CC BY
217
УДК 342.9 ББК 67.401
© 2020 г. Настасюк Денис Петрович,
преподаватель кафедры административной деятельности органов внутренних дел
Краснодарского университета МВД России.
E-mail: [email protected]
Поликарпов Денис Игоревич,
старший преподаватель кафедры административного права Ростовского юридического института
МВД России.
ПРИВОД В СИСТЕМЕ МЕР ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
В статье рассматриваются правовое регулирование и актуальные проблемы применения привода как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Предлагается обновление нормативного регулирования оснований признания лица надлежаще уведомленным о дате, времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении.
Ключевые слова: привод, производство по делам об административных правонарушениях, административный процесс, мера принуждения, обязательство о явке, надлежащее извещение, превентивный привод.
Nastasyuk Denis Petrovich - Lecturer, Department of the Administrative Activities of the Internal Affairs Bodies
Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia.
Polikarpov Denis Igorevich - Senior Lecturer, the Department of the Administrative law, the Rostov law Institute
of the Ministry of internal Affairs of Russia.
CRIMINAL RECORD IN THE SYSTEM OF MEASURES TO ENSURE PROCEEDINGS
ON ADMINISTRATIVE CASES: PROBLEMS OFTHEORYAND LAW ENFORCEMENT
The article discusses the legal regulation and current problems of the use of the criminal records, as a measure of ensuring the proceedings of administrative offenses. It is proposed to update the regulatory frameworkfor the recognition of a person duly notified of the date, time and place of consideration of an administrative case.
Keywords: criminal record, administrative proceedings, administrative process, coercive measure, commitment obligation, proper notice, preventive measures.
В системе административно-обеспечительных мер привод обладает существенной спецификой. Во-первых, его предназначением не является пресечение правонарушения или сбор доказательственной базы по делу об административном правонарушении (далее - АПН). Привод обеспечивает процессуальную форму и гарантирует соблюдение прав и законных интересов участников производства.
Во-вторых, привод осуществляется на стадии рассмотрения дела, в то время, как большинство мер обеспечения производства по делам об АПН применяются на стадии возбуждения административно-деликтного производства. При этом следует согласиться с высказанной А.С. Телегиным точкой зрения относительно целесообразности распространения этой меры и на первую стадию произ-
водства в случаях, когда при составлении протокола об АПН возникает «проблема с явкой физического лица и представителя юридического лица» [1, с. 65].
В-третьих, инициатором привода выступают судья, орган или должностное лицо, рассматривающие дело об АПН. Ими в порядке ч. 3 ст. 29.4 КоАП РФ выносится определение о приводе, которое согласно ч. 2 ст. 27.15 данного Кодекса подлежит исполнению судебными приставами и (или) сотрудниками полиции.
Привод является традиционной отечественной мерой административного принуждения. Так, согласно ст. 247 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях от 20 июня 1984 г. «при рассмотрении дел об административных правонарушениях ... при-
сутствие лица, привлекаемого к административной ответственности, обязательно. В случае его уклонения без уважительных причин от явки по вызову ... это лицо может быть ... подвергнуто приводу» [2]. Причем в Основах законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях, принятых Верховным Советом СССР 23.10.1980 г. № 3145-Х, [3] об этой мере принуждения упоминаний нет [3].
Примечательно, что до настоящего момента в отечественном законодательстве отсутствует легальное определение привода, он упоминается в нормативных актах исключительно в функциональном, а не содержательном контексте:
- в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 29.4 п. 8, ч. 1 ст. 29.7 КоАП РФ, применяется привод физического лица либо законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об АПН, а также законного представителя несовершеннолетнего лица, привлекаемого к административной ответственности, а также свидетеля (ч. 1 ст. 27.15 КоАП РФ);
- согласно ст. 121 Кодекса административного судопроизводства РФ приводу может быть подвергнуто надлежащим образом извещенное лицо, участие которого в судебном порядке признано обязательным. Причем согласно ч. 2 данной статьи запрещается применение привода в отношении несовершеннолетних, беременных женщин, а также лиц, которые не в состоянии явиться ввиду болезни, возраста или других уважительных причин [4];
- в соответствии со ст. 113 Уголовно-процессуального кодекса РФ приводу могут быть подвергнуты по тем же причинам подозреваемый, обвиняемый, а также потерпевший, свидетель и лицо, в отношении которого уголовное дело выделено в отдельное производство в связи с заключением с ним досудебного соглашения о сотрудничестве [5];
- в ст. 168 Гражданского процессуального кодекса РФ привод именуется последствием неявки в судебное заседание свидетелей, экспертов, специалистов, переводчиков [6];
- в соответствии с ч. 5 ст. 24 Федерального закона от 02.10.2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» приводу могут быть подвергнуты лица, уклоняющиеся от явки по вызову судебного пристава-исполнителя [7];
- в ч. 3 ст. 13 Федерального закона от 07.02.2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» закреплено правомочие сотрудников полиции подвергать приводу граждан и должностных лиц, уклоняющихся без уважительных причин от явки по вызову [8].
Отсутствует определение привода и в подзаконной нормативной базе. Так, в п. 1 Приказа МВД России от 21.06.2003 г. № 438 «Об утверждении Инструкции о порядке осуществления привода» содержится только отсылка к положениям ч. 1 ст. 27.1 и ст. 27.15 КоАП РФ [9]. Изучение Приказа Минюста России от 13.07.2016 г. № 164 «Об утверждении Порядка осуществления привода судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов» позволяет заключить, что привод реализовывается посредством «принудительного доставления (сопровождения) лица, подлежащего приводу, к месту вызова инициатором привода» [10].
Таким образом, по своей процедуре привод наиболее близок к доставлению, так как обе этих меры заключаются в принудительном перемещении физического лица, а субъектом принуждения в обоих случаях может являться сотрудник полиции. При этом привод имеет и существенные отличительные черты по сравнению с доставлением:
1) он направлен на обеспечение исполнения лицом процессуальных обязанностей;
2) объектом властного воздействия привода может являться не только лицо, в отношении которого ведется производство по делу, но и иные участвующие в производстве лица (свидетель, законный представитель);
3) он осуществляется не только в орган внутренних дел, но и в суд или иной орган, уполномоченный рассматривать дело по существу;
4) он реализовывается должностным лицом полиции не в инициативном порядке, а на основании определения субъекта юрисдикции, уполномоченного на рассмотрение дела.
Д.В. Пивоваров предлагает определить привод, как «совокупность принятия процессуального решения уполномоченным на то должностным лицом, рассматривающим и (или) пересматривающим дело об АПН, и действия, состоящего в принудительном препровождении физического лица либо законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об АПН, законного представителя не-
совершеннолетнего лица, привлекаемого к административной ответственности, а также свидетеля, уклоняющегося без уважительной причины от явки после его надлежащего уведомления к месту проведения с ним процессуальных действий» [11].
Приведенная дефиниция достаточно полно характеризует текущее юридическое содержание привода в рамках административно-процессуального производства, однако не разрешает многих проблемных вопросов, с которыми уже сегодня сталкиваются правоприменители, в том числе, сотрудники полиции. В связи с этим в рамках настоящего исследования нами будет предпринята попытка выявить и предложить пути решения данных проблем. Особую актуальность подобное исследование приобретает в контексте грядущей третьей кодификации админи-стративно-деликтного закона.
1. Надлежащее уведомление как условие привода лица. Действующая редакция КоАП РФ допускает привод указанных выше участников производства исключительно в случае уклонения их от явки по вызову без уважительных причин (ст. 29.4 КоАП РФ). Иными словами, приводу должны предшествовать:
- назначение даты, времени и места рассмотрения дела об АПН;
- направление участнику производства уведомления о необходимости принять участие в рассмотрении дела по существу;
- извещение участника производства о необходимости самостоятельного прибытия в суд или иной орган административной юрисдикции для рассмотрения дела об АПН по существу;
- неприбытие указанного лица по вызову;
- отсутствие у суда или иного органа административной юрисдикции информации о наличии уважительных причин неприбытия лица по вызову.
Итак, основу решения о принудительном приводе составляет вывод о надлежащем уведомлении лица о времени и месте рассмотрения дела об АПН. При этом в п. 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ» указывается, что «извещение лица, в отношении которого ведется производство по делу, может производиться посредством использования любых доступных средств связи, позволяющих контролировать
получение информации данным лицом (судебная повестка, телеграмма, телефонограмма, факсимильная связь, СМС-сообще-ние с согласия лица на такой вид уведомления, а также с фиксацией факта отправки и доставки данного СМС-извещения адресату) [12]. Лицо считается также надлежащим образом извещенным в случаях, когда с указанного им места жительства (регистрации) поступило сообщение о том, что оно фактически по данному адресу не проживает либо отказалось от получения почтового отправления, а также в случае возвращения почтового отправления с отметкой об истечении срока хранения».
Большинство указанных способов информирования в современном информационном обществе кажется анахронизмом, однако это не является поводом для отказа от их использования. Полагаем, наоборот, следует расширить перечень данных способов посредством указания сообщений, передаваемых посредством информационно-телекоммуникационной сети Интернет, в том числе сервиса Портала государственных услуг (https://www.gosuslugi.ru) и иных интернет-сервисов при наличии письменного согласия вызываемого участника производства на информирование его подобным способом. Такая формулировка позволит использовать, среди прочего, и информационные сервисы так называемых «социальных сетей Интернет», в повседневное пользование которыми вовлечено более 30 млн россиян [13].
Подобное правомочие должно, в свою очередь, породить дополнительные обязанности для должностных лиц, осуществляющих производство по делам об АПН на первоначальной стадии. Полагаем, ст. 25.1, 25.3, 25.4 и 25.6 КоАП РФ следует дополнить новеллами, согласно которым каждый из указанных участников административно-деликтного производства должен письменно указать способ его информирования о ходе производства по делу об АПН. Здесь же должно содержаться согласие на информирование посредством почтовой, телеграфной или телефонной связи, а равно посредством информационно-телекоммуникационной сети Интернет с указанием почтового адреса, номера телефона или регистрационных данных соответствующего интернет-сервиса. Информирование участника производства по делу об АПН посредством Портала государственных услуг должно быть возможно лишь в случае под-
тверждения соответствующим должностным лицом факта регистрации участника производства на указанном выше интернет-сайте.
2. Обязательство о явке на сегодняшний день применяется исключительно в рамках уголовно-процессуального законодательства -ст. 112 УПК РФ и является «иной мерой процессуального принуждения». Вместе с тем, по мнению ряда авторитетных ученых-админи-стративистов, внедрение обязательства о явке в качестве административно-обеспечительной меры в КоАП РФ будет способствовать решению проблемы «обеспечения явки лица на рассмотрение дела об АПН» [14]. В уголовном процессе обязательство о явке выступает мерой скорее психологического принуждения, нежели действенным инструментом обеспечения полного и своевременного расследования и судебного рассмотрения уголовного дела, так как его нарушение не влечет существенных негативных последствий для подозреваемого и обвиняемого.
В чем же может заключаться предназначение административно-правового обязательства о явке? Полагаем, оно может выступить процессуальной формой согласия, о котором говорилось в предыдущем пункте, а также юридическим документом, на основании которого будет презюмироваться надлежащее уведомлении участника производства о дате, времени и месте рассмотрения дела по существу. Подобная презумпция может быть применена по той причине, что подписав обязательство о явке, участник производства сам указывает способ информирования и уведомляется о необходимости ожидать вызова. Правом вынесения обязательства о явке следует наделить должностное лицо, возбудившее дело об АПН, а также субъектов административной юрисдикции, уполномоченных рассматривать данное дело по существу при невозможности завершить рассмотрение в течение одного дня.
Кроме того, в целях обеспечения эффективности обязательства о явке считаем возможным установить административную ответственность за его неоднократное неисполнение, при этом субъектом подобного правонарушения должно быть не только физическое лицо, но и законный представитель юридического лица.
3. Невозможность применения привода по делам об АПН, предусматривающим в качестве наказания административный арест или
административное выдворение за пределы РФ. Существенные проблемы правоприменительного характера возникают у сотрудников полиции при документировании АПН, совершенных лицами, перечисленными в ч. 2 ст. 3.9 КоАП РФ. Согласно данной норме административный арест, а следовательно, и административное задержание на срок свыше 3 часов, не могут быть применены в отношении беременных женщин и женщин, имеющих детей в возрасте до 14 лет, несовершеннолетних, инвалидов I и II групп, военнослужащих, сотрудников СК РФ, ОВД, органов и учреждений УИС, Росгвардии, ГПС МЧС России [15]. При этом:
1) согласно ч. 3 ст. 25.1 КоАП РФ при рассмотрении дела присутствие лица, в отношении которого ведется производство, является обязательным;
2) согласно ч. 2 ст. 28.8 КоАП РФ протокол об АПН по таким делам передается на рассмотрение судье немедленно после его составления (вынесения);
3) согласно ч. 4 ст. 29.6 КоАП РФ дело должно быть рассмотрено в день получения протокола об АПН и других материалов дела.
В правоприменительной практике встречаются ситуации, когда имеющее иммунитет к административному аресту и задержанию на срок более 3 часов лицо совершает АПН, дело по которому подлежит рассмотрению исключительно в суде. В таком случае суд обязан рассмотреть дело в течение рабочего дня, что не позволяет применить привод как меру обеспечения производства, так как в течение одного дня невозможно вручить повестку, констатировать неприбытие вызываемого лица, перенести рассмотрение дела и применить привод. Более того, обеспечить доставление вызываемого лица из служебного помещения полиции также не представляется возможным, т. к. перечисленные специальные субъекты административной ответственности не могут задерживаться на срок более 3 часов, а для полноценного сбора материала и назначения судебного заседания требуется более продолжительный период времени.
Налицо противоречие: полиция не обладает полномочиями на обеспечение своевременного привода лица, а суд не вправе рассмотреть дело сверх определенного законом срока или без участия правонарушителя [16]. Данная проблема требует скорейшего разрешения посредством внесения изменений в
административно-деликтное законодательство. Полагаем, она может быть устранена посредством внесения изменений в ч. 4 ст. 29.6 КоАП РФ и изложения ее в следующей редакции:
4. Дело об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест либо административное выдворение, рассматривается в день получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела, а в отношении лиц, указанных в ч. 2 ст. 3.9 настоящего Кодекса или подвергнутых административному задержанию, - не позднее 48 часов с момента его задержания.
Альтернативным вариантом частичного разрешения обозначенной проблемы может являться внедрение правового института превентивного привода, когда участник произ-
Литература
1. Телегин А.С. Меры административно-процессуального принуждения: некоторые вопросы применения // Юридические науки. 2014. № 1.
2. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях // СПС «Гарант».
3. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях // СПС «Гарант».
4. Кодекс административного судопроизводства РФ от 08.03.2015 г. № 21-ФЗ // СПС «Гарант».
5. УПК РФ от 18.12.2001 № 174-ФЗ // СПС «Гарант».
6. ГПК РФ от 14.11.2002 № 138-ФЗ // СПС «Гарант».
7. Федеральный закон от 02.10.2007 «Об исполнительном производстве» № 229-ФЗ // СПС «Гарант».
8. Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» // СПС «Гарант».
9. Приказ МВД России от 21.06.2003 № 438 «Об утверждении Инструкции о порядке осуществления привода» // СПС «Гарант».
10. Приказ Минюста России от 13.07.2016 № 164 «Об утверждении Порядка осуществления привода судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов» // СПС «Гарант».
11. Пивоваров Д.В. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, посягающих на обществен-
водства доставляется к уполномоченному должностному лицу или в суд в день первичного рассмотрения дела об АПН независимо от намерения добровольно прибыть на рассмотрение дела. Подобная мера может быть реализована для лиц, уже находящихся под административным наказанием или не имеющих определенного места жительства, если в отношении них ведется производство по делу об АПН, предусматривающем в виде наказания административный арест или административное выдворение за пределы РФ.
Надеемся, что высказанные мысли и мнения, а также сделанные предложения позволят, в случае их реализации, оптимизировать теоретическую составляющую и усовершенствовать правоприменительную практику в сфере применения привода как меры обеспечения производства по делам об АПН.
Bibliography
1. Telegin A.S. Measures of administrative and procedural coercion: some questions of application // Legal Sciences. 2014. № 1.
2. Code of the RSFSR on administrative offences // LRS «Garant».
3. Fundamentals of the legislation of the USSR and the Union republics on administrative offences // LRS «Garant».
4. Code of administrative procedure of the Russian Federation № 21 -FL dated 08.03.2015 // LRS «Garant».
5. Code of criminal procedure of the RF from 18.12.2001 № 174-FL // LRS «Garant».
6. Code of civil procedure of the Russian Federation from 14.11.2002 № 138-FL // LRS «Garant».
7. Federal law № 229-FL of 02.10.2007 «On enforcement proceedings» // LRS «Garant».
8. Federal law № 3-FL «On police» dated 07.02.2011 // LRS «Garant».
9. The order of the interior Ministry of Russia dated 21.06.2003 № 438 «About approval of the Instruction about the procedure of transmission» // LRS «Garant».
10. Order of the Ministry of justice of the Russian Federation of13.07.2016 № 164 «On approval Of the procedure for the implementation of actions by bailiffs to ensure the established procedure for the activities of courts» // LRS «Garant».
11. Pivovarov D.V. Measures to ensure the production of cases of administrative offenses that infringe on public order and public safety, used by police officers / Omsk, 2017.
ный порядок и общественную безопасность, применяемые сотрудниками полиции / Омск, 2017.
12. О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 // СПС «Гарант».
13. URL: https://mediascope.net.
14. Сургутсков В.И., Пивоваров Д.В. О совершенствовании правового регулирования применения полицией отдельных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 11.
15. Об утверждении Обзора практики Конституционного Суда РФ за 3 и 4 кварталы 2015 г.: решение Конституционного Суда РФ от 28.01.2016 // СПС «Гарант».
16. Рыдченко К.Д., Равнюшкин А.В. Право полиции проверять удостоверяющие личность документы: административно-правовое регулирование и проблемы реализации // Вестник Воронежского института МВД России. 2018. № 3.
12. On some issues that arise in courts when applying the administrative Code of the RF: resolution of the Plenum of the Supreme Court of the RF № 5 of 24.03.2005 // LRS «Garant».
13. URL: https://mediascope.net.
14. Surgutskov V.I., Pivovarov D.V. On improving the legal regulation of police use of certain measures to ensure production in cases of administrative offenses // Actual problems of Russian law. 2015. № 11.
15. On approval of the Review of the practice of the constitutional Court of the RF for the 3-rd and 4-th quarters of 2015: decision of the constitutional Court of the RF of 28.01.2016 // LRS «Garant».
16. Redchenko K.D., Ravnushkin A.V. The Right of the police to check identity documents: administrative-legal regulation and problems of implementation // Bulletin of Voronezh Institute of MIA Russia. 2018. № 3.
