CC BY
131
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2008. № 3 (16). С. 165-169. © С.А. Странцова, 2008
УДК 347 (075.8)
ПРОБЕЛЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИЗЪЯТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
С.А. СТРАНЦОВА
Рассматриваются отдельные проблемы правового регулирования изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, теоретические вопросы, связанные с применением норм различных отраслей права: гражданского, жилищного, земельного и т. д. Анализируются возникшие противоречия законодательства (коллизии норм). Поставлены проблемы, касающиеся правовой судьбы жилых помещений, находящихся на изымаемых земельных участках.
В последнее время много говорят о возникающих спорах между органами власти, изымающими земельные участки, выделяемые под строительство, и собственниками или фактическими владельцами жилья и земельных участков, на которых это жильё располагается. Исследование нормативных материалов и судебной практики свидетельствует о том, что эти вопросы и сегодня являются актуальными.
Приходится констатировать, что сейчас отсутствует надлежаще выработанный правовой механизм изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, и это ведёт к невозможности своевременно удовлетворять общественные потребности, реализовывать национальные проекты, наращивать темпы жилищного строительства и пр.
Кроме того, земли городов и иных поселений всегда являлись наиболее привлекательными для инвесторов, и новое строительство часто затрагивает права собственников земельных участков и объектов недвижимости, находящихся на нём, в результате чего рождается конфликт частных интересов с интересами и застройщиков, и государственных органов, и органов местного самоуправления.
Изъятие земельных участков, на которых находятся жилые помещения, для государственных и муниципальных нужд приводит к принудительному прекращению права собственности лиц на индивидуально-определённые вещи - жилые помещения.
Принцип неприкосновенности собственности и недопустимости произвольного
лишения собственности, помимо того, что сформулирован в Жилищном, Гражданском и Земельном кодексах РФ, прежде всего определяется в Конституции РФ, возводя его в ранг конституционного принципа.
«Так, в соответствии со ст. 35 Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Конституцией РФ в
ч. 3 ст. 35 также предусмотрено императивное правило о соблюдении судебного порядка изъятия имущества у собственника» [1].
И в то же время, как отмечает Л.В. Щен-никова, не менее важной в правоотношениях собственности оказывается защита публичных интересов. Особенно очевидно это проявляется в жилищной сфере [2].
Земельные участки и недвижимость, находящаяся на них, являются объектами правоотношений различной отраслевой принадлежности - земельной, гражданской, жилищной, конституционной. Правоприменительная практика выявляет проблемы, обусловленные наличием коллизионных норм, указанных отраслей, пробелов в законодательстве.
Доцент Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова, кандидат юридических наук Е.А. Крашенинников, раскрывая содержание права собственности, отметил, что субъективное право собственности состоит из двух правомочий. «Первое правомочие - совершать в отношении вещи
определённые действия - содержит три субправомочия: владеть, пользоваться и распоряжаться вещью. Второе правомочие - правомочие требования, направленного на воздержание обязанных лиц от действий, которые мешали бы собственнику осуществлять указанные выше правомочия.
Ограниченное вещное право является не обособленной частью права собственности, а существующим наряду с ним и состоящим хотя из производных от него, но самостоятельных правовых возможностей правом на вещь, с установлением которого собственник не утрачивает свои правомочия» [3].
Правовое регулирование отношений по изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд в нашем законодательстве при анализе можно рассматривать в двух аспектах: во-первых, с момента принятия решения об изъятии земельного участка не наступает прекращение права собственности у лица на данный земельный участок, и здесь тогда необходимо вести речь об ограничении права собственности, во-вторых, после истечения годичного срока, в случае несогласия собственника с решением об изъятии земельного участка или недостижения с собственником соглашения о выкупной цене или других условиях выкупа, возникает судебное разбирательство, которое может затянуться надолго. И тогда придется вести речь о длящихся, существующих наряду с правом собственности и состоящих из производных от него, но самостоятельных правовых возможностей государственных органов на землю, при этом собственник не утрачивает свои правомочия в ограниченном праве собственности, возникшем на основании решения об изъятии.
Да, мы можем согласиться с этим двойственным положением двух правомочий до принятия решения о выкупной цене и других условиях, но ст. 280 ГК РФ и 32 ЖК РФ закрепляют правило, согласно которому собственник земельного участка, подлежащего изъятию для государственных или муниципальных нужд, с момента государственной регистрации решения об изъятии участка до достижения соглашения или принятия судом решения о выкупе участка может владеть, пользоваться, распоряжаться им по своему усмотрению и производить необходимые за-
траты, обеспечивающие использование участка в соответствии с его целевым назначением, а также собственник может владеть, пользоваться, распоряжаться им по своему усмотрению и производить необходимые затраты, обеспечивающие использование жилого помещения в соответствии с его назначением.
Однако собственник несёт риск отнесения на него при определении выкупной цены земельного участка, в соответствии со ст. 281 ГК РФ, затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке в указанный период. В соответствии с п. 5 ст. 32 ЖК РФ, собственник несет риск отнесения на него при определении выкупной цены жилого помещения затрат и убытков, связанных с произведенными в указанный период вложениями, значительно увеличивающими стоимость изымаемого жилого помещения. В этих нормах усматривается противоречие. Безусловно, возможность владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом по своему усмотрению - это абсолютное право, а вот ограничение возникает в силу появления публичности интересов.
Остается актуальным и выяснение правовой природы права государства на принудительное прекращение права частной собственности на земельные участки. В регулировании земельных отношений наблюдается тенденция к постепенному отказу от абсолютного характера права частной собственности на землю. Вместо неограниченности этого права провозглашается его ограниченность «общественными интересами», «социальной функцией» земли в целом. Ученые ряда зарубежных государств, пытаясь концептуально осмыслить перераспределение правомочий (ранее безраздельно принадлежавших собственнику земли) между собственником, землепользователем и государством, выдвинули теорию «разделенной» земельной собственности (не связывая её с «расщеплением» земельной собственности в феодальный период истории). В связи с этим имеются попытки пересмотреть систему входящих в состав права собственности правомочий, в частности, рассматривая право государства на принудительный выкуп земли как правомочие распоряжения [4].
С этой точкой зрения трудно согласиться, поскольку право собственности не прекратилось, соответственно, и правомочия собственника тоже должны сохраняться за собственником полностью, в том числе и распоряжения, однако именно это полномочие наиболее уязвимо. При изъятии земельных участков, находящихся в частной собственности, государство реализует полномочия как публичная власть. «Право государства на принудительное отчуждение частной собственности естественным образом вытекает из примата политики над правом, силы над принципом, - отмечает У. Матеи. - Необходимость введения такого института является выражением политической воли государства» [5].
В силу множественности субъектов, интересы которых затрагиваются выкупом, вопросы правового регулирования отношений по изъятию земельных участков для государственных или муниципальных нужд достаточно сложны.
При рассмотрении института принудительного изъятия земли в публичных целях нельзя обойтись без анализа различия между частноправовыми (гражданскими) и публично-правовыми отношениями. Как отмечает В.А. Евстегнеев, сделки, в которых участвуют публичные образования, нередко имеют социальную составляющую (социальную направленность), не позволяющую причислить их к сугубо рыночным. Сделка - это частноправовое понятие, поскольку каждая сторона преследует в ней только свои интересы. Поэтому передачу частной земли в публичную собственность в порядке её принудительного выкупа нельзя признавать сделкой, но многие общие черты позволяют считать её квазисделкой [6].
Отношения по поводу изъятия (выкупа) земли дают основания сделать вывод, что они формально не считаются сделками, так как здесь нет «автономии воли» в смысле ст. 2 ГК РФ, но поскольку в законодательстве закрепляется возможность заключить соглашение с собственником, то по существу это сделки или квазисделки. Государство (в лице органов власти) при принудительном изъятии земельных участков распоряжается частными землями. В этом случае оно действует не в интересах собственника, а как публич-
ная власть, тем самым ограничивает «автономию воли» собственника.
В силу того, что центральным элементом отношений по принудительному изъятию земли и жилого помещения, находящегося на нём, является право собственности, то необходимо ставить вопрос о выработке единых подходов к механизмам правового регулирования указанных правоотношений.
Недостатки механизма изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд проявляются, например, в том, что государственные органы, уполномоченные принимать решения об изъятии, порядок подготовки и принятия этих решений, определяются федеральным земельным законодательством, однако единой структуры органов, уполномоченных принимать решение об изъятии земельных участков для государственных и, соответственно, исполнительных органов местного самоуправления (для муниципальных нужд) не определены. Такой вывод следует из системного толкования пп. 1 и 5 ст. 9, ст. 49, 55 и пп. 2 п. 1, пп. 2 п. 2 ст. 57 Земельного кодекса Российской Федерации [7].
При всем многообразии органов, уполномоченных принимать решения об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд, должна быть выработана четкая иерархичная структура этих органов с целью исключить неопределённость в осуществлении указанной процедуры и избавить другие органы государственной власти и местного самоуправления от избыточных полномочий. Поэтому стоит согласиться с И.В. Богомяковым, который предлагает изложить второе предложение абзаца 2 п. 1 ст. 279 ГК РФ в следующей редакции: «Решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд принимается соответственно федеральным органом исполнительной власти по управлению федеральным имуществом, органом исполнительной власти субъекта РФ по управлению имуществом, находящимся в собственности субъекта РФ или исполнительным органом местного самоуправления по управлению муниципальным имуществом» [8]. Единая структура органов, принимающих решения об изъятии, в дальнейшем позволит решить проблему ответственного субъекта за
компенсацию изымаемого земельного участка и жилого помещения, находящегося на нем, так как в судебной практике встречаются случаи, когда один орган принимает решение, а компенсацию перекладывает на другой, и в итоге страдает собственник.
Принятие решения порождают нужды государственные или муниципальные, однако не всегда именно эти нужды являются причиной изъятия земельных участков, поэтому второй, не менее важной проблемой остается прямое указание на то, что же собой представляют муниципальные и государственные нужды.
По мнению Е.А. Конюх, под государственными (муниципальными) нуждами следует понимать определённые законом объективно возникшие общественно значимые потребности, необходимость в удовлетворении которых обусловлена интересами широкого круга субъектов, реализуемые в установленном законом порядке публично-правовыми образованиями. В приведенном понятии содержится выражение «общественно значимые потребности», ещё Л.А. Кассо в «Русском поземельном праве» указывал, что поводом для экспроприации должен быть общественный интерес в сооружении, для которого предназначен земельный участок. Общественный интерес означал пользу для более или менее обширной группы населения, но необязательно для всех жителей государства, например для строительства больницы или церкви [9].
В зарубежном законодательстве этот критерий формулируется с некоторыми отличительными особенностями в конкретных государствах. В Германии указанное понятие сформулировано как «общественное благо», США - как «общественно-полезные цели», Португалии и Турции - «общественные интересы», Швеции - «важные общественные интересы», Италии - «общие интересы», Белоруссии - «общественная необходимость», в Испании - «общественная целесообразность или социальные интересы» [10]. В приведенных примерах в основе изъятия лежит общественный, а не государственный интерес. В законодательстве РФ в основе лежит именно государственный интерес, и в настоящее время идут споры о необходимости расширить перечень оснований изъятия
земельного участка для государственных и муниципальных нужд. По мнению В.А. Евстигнеева, понятие «государственные и муниципальные нужды» может включать не только публичные потребности, но и частнохозяйственные интересы указанных органов как обычных собственников [11].
Думается, это не совсем правильно, возможно предположить развитие такой тенденции: увеличение перечня оснований изъятия будет притеснять (ущемлять) принцип неприкосновенности частной собственности либо приведет к чиновничьему произволу.
Процедура изъятия носит многостадийный характер, и принятие решения об изъятии - это только один элемент из сложного юридического состава прекращения права собственности на земельный участок и жилое помещение, находящееся на нем. Принятое решение должно быть зарегистрировано, поскольку именно момент регистрации обременяет право собственности (с учетом вышеизложенного, и это спорно, так как в нормах права предусмотрены все три правомочия собственника). Но и в процедуре регистрации принятого решения не все гладко, государственная регистрация прав на недвижимость регулируется Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Но в указанном законе отсутствует правовое регулирование, связанное с порядком регистрации решений органов власти об изъятии земли.
Согласно ст. 12 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», в Единый государственный реестр прав (далее -ЕГРП) вносятся записи об объекте права, самом праве и ограничениях (обременениях) права. Ни законом не установлено, ни в Правилах ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, ни в каком ином акте не закреплено, в какой подраздел реестра необходимо сделать соответствующую регистрационную запись, касающуюся регистрации решения по изъятию земли. В п. 4 ст. 279 ГК РФ указано, что собственник земельного участка должен быть извещен о произведенной регистрации с указанием её даты, но законодательством не установлено, кто должен уведомить собственника изымаемого для госу-
дарственных и муниципальных нужд участка о регистрации решения об этом изъятии: то ли обязанность такого уведомления об ограничении права собственности лежит на учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, осуществившем указанную регистрацию, то ли на органе, принявшем решение об изъятии. Эти пробелы можно устранить только внесением изменений в п. 4 ст. 279 ГК РФ, и процедуру регистрации решения, думается, необходимо производить уже после уведомления собственника, который, как нам кажется, должен присутствовать при регистрации решения и знать об ограничении своего субъективного права собственности на земельный участок.
Не совсем ясна позиция законодателя по поводу различных сроков предъявления исков: о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд и о выкупе жилого помещения, которые подаются: согласно ст. 282 ГК РФ, в течение трёх лет с момента направления собственнику участка уведомления и, согласно п. 9. ст. 32 ЖК РФ, в течение двух лет с момента направления собственнику жилого помещения уведомления, т. е. получается, что условия о выкупе земельного участка и жилого помещения, расположенного на нём, определяются по-разному во временном промежутке. Зачем? Опять данная неясность требует от законодателя внесения изменений в ГК РФ и ЖК РФ, в противном случае получится, что условия выкупа оспаривать на жилое помещение можно в течение двух лет, а на земельный участок в течение трёх, хотя правовая судьба данных объектов должна определяться одномоментно.
Явные обнаруженные пробелы в законодательном регулировании того или иного института материального или процессуального права, разнобой в терминологии порождают то, что один и тот же вопрос по-разному регламентируется в законодательных актах, принятых порой примерно в одно и то же время. Как говорится в таких случаях, нормы различных законодательных актов «не стыкуются» между собой и создают нередко трудные проблемы для правоприменителя. Всё это можно расценить как законодательный брак, который необходимо устранять.
1. Алексеева О.Г. Прекращение права собственности на жилое помещение в связи с изъятием земельного участка // Закон. - 2006. - № 8.
2. См: Щенникова Л. Неприкосновенность собственности на жилище и защита интересов соседей // Российская юстиция. - 2001. - № 4.
3. См. об этом: Ежегодные научные чтения памяти профессора С.Н. Братуся. Актуальные проблемы права собственности (обзор) // Журнал российского права. - 2006. - № 12.
4. См: Земельное законодательство зарубежных стран. - М., 1982. - С. 352.
5. Цит. по: Дамбиева Т.В. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Адвокат. - 2006. - № 10.
6. Евстегнеев В.А. Собственность на землю в фокусе интересов // Журнал российского права. - 2004. - № 8.
7. Богомяков И.В. Недостатки механизма изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Российская юстиция. - 2006. - № 11.
8. Там же.
9. Кассо Л.А. Русское поземельное право. - М., 1906. - С. 150.
10. Дамбиева Т.В. Указ. соч.
11. Евстегнеев В.А. Указ. соч.
