CC BY
357
Приватизация в России: мифы и реальность -
Автор статьи пытается максимально отстраненно от политических и психологических аргументов проанализировать итоги основных этапов приватизации в России за последние 20 лет, разрушить мифы, сложившиеся вокруг нее, и предложить новые цели приватизации на ближайшее будущее.
Ключевые слова: этапы приватизации, залоговые аукционы, «народные IPO», альтернативная программа приватизации
Приватизация в России: мифы и реальность
А.Ю. МИХАЙЛОВ, Центр экономических и политических исследований, Москва. E-mail: [email protected]
Приватизация в России была необходимым элементом перехода от социализма к рыночной экономике и остается значимым элементом экономической политики. Однако очень важно, насколько она выгодна обществу, с какими целями и в какой ситуации проводится.
Оценка итогов прошедшей приватизации очень политизирована и мифологизирована, говорить о них почти не принято. Бизнесом и властью это воспринимается в штыки как попытка пересмотра итогов приватизации. Остается ощущение, что им есть что скрывать. Обсуждение будущей приватизации покрыто тайной, и все решения по ней принимаются правительством кулуарно.
1992—1994: этап бури и натиска
Логика и цели массовой приватизации. Первые законы о приватизации появились еще в 1991 г. (автор состоял в списке разработчиков первого закона о малой приватизации в России). В середине 1991 г. был принят закон об именных приватизационных счетах населения. Но приватизация фактически не была организована органами власти - и российскими и союзными. Политики тогда занимались не реформами, а борьбой друг с другом.
Время было катастрофически упущено, и логика экономической реформы оказалась взорвана. Так, в программе
«500 дней»1, принятой Россией, и программе А.Г. Аганбегя-на, принятой союзными властями, предполагалось сначала провести платную малую приватизацию, которая оттянет значительную часть «денежного навеса», а только потом - либерализацию цен. Сначала приватизация производственного сектора (через акционирование), которая сократит излишки денежных средств на счетах предприятий, а затем - постепенная либерализация их цен. В результате цены должны были вырасти не так сильно, и проблема макроэкономической стабилизации существенно облегчена.
Новое российское правительство, сформированное в конце 1991 г., решило применить для реформ шоковую терапию, хорошо зарекомендовавшую себя в Польше. Возможно, именно перемена ходов, смена последовательности «приватизация - либерализация - стабилизация» на обратную: «либерализация - стабилизация - приватизация», была главной ошибкой реформаторов. А фактически вышло даже еще хуже: «либерализация - приватизация - стабилизация».
Кстати, в Польше крупную приватизацию запустили только через 5 лет после «шоковой терапии», которая к тому же была намного эффективнее российской.
Основная масса цен в России с начала 1992 г. была либерализована, и они сразу резко выросли. Остановить их рост не удавалось в течение всего 1993 г. - попытки сдержать их мерами денежной политики наталкивались на резкое сокращение производства и рост неплатежей. Дело дошло до невыплат зарплат людям ввиду отсутствия в банках наличных денег (что было негласно одним из способов торможения инфляции).
И вот именно в ситуации максимального зажатия денежной массы и пика неплатежей, при незавершенной макроэкономической стабилизации российское правительство приступило к массовой приватизации. Худшего момента выбрать было просто невозможно: денег нет ни у кого, на что покупать предприятия и акции? Объяснить такой выбор можно, пожалуй, только политическими соображениями: общественное внимание переключалось со скачка цен, обесценивания сбережений и бессилия правительства достичь макроэконо-
1 Программа «400 дней», программа «500 дней». URL: http:,/www.yabloko.ru/ Publ/500/500-days.html
Приватизация в России: мифы и реальность
мической стабилизации на дележ государственной собственности. И эти политические цели были в основном достигнуты.
Но именно экономическая абсурдность выбора момента и политическая слабость реформаторов заложили ключевые черты приватизации первого этапа.
Ход приватизации. Законодательство о приватизации оказалось запутанным, и правила игры менялись по ходу дела. Сам процесс приватизации оказался чрезвычайно сложен, одновременно действовали:
- пять способов приватизации;
- приватизационные чеки (ваучеры);
- три варианта льгот трудовому коллективу при акционировании;
- спецсхемы акционирования минимум для восьми отраслей (агропромышленного комплекса, лесопромышленных холдингов, нефтяной отрасли, «Газпрома», электроэнергетики, «Росатома», связи, угольной промышленности, возможно, были и другие);
- при этом на каждом предприятии могло использоваться множество способов приватизации одновременно (аренда с выкупом части имущества, продажа части акций, акционирование в пользу трудового коллектива, ваучерная приватизация работниками предприятия и/или чековыми инвестфондами и посторонними инвесторами);
- а еще были бесплатная приватизация жилья, выделение земельных паев и др.
Население просто растерялось в этом многообразии возможностей. А бизнес оказался в «мутной воде», в которой выигрывали те, кто скупал чеки у населения за бутылку водки, и те, кто мог пролоббировать свои интересы в органах власти.
Приватизация не стала элементом организации цивилизованного бизнеса. Впрочем, реформаторы и не ставили такой задачи. Они считали, что надо только избавить государство от собственности, а дальше рынок сам все отрегулирует. Книга российских приватизаторов получила название «Как мы продавали Россию» (на английском языке, на русском все было ^ пристойно2).__^
Итоги приватизации. Неудивительно, что итоги приватизации подводились крайне формально. За 1992-1994 гг. было приватизировано около 110 тыс. предприятий (50% имевшихся на 01.01.1992 г.). Зарегистрировано 25 тыс. акционерных обществ на базе госпредприятий. Уже в 1993 г. больше половины ВВП было произведено вне госсектора (хотя эти цифры вызывают сомнение).
2 Приватизация по-российски (под ред. А.Б. Чубайса). URL: http:/7 www.sps.ru/7id-206184
Задачи приватизации, понимаемые как избавление государства от собственности, были выполнены. Другая статистика реформаторов не интересовала. В своей книге3 они обошлись почти без статистики.
Что на самом деле происходило с отношениями собственности в России? Увы, количественному описанию с использованием имеющейся статистики приватизационные процессы почти не поддаются, видимо, их можно оценивать только качественно.
Приватизация в России с конца 1992 г. активно двинулась, но каким способом?
Малая приватизация пошла по советскому закону об аренде. Если в 1992 г. таким образом было выкуплено 32% предприятий, то в 1993 г. - 56% (в 1994 г. - снова 32%). Резко увеличилась доля коммерческого конкурса - самого непрозрачного из всех способов (35-52% в разные годы). Аукционы просто прекратились (19% - в 1992 г. и 1% - в 1994 г.). Стоит отметить, что конкуренция при этих продажах все же присутствовала - продажная цена превысила начальную в 1993 г. в 7,5 раза. Покупателем предприятий выступал в основном их трудовой коллектив (1992 г. - в 60% случаев, 1993 г. - в 70%).
Можно констатировать почти полный провал чековой приватизации. Людям было выдано более 140 млн чеков. На 1 января 1994 г. в разной степени акционирования находилось около 20 тыс. предприятий, то есть предложение акций под чеки было более-менее подготовлено. Но процесс пошел совсем иначе, чем рассчитывали. На чековые аукционы за 13 месяцев попало только 7,7 тыс. предприятий (треть) и было выставлено только 20,8% их уставного капитала (по закону - 29%)4.
Доля акций, пошедших на чековую приватизацию, даже не в разы, а на порядок ниже, чем было использовано для иных способов приватизации. Если на пике в январе 1993 г. на один ваучер (номинал 10 тыс. руб.) можно было купить на чековом аукционе 4 акции по 1 тыс. руб. (всего 40% от номинала, но это был рекорд), то в среднем за 1993 г. ваучер
3 Приватизация по-российски (под ред. А.Б. Чубайса). URL: http:// www.sps.ru/?id-206184
4 Экономическая история 1991-2008. URL: http://protown.ru/russia/ ruseconomy/
Приватизация в России: мифы и реальность
стоил всего 1,6 таких акций. Рыночный курс чека вырос за 1993 г. от трети номинала до 2 номиналов, т.е. в 6 раз, но заметно отстал от инфляции, которая составила за год более 9 раз5. Самые «лакомые» куски госсобственности - нефтяные и прочие предприятия - были практически выведены из-под чековой приватизации. Главной проблемой чековой приватизации стал дефицит акций под чеки. Решить эту проблему реформаторам оказалось не под силу, и ваучер стоил не две «Волги» (как обещалось), а бутылку водки.
Население почувствовало себя обманутым. И не без основания: значительные льготы получили работники предприятий, а все работники социальной сферы, пенсионеры, дети оказались в стороне от дележа «пирога» гособственности, которая, по логике, должна принадлежать всем поровну. После скачка цен и обесценения сбережений это был новый мощный удар по общественному мнению.
Парадокс, но бесплатную приватизацию квартир население восприняло как само собой разумеющуюся. В плюс реформаторам это не попало. Приватизация в сельском хозяйстве: после первичного распределения земельных паев началась их активная скупка за бесценок, как правило, директорами бывших колхозов и совхозов, либо взятие паев «в аренду» за мешок картошки в год.
Социальные цели первого этапа приватизации достигнуты не были, люди не почувствовали себя новыми собственниками, они сочли себя в очередной раз обманутыми властями.
Подавляющая доля акций при акционировании попала в руки трудовых коллективов, чего реформаторы явно старались избежать. 75% акционировавшихся предприятий выбрали второй вариант льгот с передачей контрольного пакета в пользу трудового коллектива - несмотря на фактически штрафные санкции: акции при этом варианте продавались с наценкой 1,7 к номиналу с оплатой их в течение 90 дней, хотя по другим вариантам льгот оплата шла в рассрочку до 3 лет, что в условиях высокой инфляции означало фактически бесплатную передачу6.
5 Экономическая история 1991-2008. URL: http://protown.ru/russia/ ruseconomy/
6 Берман В.Р., Филиппов П.С. История приватизации в России. URL: http:// www.ru-90.ru/index.php?option-com_content&view-article&id-1848#_ftnref54
Трудовые коллективы по ряду причин являются неэффективными собственниками:
• они заинтересованы в потреблении, а не инвестировании. Отчасти именно поэтому весь 1992 г. в России не удавалось достичь ценовой стабильности. Зарплаты росли вне зависимости от эффективности работы предприятий, и это подхлестывало рост потребительских цен;
• коллективы не способны, как правило, контролировать менеджмент предприятий;
• наконец, трудовые коллективы не способны реально удержать собственность в своих руках. Широко развернулись процессы скупки акций менеджментом, часто наперегонки с недружественным рейдером. ЧИФы (чековые инвестиционные фонды) исчезали и появлялись в другой ипостаси, перепродав, иногда не раз, свои активы и обратив стоимость чеков в свою пользу, почти ничего не оставив населению. Дивиденды выплачивало менее четверти, и те были ниже уровня инфляции.
/ N
В результате массовый характер приняла «переприватизация» - агрессивное перераспределение активов, которые в ходе «первичной приватизации» попали в руки неэффективных собственников. Именно в этом и заключается экономический
смысл «лихих 1990-х». V_у
Е.Т. Гайдар писал о приватизации как о процессе обмена власти на собственность7. Однако обмена не состоялось, экономическая власть («красные директора») в процессе массовой приватизации фактически получила собственность, не отдав ничего. Поражение они потерпели в ходе последующей «переприватизации». «Большой сделки» в ходе приватизации совсем не проглядывается, скорее это - капитуляция государства перед сложившейся ситуацией, перед фактическими хозяевами предприятий в лице их менеджмента. А последующая «переприватизация» - капитуляция перед новыми собственниками.
Капитуляция перед «красными директорами» была предрешена именно в момент «перестановки ходов» - она стала результатом как отсутствия денег у потенциальных альтернативных покупателей госимущества (отличных от менеджмента предприятий), так и растраты политического авторитета реформаторами на либерализацию цен с последующей стабилизацией, а не на приватизацию.
Можно ли было провести массовую приватизацию иначе? Можно, но только до массовой либерализации цен. После нее
7 Гайдар Е.Т. Государство и эволюция. - СПб.: Норма. - 1997. - 336 с.
Приватизация в России: мифы и реальность
Россия оказалась фактически обречена на ту сумбурную, непоследовательную, сумасшедшую, агрессивную, многоступенчатую эволюцию отношений собственности, «спусковым крючком» которой послужила массовая приватизация начала 1990-х годов.
Но даже и в этой ситуации можно было сделать все иначе. Например, в Польше не спешили с крупной приватизацией, а когда она сдвинулась с места, были объявлены четкие принципы: недопущение контроля менеджеров над своими предприятиями, учет мнения иностранных инвесторов и консультантов, выгоды от приватизации для общества в целом, борьба с коррупцией.
В России таких задач не ставилось. Была только одна цель - поскорее избавить государство от собственности любым путем. В надежде, что рынок сам все расставит по своим местам.
Дальнейшая эволюция отношений владения бизнесом.
Процесс «переприватизации» прошел множество этапов.
Первая переприватизация - «красные директора» захватывают предприятия у трудовых коллективов наперегонки с новыми крайне агрессивными рейдерами.
ЧИФы и рейдеры вытесняют «красных директоров». По данным опросов 1000 АО, к декабрю (по сравнению с апрелем) 1994 г. доля трудовых коллективов размывалась и упала ниже 50%, доля администрации предприятий немного увеличилась (до 15%), и резко (с 20 до 28%) возросла доля внешних инвесторов8. В чековых аукционах ЧИФы часто выступают представителями стороннего инвестора.
Реорганизация ЧИФов. К окончанию чековой приватизации 650 ЧИФов собрали 40 млн чеков, и 22 млн чел. стали их акционерами. Далее они реформировались кто во что горазд - от банков до негосударственных пенсионных фондов. Мне не удалось найти какой-либо статистики по этому поводу. Важно, что открытый фондовый рынок так и не был организован, несмотря на огромное количество акций в обращении. Это, безусловно, было ошибкой государственной политики. Почти все сделки с акциями еще лет пять после окончания массовой приватизации осуществлялись вне биржи.
8 Экономическая история 1991-2008. ИЯЬ: БИр:/protown.ru/russia/ г^есопошу/
Ликвидный фондовый рынок в России заработал с большим опозданием, только в конце 1990-х - начале нулевых годов.
Перепродажа предприятий крупному финансовому капиталу. При высокой инфляции выигрывают всегда те, кто первым получает деньги. И таковыми стали коммерческие банки. Они получали кредиты Центробанка (с процентом ниже инфляции) и со временем заняли командные посты в экономике страны (тогда появились термины «олигархи» и «семи-банкирщина»). Потому, что у них всегда был «кэш», свободные деньги. Способствовали этому и залоговые аукционы 1995 г. В конечном счете именно комбанки стали заказчиками и «наследниками» переприватизации и создали к 1998 г. вокруг себя огромные промышленные холдинги или, как тогда говорили, финансово-промышленные группы.
Эти холдинги были, как правило, выстроены не по принципам экономической целесообразности, а исходя из того, что удалось захватить. Это предопределило последующий этап реструктуризации - перестройки по логике экономических взаимосвязей и оптимизации финансовых потоков. Примерно в этой стадии и застал российский бизнес кризис 1998 г.
Банковский капитал так и не оправился от его удара. После девальвации рубля и с ростом цен на нефть и металлы основными держателями «кэша» стали экспортеры. А основными рейдерами - госчиновники. Это предопределило широкомасштабную «офшоризацию» собственности даже (а, возможно, - прежде всего) на крупнейшие российские компании. Экспортеры, как правило, имели свои западные офшоры для оптимизации налогов и таможенных платежей. Теперь эти офшоры получали новую роль: вывод владения компанией за пределы страны, вне досягаемости чиновников и глупейших российских кризисов. Или, как альтернатива, партнерство с авторитетными крупнейшими иностранными компаниями. Но ни то ни другое не явилось надежной защитой, что показал, в частности, пример «ЮКОСа». Выстраивались и более экзотические схемы владения с помощью своих же пенсионных фондов и некоммерческих организаций. В общем, каждый защищался от рейдерства чиновников в меру возможностей, вкуса и фантазии.
Приватизация в России: мифы и реальность
Более надежным средством защиты от враждебного поглощения стала внешняя кредитная зависимость российских компаний, в том числе и от своих офшоров за границей -процесс, бурно развивавшийся в середине нулевых годов.
«Ползучая национализация» частной экономики. Пользуясь господдержкой и проблемами частного сектора во время кризиса 2008-2009 гг., госбанки и корпорации существенно укрепили свои позиции, а процесс продолжается по сей день.
Таким образом, фактически в 1990-2000-е годы произошло несколько революций в отношениях собственности, но сама приватизация такой революцией, вопреки всеобщему мнению, не была. Массовая приватизация фактически внесла немного изменений в уже сформировавшиеся тенденции в отношении собственности, закрепив сложившийся к началу 1990-х годов факт самоустранения государства от управления предприятиями.
Кстати, именно множественность процессов перехода собственности на один и тот же объект создавала невероятные возможности концентрации и монополизации капитала в руках отдельных лиц. Что во многом определило структуру нашей сегодняшней экономики и количество миллиардеров в стране.
Можно ли считать описанные процессы неизбежными? Конечно, нет. Например, в стране, с которой мы копировали чековую приватизацию - Чехии/Словакии - этого не было, чековые фонды, появившиеся тогда, остаются основными владельцами предприятий. Если бы Россия создала еще в процессе массовой приватизации ликвидный фондовый рынок -многих проблем можно было бы избежать. Если бы ЧИФы были по единым правилам преобразованы в инвестфонды, если бы не отрицательная реальная процентная ставка ЦБР, подкармливавшая крупные банки, если бы... Вряд ли имеет смысл продолжать.
Эволюция владения российским бизнесом осуществлялась в основном в виде «схватки бульдогов под ковром». Российские власти пошли по этому пути отчасти из-за непонимания экономических процессов и последствий своих решений, а отчасти - вполне цинично-сознательно, максимально ускоряя процессы первоначального накопления частных капиталов.
1995: залоговые аукционы — афера века
В 1995 г. приватизация вдруг резко закончилась. Не потому, что стало нечего приватизировать, а из-за отсутствия в стране достаточных капиталов для денежной приватизации и недовольства народа итогами приватизации и вообще реформ. Власть взяла паузу для общественного успокоения. Единственным исключением стали залоговые аукционы перед избранием Б.Н. Ельцина на второй срок в конце 1995 г. Но исключением скандальным.
Маятник общественных настроений в России качнулся в сторону ностальгии по прошлому. Выборы в Госдуму 1993 г. и 1995 г. это однозначно подтвердили - партия власти проигрывает, большинство получают левые силы. В 1996 г. предстояли выборы президента России. Было принято решение: сохранение власти в обмен на собственность. Отсюда и родилась идея залоговых аукционов, с помощью которых убивалось много «зайцев». Главное, что крупнейшие банковские структуры становились заложниками победы Б.Н. Ельцина на предстоящих выборах. Ведь при победе коммунистов государство могло получить назад госсобственность, вернув полученные деньги. Кроме того, бюджет получал перед выборами неплохую подпитку для погашения долгов по зарплате и пенсиям. Были и технические преимущества: заниженность цен при приватизации получала дополнительное основание. Наконец, нарочито сложная схема проскальзывала мимо общественного сознания.
С 4 ноября по 28 декабря 1995 г. Министерство финансов заключило 12 договоров кредита под залог акций с победителями аукционов на право заключения договоров кредита9.
Хорошо известны скандалы, сопровождавшие большинство сделок. Контрольные пакеты «ЮКОСа» и «Сибнефти» приобрел (формально - выступил кредитором) банк «Менатеп», 38% «Норникеля» и 51% «Сиданко» - «ОНЭКСИМбанк» и т.д. Пожалуй, наиболее бесконфликтно прошли продажи
9 Залоговые аукционы /Коммерсантъ. - 1995. - № 231 (949). URL: http:,/ www.kommersant.ru/Doc/123675. См. также «справку Сорокина» о залоговых аукционах и приватизации «Норникеля». URL: http://www.compromat.ru/ page_9820.htm
Приватизация в России: мифы и реальность
заложенных пакетов акций «Сургутнефтегаза» и «ЛУКойла», представлявшие тривиальный самовыкуп акций компаниями-эмитентами через посредничество управляющих компаний их пенсионных фондов.
Реальной конкуренции практически не было, из 12 аукционов лишь в четырех сумма кредита существенно превысила начальную цену. В остальных случаях начальная цена была превышена чисто символически, при этом или оба участника имели одного и того же гаранта, или один из участников был гарантом остальных, или оба участника являлись гарантами друг друга.
Но гораздо больше возмутила общественное мнение не за-ниженность цен (которую трудно доказать при отсутствии ликвидного фондового рынка). Счетная палата в конце 1995 г. по итогам комплексной проверки деятельности органов приватизации отметила, что сумма кредитов, полученных от передачи в залог федерального имущества, была эквивалентна сумме временно свободных валютных средств федерального бюджета, размещенных в это время Минфином на депозитных счетах коммерческих банков, ставших затем победителями в залоговых аукционах. Так, например, временно свободные средства Минфина были размещены: в АБ «Империал» - в размере 80 млн дол. при общей сумме в двух договорах кредита в 48,3 млн дол., в «Столичном банке сбережений» - 137,1 млн дол. при сумме кредита в 100,3 млн дол., в банке «Менатеп» - 120 млн дол. при сумме двух договоров кредита в 163 и 125 млн дол.
Даже обычно спокойная Счетная палата сделала радикальный вывод: «. сделки кредитования Российской Федерации под залог акций государственных предприятий могут считаться притворными, поскольку банки фактически "кредитовали" государство государственными же деньгами»10.
Впрочем, победители аукционов должны были вернуть депозиты Минфину. Они и возвращали - часто за счет средств полученных компаний. Бюджет в конце концов получал
10 Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993-2003 годы. Доклад Счетной палаты РФ. URL: http:/7www.ach.gov.ru/ru/expert/analitic/7id-173 (pdf), http:// rusref.nm.ru/priv00.htm (html)
доход, пусть не от покупателя, а от продаваемого. Состоявшиеся 12 аукционов в совокупности принесли в бюджет 3,6 трлн руб., а также 1,5 трлн руб. погашенной задолженности проданных предприятий государству.
Акции приватизируемых предприятий тогда не котировались на бирже и не имели рыночной цены. Сравнивать их с ценами, которые они получили 5-7 лет спустя на бирже -некорректно. И все же сам способ проведения сделок и скандалы вокруг них очевидно показывают, что акции уходили по дешёвке.
В бюджете-96 деньги на выкуп заложенных акций не были предусмотрены. В сентябре 1996 г. правительство и Совет безопасности приняли совместное решение, подтвердившее право банков продавать заложенные пакеты акций. Право выбора было предоставлено самим банкам-победителям. Они окончательно приобрели заложенные госпакеты акций в свою пользу через аффилированных лиц опять-таки по неконкурентным процедурам11. Так закончилась залоговая приватизация.
1997—2005: приватизация за деньги
Приватизация возобновилась только летом 1997 г. по новому закону о приватизации. Он упразднял инвестиционные конкурсы, существенно затруднял коммерческие и фактически ориентировал на продажу госимущества через аукционы. Целью приватизации было объявлено увеличение доходов бюджета. Это, конечно, большой шаг вперед по сравнению с периодом массовой приватизации и залоговыми аукционами. И заслуга в этом принадлежит, несомненно, правительству «молодых реформаторов» - А.Б. Чубайса и Б.Е. Немцова. Сам факт проведения хотя бы нескольких конкурентных крупных приватизационных сделок со сравнительно честными правилами игры - уже большое достижение. Впрочем, близость к власти по-прежнему предопределяла высокие скидки при приватизации.
11 Берман В.Р., Филиппов П.С. История приватизации в России. URL: http:// www.ru-http:/ www.ru-90.ru/index.php?option-com_content&view-article&id-1848# ftnref54
Приватизация в России: мифы и реальность
Вот крупнейшие приватизационные сделки этого периода:
- 40% ОАО «ТНК» куплено на инвестконкурсе за 25 млн дол. с обязательством выполнить инвестпрограмму в 810 млн дол. (1997 г.) Сделка сопровождалась беспрецедентным скандалом из-за сходства способа размещения акций «ТНК» с залоговыми аукционами. Дважды ее проверяла Счетная палата РФ и даже было возбуждено уголовное дело по статье «мошенничество» (впоследствии закрытое). Возможно, этот скандал и привел к отмене инвестиционных конкурсов в законе;
- 25%+1 акцию «Связьинвеста» за 1,87 млрд дол. (1997 г.). Первая действительно доходная сделка - она одна принесла бюджету вдвое больше денег, чем все залоговые аукционы. Б.А Березовский, проигравший эту сделку и не пожелавший платить столь большие деньги, в отместку начал информационную атаку на «молодых реформаторов», которая во многом способствовала их последующей отставке;
- 45% ОАО «ВНК» за 0,8 млрд дол. в пользу «ЮКОСа» (1997 г.);
- 2,5% акций «Газпрома» в пользу Ruhrgas AG за 660 млн дол. (1998 г.);
- 85% акций НК «ОНАКО» в пользу «ТНК» за 1,08 млрд дол. (2000 г.),
- 75% «Славнефти» за 1,9 млрд дол. (декабрь 2002 г.). Считается, что если бы эта сделка прошла не в пользу «Сибнефти» Р.А. Абрамовича, а на рыночных условиях, то она принесла бы не менее 4 млрд дол. доходов бюджету;
- размещение 6% акций «ЛУКойла» на Лондонской фондовой бирже в конце 2002 г., за 800 млн дол.;
- продажа 7,6% акций «ЛУКойла» Conoco за 2 млрд дол. в сентябре 2004 г. Самый крупный доход бюджета от одной приватизационной сделки в России.
Были и анекдотичные ситуации. Так, в 2003 г. затраты на организацию и проведение приватизации в Республике Ингушетия в 270 раз превысили поступления от нее, составившие всего 2,6 млн руб.
2006—2010: остановка приватизации
Конец приватизации положило, несомненно, дело «ЮКОСа», а точнее, изменение отношения власти к приватизации. Она перестала видеть в ней смысл.
Для доходов бюджета приватизация была уже не нужна -бюджет в «тучные годы» сводился с огромным профицитом. Сокращать присутствие государства в экономике власть не хотела, наоборот, ей нравилось расширение возможностей «ручного управления» и засылки «докторов» к крупному бизнесу.
В «тучные» годы бюджетного профицита планы приватизации в стране были не особенно амбициозными, да и выполнялись лишь наполовину, так как на торги выставлялись в основном неликвидные активы. Так и не были проданы
«СГ-Транс», «КамАЗ», «Центральный телеграф», которые «кочевали» из одной программы приватизации в другую.
А в кризисные годы, когда акции значительно упали, приватизировать оказалось невыгодно. Приватизация с середины нулевых годов по настоящее время фактически приостановлена, и даже начался обратный процесс - национализация формальная (доля в собственности) и фактическая (определяющее влияние на управление). С кризисом 2008-2009 гг. масштаб процессов национализации резко усилился - в ходе «мероприятий по спасению из кризиса» доля государства в госбанках значительно выросла (за счет дока-питализации в разных формах, которую на десятки миллиардов долларов получали именно государственные банки). А сами госбанки существенно нарастили свое влияние на экономику. Под контроль госбанков переходят огромные куски ранее частной собственности.
Ползучая национализация продолжается до сих пор. Из последних примеров: покупка инвестиционной компании «Тройка-Диалог» Сбербанком означает, в числе прочего, что «АвтоВАЗ» вновь становится государственным - доля госсобственности в нем превышает 50%.
Периодизация приватизации
В таблице12 и на рис. 1-2 приведены данные по доходам консолидированного бюджета от приватизации. По ним легко периодизировать приватизацию в России.
12 Данные по доходам от приватизации: 1992 г. - http://www.gks.ru/bgd/ regl/b10_13/IssWWW.exe/Stg/d5/22-03.htm; 1993-2002 гг. - http:// www.gks.ru/bgd/regl/b10_13/Main.htm; 2003-2010 - http://www.roskazna.ru/ reports/cb.html; 2011-2013 - Закон о бюджете на 2011 год и плановый период 2012-2013 гг. - http://info.minfin.ru/zkn_fed_bj_text.php
Доходы консолидированного бюджета - http://www.gks.ru/bgd/regl/b10_13/ Main.htm, 2011-2013 гг. - из Пояснительной записки к федеральному бюджету на 2011 год и плановый период 2012-2013 гг. - http://www1.minfin.ru/ru/budget/federal_budget/
ВВП в текущих ценах - база данных Мирового Банка WDI: http://databank. worldbank.org/ddp/home.do
Среднегодовые курсы руб./дол.: 1992-1994 гг. - расчет по данным ЦБР: http://www.cbr.ru/currency_base/ (1992 г. - курс усреднен с 1 июля по 31 декабря); 1995-2010 гг. - http://www.oanda.com/lang/ru/currency/historical-rates/; 2011-2013 гг.-Закон о бюджете на 2011 г. и плановый период 2012-2013 гг. - http://info.minfin.ru/ zkn_fed_bj_text.php
Приватизация в России: мифы и реальность -
Доходы консолидированного бюджета РФ от приватизации
Год Фактическое поступление, млрд руб. Среднегодовой курс, руб./дол. Фактическое поступление, млрд дол. ВВП в текущих ценах, млрд руб. % к ВВП Доходы консолидированного бюджета РФ % к доходам консолидированного бюджета
1992 0,06 0,28 0,21 19,01 0,32 5,3 1,13
1993 0,45 0,9 0,50 171,5 0,26 49,5 0,91
1994 1,1 2,2 0,50 610,8 0,18 172,4 0,64
1995 3,8 4,6 0,83 1429 0,27 437 0,87
1996 3,2 5,1 0,63 2008 0,16 559 0,57
1997 26,2 5,8 4,52 2343 1,12 712 3,68
1998 17,5 10,1 1,73 2630 0,67 687 2,55
1999 12,2 24,9 0,49 4823 0,25 1214 1,00
2000 41,6 28,2 1,48 7306 0,57 2098 1,98
2001 16,8 29,2 0,58 8944 0,19 2684 0,63
2002 22,9 31,4 0,73 10819 0,21 3619 0,63
2003 121,2 30,7 3,95 13208 0,92 4139 2,93
2004 102,0 28,8 3,54 17027 0,60 5430 1,88
2005 54,6 28,3 1,93 21610 0,10 8580 0,64
2006 22,3 27,2 0,82 26917 0,08 10626 0,21
2007 21,6 25,6 0,84 33248 0,06 13368 0,16
2008 18,3 24,9 0,73 41277 0,03 16004 0,11
2009 12,9 31,7 0,41 38786 0,03 13600 0,09
2010 26,1 30,4 0,86 44939 0,06 15716 0,17
2011 298,0 30,5 9,77 50389 0,59 17520 1,70
2012 276,0 30,7 8,99 55950 0,49 19025 1,45
2013 309,0 31,0 9,97 61920 0,50 20538 1,50
Источники. Данные по доходам бюджета от приватизации, приводимые Рос-статом, Госкомимуществом и бюджетной статистикой различаются, иногда весьма значительно. Более того, они не сходятся даже внутри одного Росстата. По очевидным причинам я использую в качестве основы данные Федерального казначейства, где их нет - Росстата, для 2011-2013 гг. - закон о бюджете.
Примечание: данные до 1998 г. - трлн руб.
1993-1994 гг. - массовая приватизация.
1995-1996 гг. - явная пауза (за исключением залоговых аукционов).
1997-2005 гг. - низкие темпы приватизации для повышения доходов бюджета, изредка и случайно происходящие крупные приватизационные сделки, как правило, с иностранцами.
По существу выделяются только 1997-й, 2000-й и 20032004 гг.
2006 г. - сегодняшний день - фактическое прекращение приватизации (за 5 лет - менее 1 млрд дол. в год), поворот приватизации вспять, к решительному усилению госсектора.
Млрд.дол 10
По данным Росстата
По данным Фед.казначейства
1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
Рис. 1. Доходы консолидированного бюджета от приватизации в 1993-2013 гг.
0,04 0,035 0,03 0,025 0,02 0,015 0,01 0,005 0
.% к ВВП
■ % к доходам консолидированного бюджета
1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013
0
Рис. 2. Доля доходов от приватизации в ВПП и консолидированном бюджете в 1993-2013, %
На этих графиках не нашли своего отражения крупнейшие приватизационные сделки 2006-2007 гг. на общую сумму в 27 млрд дол., что больше, чем принесла бюджету приватизация за предыдущие 15 лет реформ - 1992-2006 гг. (21,3 млрд дол.). Фактически это был пик приватизации. Однако он не попал на график, поскольку эти доходы бюджет не получил.
Приватизация в России: мифы и реальность
2006-2007: «народные IPO» -приватизированная приватизация
После кризиса 1998 г. и девальвации рубля бизнес пошел вверх. Госкомпании из объекта для продажи превращались уже в субъекта, который все больше влияет на процесс приватизации. Наконец, госбизнес нашел способ, как обратить приватизацию в свою пользу.
И вот идея с «народными IPO»: госкомпании выходят на биржу и к населению и продают свои акции.
• Июль 2006 г. - IPO «Роснефти», участвуют 115 тыс. чел., покупая по 203 руб./акция на общую сумму около 750 млн дол. Всего размещено акций на 10,4 млрд дол. «Роснефти» это IPO очень нужно еще и чтобы подправить изрядно подмоченную репутацию в связи с недружественным поглощением «ЮКОСа».
• Март 2007 г. - SPO (вторичное размещение акций) Сбербанка, 45 тыс. заявок физических лиц по 89 тыс. руб./акция на сумму 800 млн дол. (меньше людей, потому что слишком высока стоимость акции). Общая сумма размещения - 9 млрд дол.
• Май 2007 г. - IPO «ВТБ», рекордные показатели: 124 тыс. заявок физических лиц по 13,6 коп./акция на сумму 1,6 млрд дол. Общая сумма размещения - 8 млрд дол.
Массовые рекламные кампании. Активное участие сотен тысяч людей. Три госкомпании собрали 27,4 млрд дол. Это на виду. А под этим...
Государство не получило ни копейки от этих размещений, доход от приватизации полностью ушел самим госкомпаниям, которые фактически приватизировали доходы от приватизации. Формально доля государства в этих компаниях просто «размывается» за счет нового выпуска акций. Идея оказалась заразительной, многие решили пойти этим путем («АЛРОСа», «Россельхозбанк» и др.), и не только в России. Например, в Казахстане появились проекты народных IPO. Но мировой кризис во второй половине 2007 г. заставил изменить эти планы.
Акции, размещенные в ходе «народных» IPO, в которые сотни тысяч граждан вложили свои деньги, почти сразу же упали в цене, и граждане-инвесторы оказались в убытках. Только «Роснефть» показывала некоторый рост (еще бы, при диком скачке цен на нефть!). Все акции упали в разы в ходе кризиса осенью 2008 г., затем взлетели до докризисных уровней. Как бы то ни было, а никакого скачка цен на эти акции
в результате самого IPO население не увидело - госкомпании оказались слишком жадны и разместили акции по наивысшей цене.
Более того, даже владение этими акциями оказалось недешевым - на плату депозитарию уходят практически все дивиденды. Продать акции, конечно, можно, но это непростая и недешевая процедура (надо идти к брокеру, заключать с ним договор о передаче акций в его депозитарий, выводить их на биржу, потом платить налоги и т.д.), и это мало кто делает. Люди оказались в ловушке.
Выгодность этих сделок для госкомпаний (которые по-прежнему в госсобственности) сомнений не вызывает. А вот выгодность для государства под большим сомнением. Речь не только об упущенных деньгах. Ведь получение огромных свободных денежных средств госкомпаниями (а уж тем более -банками) резко усиливало их позиции в экономике. Эта приватизация усиливала госсектор, а не сокращала его. Это была своеобразная «приватизация наоборот», или «антиприватизация», - потому, что смысл приватизации оказался вывернут наизнанку.
2011-2013 и далее: приватизация без приватизации
После кризиса 2008-2009 гг. российский бюджет оказался в дефиците. И правительство решило поправить положение дел с помощью приватизации. Теперь приватизация планируется именно за реальные деньги и именно в пользу бюд-жета13.
На ближайшие 3 года в бюджете запланирован резкий всплеск приватизации - до 9-10 млрд дол. ежегодно.
В октябре 2010 г. состоялось секретное заседание правительства, на котором, судя по заявлениям первого вице-премьера И.Б. Шувалова, обсуждалась программа приватизации до 2015 г., и на 2014-2015 гг. запланирована не пауза, а дальнейший рост приватизации - до 15 млрд дол. в год.
13 Планы правительства по приватизации на 2011-2015 годы см.: URL: http:// www.rb.ru/topstory/economics/2010/10/21/100004.html и http:,/ www.mediavector.org/political/print:page,1,2230-rossiya-privatiziruet-po-krupnomu.html
Приватизация в России: мифы и реальность
Всего за 5 лет правительство выставит на продажу акции 900 государственных предприятий, рассчитывая выручить 60 млрд дол. Россия продаст доли таких гигантов, как «Роснефть», «РусГидро», Сбербанк, «ВТБ», «Российские железные дороги» (РЖД), «Совкомфлот», «Аэрофлот» и аэропорт «Шереметьево».
Выглядит как амбициозный план. Безусловно, правительство можно было бы только поддержать в его намерениях. Если бы не две проблемы.
Часть вырученных денег власти обещают вернуть в виде инвестиций в приватизированные компании. Это заявление совершенно непонятно. Идея бесплатных инвестиций возвращает нас лет на 15 назад, в эпоху залоговых аукционов и ин-вестконкурсов. Обмен же инвестиций на долю в собственности (в уставном капитале) предполагает «ползучую национализацию». Оба варианта плохи.
Но главная проблема в том, что почти во всех этих предприятиях государство по-прежнему оставляет за собой контрольные пакеты, то есть разгосударствления не происходит, и в частные компании они не превращаются.
В собственности государства после 5 лет этой приватизации останутся:
• 100% «Транснефти» и «Зарубежнефти» (по ним решения о приватизации вообще не приняты, также непонятна судьба «Аэрофлота» и государственных аэропортов - «Шереметьево» и «Внуково»);
• 75%+1 акция РЖД;
• 75% «Россельхозбанка» и Федеральной сетевой компании;
• 60,5-65,5% «ВТБ»;
• 60% «Роснефти»;
• 51% «Сбербанка» и «РусГидро»;
• 50%+1 акция в «Совкомфлоте» и «Росагролизинге».
Что же реально приватизируется? Названо только одно предприятие - Объединенная зерновая компания (100%). Что удивительно, так как она выполняет госфункции и управляет государственным интервенционным фондом сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия объемом до 10 млн т зерна общей стоимостью под 50 млрд руб. Приватизировать компанию без этой функции - сразу снизится ее стоимость. А идея приватизации самой этой госфункции - очень странная. Похоже, кому-то хочется управлять госфондом зерна
в личных интересах. Но времена столь простых и циничных рецептов приватизации, будем надеяться, миновали.
Приватизация только для обеспечения доходов бюджета выхолащивает сам ее смысл как процесса передачи бизнеса собственнику, более эффективному, чем государство. Фактически продажа небольших госпакетов акций означает приватизацию без приватизации.
Объявленная президентом Д.А. Медведевым инициатива исключения чиновников из советов директоров госкомпаний только подчеркивает деформацию отношений собственности в стране, излишнее огосударствление бизнеса и выглядит суррогатом, плохим заменителем реальной приватизации.
Альтернативная программа приватизации
Процесс приватизации, очевидно, не закончен: доля госсектора в России явно слишком велика. После намеченного правительством плана приватизации напрашивается следующий этап - продажа контрольных пакетов госкомпаний. Но нет смысла растягивать ее на десяток лет. Приватизацию надо резко ускорить как минимум по двум причинам.
1. Приватизация выступит средством повышения эффективности госкорпораций, резкого сокращения воровства и повышения эффективности их работы. А также позволит пресечь коррупцию госорганов, связанную с госбизнесом, лоббирование макроэкономической политики в пользу госкомпаний (например, опережающий рост тарифов естественных монополий или прекращение бесконечных амбициозных политических проектов вроде зимней Олимпиады в тропиках или саммита АТЭС на безлюдном острове).
2. Приватизация может обеспечить очень большие дополнительные доходы бюджета.
Альтернативная программа приватизации должна включать в себя уже сейчас продажу контрольных и даже блокирующих госпакетов в «Газпроме», «Роснефти», «Транснефти», «Сбербанке», «ВТБ», «АвтоВАЗе», «Ростехнологиях» и многих других госкомпаниях. Примерный масштаб альтернативной программы приватизации - 200 млрд дол. в течение 5 лет - втрое выше запланированной правительством.
Приватизация в России: мифы и реальность
Пока о таком подходе можно только мечтать. Нынешние чиновники (особенно высокого ранга) найдут массу причин, почему необходимо сохранить госкомпании. И почему их продавать невыгодно именно сейчас. Придется преодолеть их активное сопротивление, связанное с участием или заинтересованностью в том или ином виде госбизнеса. Для этого нужна политическая воля. Не меньшая, чем на первом этапе приватизации, в 1992-1994 гг.
Возможно, следующий этап реальной приватизации начнется только тогда, когда нынешняя политическая элита поймет необходимость ухода от власти и постарается конвертировать власть в собственность (как раз та самая сделка,
о которой говорил Е.Т. Гайдар).
* * *
Есть точка зрения: а не все ли равно, как именно прошла приватизация? Главное, что она прошла. Экономика стала частной.
Нет, не все равно, и многие проблемы того периода мы ощущаем до сих пор.
• Отношение к приватизации у населения простое - его ограбили. Отсюда и недоверие к дальнейшей приватизации, и согласие с национализацией, и огульное обвинение всех бизнесменов в воровстве, и молчаливая поддержка госчиновников в борьбе с бизнесом (даже с очевидно коррупционными намерениями) и т.д. Эти социально-психологические стереотипы во многом определяют нашу сегодняшнюю жизнь.
• Сложившаяся в результате переприватизационных процессов структура собственности в России серьезно деформирована, она отличается очень высокой степенью концентрации и монополизма, а также срощенностью с госструктурами и «офшоризацией» владения российскими предприятиями как защитной стратегией. Создание на Западе «плацдармов» стало обязательным элементом крупного российского бизнеса.
• И, конечно, слишком много криминалитета выплеснулось в 1990-е годы. Для многих людей это - сломанные судьбы, нереализованные потенции, несостоявшиеся мечты...
Для экономики и для людей важно, как прошла приватизация. Но, конечно, важнее - как она будет проходить дальше.
