CC BY
400
на территории Республики Беларусь в области обеспечения экономической безопасности государства25.
Суды осуществляют правосудие по делам, связанным с посягательством на экономическую безопасность Республики Беларусь, а также в соответствии с Кодексом Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, готовят предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения в сфере предпринимательской и иной хозяйственной (экономической) деятельности26.
Таким образом, предложенный нами вариант построения системы органов обеспечения экономической безопасности Республики Беларусь в условиях формирования единого экономического пространства строится на основе разграничения полномочий органов законодательной, исполнительной и судебной власти в данной сфере.
В процессе формирования и функционирования такого административно-правового механизма должна быть четко определена система и компетенция го-
сударственных органов по защите экономических интересов страны на всех этапах государственного управления: при определении основных направлений социально-экономического развития государства; основных направлений реформирования экономики, привлечения иностранных инвестиций; принятии нормативных правовых актов, регулирующих сферу экономических отношений. Из этого следует вывод о том, что решение вопросов, реально способствующих снижению угроз экономической безопасности государства, находится, на наш взгляд, в компетенции высших органов власти и государственных органов, полномочия которых непосредственно связаны с управлением экономикой страны.
25 Закон РБ от 8 мая 2007 г. № 220-З (ред. от 10 июля 2012 г.) «О прокуратуре Республики Беларусь» // Консультант Плюс. Мн., 2014.
26 Кодекс РБ о судоустройстве и статусе судей от 29 июня 2006 г. № 139-3 (ред. от 13 июля 2012 г.) // Консультант Плюс. Мн., 2014.
ПРИЗНАКИ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ КАК ОБЪЕКТОВ
АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИДИЧЕСКОЙ ЗАЩИТЫ
Ю.В. КИВИЧ,
кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс
E-mail: lebesem@yandex.ru
Аннотация. В статье рассматриваются специфические признаки общественного порядка и общественной безопасности, позволяющие выделять их среди иных общественных отношений в качестве самостоятельных объектов административно-юридической защиты, охраняемых административно-правовыми нормами.
Ключевые слова: общественный порядок, общественная безопасность, административно-правовая охрана, объект административно-юридической защиты.
PUBLIC ORDER SIGNS AND PUBLIC SAFETY AS OBJECTS ADMINISTRATIVELY-LEGAL PROTECTION
YU.V. KIVICH,
the doctoral candidate of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia
Annotation. In article specific signs of a public order and the public safety, allowing are considered to allocate them among other public relations as the independent objects is administrative-legal the protection, protected administratively — rules of law. Keywords: public order, public safety, is administrative-legal protection, object is administrative-legal protection.
В современных условиях нормативно-правового регулирования в сфере общественного порядка и общественной безопасности отмечается отсутствие общей стратегической основы. В этой области остается достаточный правовой простор для дальнейшего совершенствования.
Несмотря на обилие нормативных актов и отдельных норм, относящихся к регулированию различных второстепенных положений материального права, и иных процессуальных средств противодействия посягательствам на общественный порядок и общественную безопасность, следует признать, что в настоящее время сложилась ситуация, когда не существует целостной системы законодательства в сфере их обеспечения.
Рассматривая действующие и еще разрабатываемые нормативные правовые акты, нельзя не заметить очевидную избыточность и неоднократное дублирование как юридических, так и нормативно-технических требований по вопросам обеспечения отдельных видов безопасности, устанавливаемых различными ведомствами в своих интересах.
Особенно резко увеличился правовой арсенал, регламентирующий противодействие угрозам техно-генно-производственного и природно-экологиче-ского происхождения.
Примером тому являются Законы «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (ФЗ от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ), «О пожарной безопасности» (ФЗ от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ), «О безопасности дорожного движения» (ФЗ от 10 января 1995 г. № 196-ФЗ), «О радиационной безопасности населения» (ФЗ от 9 января 1996 г. № З-ФЗ), «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (ФЗ от 30 марта
1999 г. № 52-ФЗ), «О транспортной безопасности» (ФЗ от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ), «О качестве и безопасности пищевых продуктов» (ФЗ от 2 января
2000 г. № 29-ФЗ).
Вполне обосновано появление в ближайшее время законов об информационно-психологической безопасности, безопасности автоперевозок, сельскохозяйственного производства, трубопроводного хозяйства и иных прочих подобных нормативных правовых актов.
Разработаны и утверждены Основы государственной политики в области обеспечения химической и биологической, ядерной и радиационной безопас-
ности Российской Федерации на дальнейшую перспективу, Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации, Экологическая доктрина и Доктрина информационной безопасности Российской Федерации.
Большинство этих актов во многом дублируют друг друга или подтверждают положения уже существующих законов — стандартов безопасности труда, санитарных и строительных норм, правил дорожного движения, правил безопасной эксплуатации. Это не останавливает заинтересованные ведомства, которые, вместе с проектами очередной группы законов предлагают создание новых федеральных служб и агентств, управлений и департаментов, управляющих нужными только упомянутым ведомствам видами безопасности.
К примеру, Федеральная миграционная служба активно предлагает включить в качестве составляющей национальной безопасности Российской Федерации проблему противодействия незаконной миграции.
При этом незаконная миграция и сопряженные с нею проблемы представляются в качестве одного из наиболее опасных факторов, который, наравне с международным терроризмом, реально угрожает безопасности не только в отдельных странах и регионах, но и в международном масштабе.
Между тем, необходимо отметить, что миграционные проблемы ни в коей мере не могут считаться только источником угроз безопасности.
Указанные проблемы должны решаться на уровне ведомства в рамках ранее одобренной Правительством РФ Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации.
Следует отметить, что в отечественном законодательстве и научной литературе также не выработан единый понятийный аппарат в сфере обеспечения безопасности Российской Федерации. Это обстоятельство нередко приводит к неоднозначному пониманию содержания различных дефиниций в теории и создает проблемы в правоприменительной практике.
Так, Закон «О безопасности» 1992 г. рассматривает безопасность как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства. Однако, с 1997 г. стал широко использоваться термин «национальная безопасность Российской Федерации», под которым понимается «безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации».
В настоящее время перечень посягательств на общественную безопасность объективирован в УК РФ (гл. 24 «Преступления против общественной безопасности») и Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (гл. 20 «Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность»).
Отнесение тех или иных деяний, названных в указанных нормативных актах, к категории посягательств на общественную безопасность остается спорным ввиду отсутствия четкого определения признаков общественной безопасности.
Однако, их перечень постоянно расширяется в связи с появлением новых общественно опасных деяний и возрастанием в криминогенной обстановке общественной опасности действующих составов уголовных преступлений и административных правонарушений.
В связи с рассмотрением вопроса о формировании правовой основы обеспечения общественной безопасности существует явная потребность в принятии федерального закона об обеспечении общественной безопасности в Российской Федерации.
В рамках данного законопроекта должны быть закреплены концептуальные основы теории общественной безопасности, включая цели и задачи государственной политики по обеспечению общественной безопасности, указания форм угроз общественной безопасности, формирование механизмов их преодоления, определение компетенции различных ведомств и механизмов координации их деятельности.
Вместе с тем, актуальной задачей правовой науки становится уяснение сущности и содержания общественного порядка как объекта административно-правовой защиты. Названная теоретическая проблема непосредственно вытекает из практических потребностей государства, поскольку в условиях дальнейшего усложнения общественных отношений организующая и управляющая роль общественного порядка существенно возрастает.
В целом общественный порядок в государстве представляет собой социально-правовую категорию, установившуюся в результате соблюдения социальных норм (норм права, морали, общепринятых правил общежития и др.) систему общественных отношений, неприкосновенность которой гарантируется всей политической системой государства, обществом1.
Определение круга общественных отношений, составляющих общественный порядок и рассматривае-
мых нами в качестве объекта административно-юридической защиты должно идти по пути анализа конкретных элементов общественного порядка, что позволит уяснить его различные стороны, а затем совокупность рассмотренных элементов даст возможность точно обозначить круг составляющих его общественных отношений.
Подобное сужение будет способствовать конкретизации объекта административно-юридической защиты в сравнении с мнениями тех авторов, которые утверждают, что общественный порядок охватывает все общественные связи и отношения или представляет собой соответствующий нормам права и морали реальный порядок общественных отношений, складывающийся в обществе2.
Конкретизация, большая определенность исследуемого понятия имеет важное практическое значение, ибо помогает найти пути дальнейшего совершенствования правового регулирования общественного порядка.
Изучение общественного порядка как системного образования, являющегося объектом административно-правовой охраны и защиты, позволяет выявить реальное содержание образующих его частей (компонентов).
В качестве составных частей общественного порядка выступают определенные общественные отношения, выражающие его содержание.
По мнению А.В. Серегина, выделяются три группы отношений, составляющих сферу общественного порядка:
а) отношения, складывающиеся в процессе обеспечения обстановки общественного спокойствия и предотвращения действий, способных вызвать нарушение нормального ритма жизни населения;
б) отношения, обеспечивающие условия для покоя и отдыха граждан, предотвращение озорства и недисциплинированного поведения в быту;
в) отношения, обеспечивающие честь и достоинство граждан, и предотвращение антиобщественных действий, в которых выражается пренебрежение к обществу3.
1 Административная деятельность ОВД. Часть общая: Учебник / Под ред. А.П. Коренева. М., 2000. С. 22.
2 Попов Л.Л. Некоторые вопросы содержания и форм административной деятельности советской милиции. М., 1962. С. 228.
3 Серегин А.В. К вопросу о понятии общественного порядка в Советском общенародном государстве. М., 1963. С. 256.
Общественные отношения, составляющие общественный порядок:
1) существуют везде, где есть охраняемые правом или иными социальными нормами общественные или личные интересы, поэтому общественный порядок как система общественных отношений характеризуется повсеместностью. Так, общественный порядок может нарушаться и на улице, и в лесу, а при определенных условиях, и в изолированной квартире;
2) осуществляются постоянно.
Кроме того, составными частями общественного порядка, на наш взгляд, являются следующие элементы.
Содержание общественного порядка — система волевых общественных отношений, проявляющихся в поведении людей, их действиях и поступках в общественных местах. При определении содержания общественного порядка необходимо рассмотреть сферы общественной жизни, в которых реализуются общественные отношения его составляющие. К ним можно отнести бытовую, культурную, рекреационную сферы, сферу здравоохранения и т.д. Общественные отношения именно данных сфер социальной жизни в значительной степени исчерпывают круг тех общественных отношений, которые реализуются в общественных местах, хотя их перечень исчерпывающим не является.
Формы реализации общественных отношений. Наличие общественных отношений, складывающихся в общественных местах, еще не составляет общественный порядок. Важным моментом является то, как и в каких формах данные отношения реализуются. Если названные общественные отношения осуществляется в установленной форме, то следует считать, что налицо необходимое состояние общественного порядка.
Средства регулирования общественного порядка—в первую очередь это правовые нормы. Они определяют должное поведение людей на улицах, площадях, в парках, садах, театрах, клубах, дворцах культуры, кинотеатрах, в трамвае, метро, автобусе, троллейбусе, такси, на вокзалах, платформах, в поездах и других общественных местах. Наряду с правовыми нормами, средствами регулирования общественного порядка выступают нормы морали, обычаи, традиции.
Цель установления и поддержания общественного порядка — охрана здоровья, чести, достоинства, иных прав и законных интересов граждан, обеспечение интересов общества и государства, условий для нормальной деятельности государственных и общественных организаций.
Среди элементов, составляющих общественный порядок, можно выделить общественную нравственность и общественное спокойствие.
Общественная нравственность — это реальные условия реализации интересов, вытекающие из объективной потребности соблюдать в обществе общепринятые нормы поведения, урегулированные нормами морали. Как правило, нарушение общественной нравственности совершается путем осуществления циничных, бесстыдных действий (нецензурная брань, неприличные жесты и т.п.).
Нецензурные выражения дают отрицательную оценку личности потерпевшего через употребление слов и выражений с определенной семантикой, считающихся неуместными в большинстве ситуаций общения. Обсценная лексика (мат) характеризуется высшей степенью негативной, неприличной (крайне резкой и циничной) и непристойной оценки личности, главной функцией которой является оскорбление, унижение, порочение адресата речи4.
Характерно, что при нарушении общественной нравственности отсутствует угроза жизни, здоровью, собственности граждан, как при нарушении общественной безопасности, но, вместе с тем, они получают моральную травму.
Общественное спокойствие занимает особое место в содержании общественного порядка. Характеризующийся нормальным ритмом жизни населения, обусловленный взаимным и уважительным отношением членов общества непосредственно друг к другу общественный порядок нуждается в объективной юридической защите, поскольку его нарушение вызывает у граждан обоснованную тревогу, беспокойство за свои блага и интересы.
Исследование и анализ составных частей и элементов общественного порядка позволяет сделать вывод о том, что он представляет собой динамическую, развивающуюся систему. Его формирование и развитие происходит под влиянием внутренней взаимосвязи элементов и взаимодействия с другими социальными системами, включая системы права и правовых отношений, морали. В реальной жизни общественный порядок выступает как продукт совокупного действия многочисленных факторов и закономерностей проте-
4 Колпакова Ш., Максимов И., Рамалданов М. Нецензурная брань в общественных местах // Российская юстиция. 2003. № 11. С. 39.
кания различных процессов жизнедеятельности. Поэтому законодательное регулирование ответственности за административные правонарушения, посягающие на общественный порядок, должно основываться на анализе всей совокупности факторов, участвующих в формировании его качеств.
Рассмотренные нами признаки общественного порядка, позволяют сделать вывод о том, что упорядоченность в реализации общественных отношений в общественных местах, безусловно, выступает тем непосредственным объектом, в целях охраны и поддержания которого государство и общество в целом вынуждено расходовать немалые силы и средства.
В свое время существовали различные взгляды на необходимость закрепления общественного порядка как объекта правовой защиты. Так, например, О.Ф. Му-раметс и Т.М. Шамба отмечали, что вряд ли верно определять общественный порядок в качестве объекта преступлений и других правонарушений5. Определяя правопорядок как порядок в обществе, они, естественно, полагали, что общественный порядок не может выступать в качестве объекта посягательства, ибо с их позиции любое противоправное поведение посягает на порядок, установленный в обществе.
На наш взгляд, с данной позицией трудно согласиться, поскольку в этом случае исключается возможность деления Уголовного кодекса и Кодекса об административных правонарушениях на соответствующие главы, деления объектов посягательства на виды по общему, родовому, видовому и непосредственному объектам посягательства. Специфичность объекта посягательства конкретных противоправных деяний обусловливает как структуру кодексов, так и, в определенной мере, компетенцию государственных органов и общественных формирований, ведущих борьбу с правонарушениями.
В пользу такого подхода свидетельствует и административное законодательство.
Так, в соответствии со ст. 1.2 КоАП РФ задачами законодательства об административных правонарушениях является охрана:
♦ прав и свобод человека и гражданина;
♦ здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
♦ защита общественной нравственности;
♦ установленного порядка осуществления государственной власти;
♦ общественного порядка и безопасности;
♦ собственности и др.
Таким образом, можно сделать вывод, что в КоАП РФ общественный порядок является самостоятельным объектом административно-правовой защиты, имеющим отличия от иных общественных отношений, также охраняемых административно-правовыми нормами.
При этом, правильное разграничение общественного порядка как объекта административно-правовой защиты от иных объектов, имеет важное значение для кодификации норм административно-деликтного законодательства и правильной квалификации административных правонарушений.
Общественный порядок, наряду с общественной безопасностью, является родовым объектом административных правонарушений, закрепленных в гл. 20 КоАП РФ.
В связи с этим необходимо отграничить понятие общественного порядка от понятия общественной безопасности и от других смежных понятий.
К сфере общественной безопасности обычно относят те общественные отношения, которые связаны с проявлением негативных свойств источников повышенной опасности при неправильном пользовании ими6. Понятие общественной безопасности включает в себя общественные отношения, связанные с соблюдением правил борьбы с пожарами, наводнениями, эпидемиями и другими стихийными бедствиями; правил, обеспечивающих безопасность движения транспорта и пешеходов; правил производства строительных и ремонтных работ в общественных местах и т.п.
Общественный порядок и общественная безопасность взаимосвязаны и взаимообусловлены. Укрепление общественного порядка способствует повышению общественной безопасности. Например, обеспечение должного общественного порядка в период проведения собрания, митинга, шествия, пикетирования либо иного публичного мероприятия, проводимого в соответствии с законом, а также при проведении крупных спортивных соревнований, народных гуляний и других массовых мероприятий одновременно является и обеспечением общественной безопасности, так как служит целям предупреждения и предотвращения уг-
5 Мураметс О.Ф., Шамба Т.М. Правопорядок в развитом социалистическом обществе. М., 1979. С. 15.
6 Кондратов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. М., 1998. С. 7.
розы безопасности жизни и здоровью людей или имуществу. Вместе с тем, соблюдение правил, норм и требований общественной безопасности, например, правил пользования спортивными сооружениями во время проведения соревнований, правил дорожного движения и т.п. служит условием поддержания надлежащего общественного порядка. Групповые нарушения общественного порядка и массовые беспорядки создают угрозу здоровью и жизни людей, их имуществу, грубо нарушают нормальный ритм жизнедеятельности населенных пунктов. Массовые беспорядки нередко сопровождаются агрессивными насильственными действиями, погромами и поджогами, т.е. посягают на общественную безопасность.
Однако, несмотря на тесную взаимосвязь и взаимообусловленность, содержание каждой из рассматриваемых сфер составляют отличные друг от друга группы общественных отношений. Кроме того, отношения в сфере общественной безопасности регулируются правовыми нормами. А отношения в сфере общественного порядка регулируются как правовыми, так и иными социальными нормами.
Анализ законодательства показывает, что оно предусматривает дифференцированную ответственность за правонарушения в сфере общественного порядка и в сфере общественной безопасности, несмотря на то, что составы правонарушений содержатся в одной главе КоАП РФ. В то же время можно отметить, что ответственность за административные правонарушения, посягающие на общественный порядок, предусмотрена в гл. 20 КоАП РФ, а за правонарушения, посягающие на общественную безопасность, содержатся как в гл. 20 ст. 20.5 «Нарушение требований режима чрезвычайного положения», ст. 20.6 «Невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций», ст. 20.7 «Нарушение правил гражданской обороны» и др., так и в ряде иных глав Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Так, например, в гл. 11 Кодекса содержатся составы правонарушений, посягающих на нарушение правил, обеспечивающих безопасность на транспорте, в гл. 12 Кодекса — правонарушения, посягающие на безопасность дорожного движения.
Административное право России: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Под ред. В.Я. Кикотя, П.И. Кононова, И.Ш. Килясханова. — 5-е изд., пе-рераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2011. — 759 с.
В учебнике предложено оригинальное видение предмета административного права, механизма административно-правового регулирования общественных отношений, во многом отличающееся от стереотипов, сложившихся в административно-правовой науке в течение многих десятилетий. Особое внимание уделено таким малоизученным вопросам административного права, как особенности административно-правового статуса организаций (в том числе государственных учреждений, должностных лиц), основы правоохранительной службы, административно-правовые действия, методы осуществления административной деятельности, основы теории административно-публичного обеспечения безопасности.
Для студентов, аспирантов и преподавателей высших учебных заведений юридического профиля.
Административное право России
учла кнк
i-f издшгнс
юн ити
UNITY
ООО «ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА» Адрес редакции: 123298, Москва, ул. Ирины Левченко, д. 1. Тел./факс: 8-499-740-60-14, 8-499-740-60-15 E-mail: unity@unity-dana.ru, www.unity-dana.ru
