседании. Во время оглашения судьей постановления по указанному делу, в устной форме излагая основные мотивы решения, он не должен раскрывать посторонним лицам без необходимого разрешения информацию о подготовительном процессе, что может рассматриваться как действия, наносящие ущерб общественным интересам и являющие собой правонарушение согласно соответствующим статьям Уголовного кодекса.
В соответствии с постановлением от 9 июня 2020 г. Верховный суд не удовлетворил обращение и отказал в привлечении судьи к уголовной ответственности за вышеуказанное деяние [12]. В обосновании указано, что судебный иммунитет является одним из формальных иммунитетов. Это не исключает уголовную ответственность за совершенное деяние, но вводит запрет судебного преследования защищаемых им лиц без предварительного согласования с прокурором уполномоченного органа, то есть дисциплинарного суда, а с 14 февраля 2020 г. в Верховном суде - Дисциплинарной палаты. Согласно судебной практике Верховного суда, судебный иммунитет не исключает ответственности или уголовной ответственности за совершенное деяние, а лишь вводит запрет на привлечение лица, обладающего таким иммунитетом, к уголовной ответственности перед судом, если только прокурор не получит согласие уполномоченного органа. Защитный эффект иммунитета означает, что до тех пор, пока он не будет отменен окончательным решением дисциплинарного суда, недопустимо инициировать и продолжать судебное разбирательство против лица, которое он защищает. Таким образом, его отмена — является условием для перехода уголовного про-S2 изводства в отношении судьи из стадии «предметной подсудности» (in rem) в стадию «личной под° судности» (in personam), т.е. возбуждения уголов-5в ного дела в отношении конкретного лица [13].
Одновременно с этим Председателем Верховного суда было заявлено [14], что Дисциплинарная палата Верховного суда может рассматривать дела об отмене иммунитета судей, поскольку это не дисциплинарное производство, о котором идет речь в решение Суда ЕС от 8 апреля 2020 г. В этом случае решающим в этом процессе должно стать окончательное решение Суда ЕС относительно Дисциплинарной палаты Верховного суда и дисциплинарной ответственности судей в Польше.
Учитывая вышеописанный широкий спектр законодательных новелл по судебной реформе в Польше, а также расширение полномочий Министра юстиции и Генерального прокурора, административного надзора за судами, средств вмешательства в дисциплинарное производство и политического контроля над уголовным судопроизводством в отношении судей, следует сделать вывод, что происходит активная политизация института дисциплинарной ответственности судей, усиление влияния исполнительной власти, преследования судей, что облегчает оказание давления на суды или отстранение от должности судей. Неоднократное вмешательство органов ЕС пока не привело к изменению правой ситуации и практики. Следует ожидать новых решений Суда ЕС по спорным вопросам между Польшей и Евросоюзом.
Литература
1. Синявская М.С. Ответственность судьи в российском и зарубежном праве: проблемы теории и практики// Пробелы в российском законодательстве. 2017. № 7. С. 188-192.
2. Tembeckjian. Robert H. Judicial Disciplinary Hearings Should Be Open //Justice System Journal. 2007. Volume 28. Issue 3. P. 419-425.
3. CJEU. Judgment Minister for Justice and Equality (Défaillances du système judiciaire). C-216/18 PPU. 25.07.2018. ECLI; EU; C;2018: 586.
4. Pech. L. Protecting Polish Judges from the Ruling Party's "Star Chamber": The Court of Justice's interim relief order in Commission v Poland (Case C-791/19 R). VerfBlog. 09.04.2020. https:// verfassungsblog.de/protecting-polish-judges-from-the-ruling-partys-star-chamber/ DOI: https:// doi.org/10.17176/20200410-032633-0 (дата обращения 10.06.2020).
5. Ustawa z dnia 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej// Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. 2020. Poz. 762.
6. Judges under special supervision, that is "the great reform" of the Polish justice system. (updated for 5 March 2019). Prepared by Dariusz Mazur Judge of the Regional Court in Krakow Spokesman of the Association of Judges "Themis". URL: https://www. readkong.com/page/judges-under-special-supervision-that-is-the-great-3591240 (дата обращения 15.06.2020).
7. Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju s^dow powszechnych. Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. 2020. Poz. 365.
8. CFRU. Judgment of the Court (Grand Chamber) of 19 November 2019. ECLI: EU: C: 2019:982.
9. Ustawa o zmianie ustawy - Prawo o ustroju s^dow powszechnych, ustawy o S^dzie Najwyzszym oraz niektorych innych ustaw// Dziennik Ustaw Rzeczy-pospolitej Polskiej. 2020 r. Poz. 190.
10. CJEU. Judgment of the Court (Grand Chamber) of 26 March 2020. C-558/18. Miasto Lowicz. Provisions governing the institutions. ECLI; EU; C: 2020:234.
11. CJEU. Order of the Court (Grand Chamber) of 8 April 2020. European Commission v Republic of Poland. Case C-791/19 R. EU: C: 2020:277.
12. Postanowienie S^du Najwyzszego Rzeczypo-spolitej Polskiej z dnia 9 czerwca 2020 r. Sygn. akt I DO 8/20.
13. Orzecznictwo S^du Najwyzszego Rzeczypo-spolitej Polskiej w sprawach dyscyplinarnych. 2016. Warszawa 2017. Uchwata z dnia 18 lipca 2016 r. Sygn. SNO 29/16.
14. I Prezes S^du Najwyzszego do RPO: Izba Dy-scyplinarna moze badac sprawy o uchylenie im-munitetu URL: https://www.rpo.gov.pl/pl/con-tent/prezes-sn-do-rpo-izba-dyscyplinarna-moze-badac-sprawy-o-uchylenie-immunitetu (дата обращения 20.06.2020).
the problem of disciplinary responsibility of judges in the continuing dispute of poland and the bodies of the european union
Chekharina V.I.
Russian Academy of Sciences
The subject of the study is the consideration of aspects of the Polish model of disciplinary responsibility of judges and issues arising from the judicial reform of Poland, changes in legislation in recent years regulating the status of courts and judges, as well as disciplinary proceedings that are used to ensure political control over courts and court decisions, which is being considered as a violation of the principles of EU law. The research methodology consisted of comparative, analytical methods, a systematic approach. The latest decisions of the EU Court on disciplinary responsibility of judges, the status of the Disciplinary Chamber of the Supreme Court of Poland are analyzed. Conclusions are drawn on the further continuation of the dispute between Poland and the EU on judicial reform.
Keywords: disciplinary responsibility of judges, Poland, law on the
organization of general courts, the Disciplinary Chamber of the Supreme Court of Poland, EU law, European Commission, EU Court
References
1. Sinyavskaya M.S. Responsibility of judges in Russian and foreign law: problems of theory and practice // Gaps in Russian law. 2017. No. 7. S.188-192.
2. Tembeckjian. Robert H. Judicial Disciplinary Hearings Should Be Open // Justice System Journal. 2007. Volume 28. Issue 3. P. 419-425.
3. CJEU. Judgment Minister for Justice and Equality (Défaillances du système judiciaire). C-216/18 PPU. 07/25/2018. ECLI: EU: C: 2018: 586.
4. Pech. L. Protecting Polish Judges from the Ruling Party's "Star Chamber": The Court of Justice's interim relief order in Commission v Poland (Case C-791/19 R). VerfBlog. 04/09/2020. https:// verfassungsblog.de/protecting-polish-judges-from-the-ruling-partys-star-chamber/ DOI: https://doi.org/10.17176/20200410-032633-0 (accessed 10.06.2020).
5. Ustawa z dnia 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej // Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. 2020. Poz. 762.
6. Judges under special supervision, that is "the great reform" of the Polish justice system. (updated for 5 March 2019). Prepared by Dariusz Mazur Judge of the Regional Court in Krakow Spokesman of the Association of Judges "Themis." URL: https: // www. Readkong.com/page/judges-under-special-supervision-that-is-the-great -3591240 (date of treatment 06.15.2020).
7. Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju s^dow powszechnych. Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. 2020. Poz. 365.
8. CFRU. Judgment of the Court (Grand Chamber) of 19 November 2019. ECLI: EU: C: 2019: 982.
9. Ustawa o zmianie ustawy - Prawo o ustroju s^dow powszechnych, ustawy o S^dzie Najwyzszym oraz niektorych innych ustaw // Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. 2020 r. Poz. 190.
10. CJEU. Judgment of the Court (Grand Chamber) of 26 March 2020. C-558/18. Miasto towicz. Provisions governing the institutions. ECLI: EU: C: 2020: 234.
11. CJEU. Order of the Court (Grand Chamber) of 8 April 2020. European Commission v Republic of Poland. Case C-791/19 R. EU: C: 2020: 277.
12. Postanowienie S^du Najwyzszego Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 9 czerwca 2020 r. Sygn. akt I DO 8/20.
13. Orzecznictwo S^du Najwyzszego Rzeczypospolitej Polskiej w sprawach dyscyplinarnych. 2016. Warszawa 2017. Uchwata z dnia 18 lipca 2016 r. Sygn. SNO 29/16.
14. I Prezes S^du Najwyzszego do RPO: Izba Dyscyplinarna moze badac sprawy o uchylenie immunitetu URL: https://www.rpo.gov. pl/pl/content/prezes-sn-do-rpo-izba-dyscyplinarna-moze-badac -sprawy-o-uchylenie-immunitetu (accessed 06/20/2020).
