Приостановление деятельности медицинской организации как административная санкция Текст научной статьи по специальности «Право»

Д. О. Рощин,

к.м.н., ведущий научный сотрудник отделения экономики и ресурсного обеспечения здравоохранения ФГБУ «Центральный научно-исследовательский институт организации и информатизации здравоохранения» Минздрава России, г. Москва, dr@mcran.org С. М. Саяпина,

заместитель главного врача ГБУЗ МО «Московский областной центр охраны материнства и детства», г. Люберцы (Московская область), svetlana-med-lawyer@ya.ru

ПРИОСТАНОВЛЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕДИЦИНСКОЙ ОРГАНИЗАЦИИ КАК АДМИНИСТРАТИВНАЯ САНКЦИЯ

УДК 614.2

Рощин Д. О., Саяпина С. М. Приостановление деятельности медицинской организации как административная санкция (ФГБУ «Центральный научно-исследовательский институт организации и информатизации здравоохранения» Минздрава России, г. Москва, ГБУЗ МО «Московский областной центр охраны материнства и детства», г. Люберцы, Московская область, Россия)

Аннотация. Проведён анализ правовой сущности санкции административного приостановления деятельности, назначаемого судами, временного запрета деятельности, применяемых должностными лицами органов власти в отношении медицинских организаций, а также запрета деятельности по иску прокуратуры. Изучены критерии для использование данных мер. Приведены примеры из правоприменительной практики в разных субъектах Российской Федерации.

Ключевые слова: приостановление деятельности, запрет деятельности, административная санкция, административное наказание, медицинская организация.

аконодатель, изначально предвосхищая деградацию правосознания как организаторов оказания медицинских услуг, так и потребителей, пытаясь оградить общество от причинения вреда здоровью при оказании медицинской помощи, предусмотрел возможность приостановления деятельности медицинских организаций. Данный институт не является абсолютно новым, имея истоками временное лишение хозяйствующих субъектов прав осуществлять определенную деятельность на срок от одного до пяти лет, предусмотренного Уложением о наказаниях 1845 г. [14]. В период с 1933 по 1934 гг. государственные санитарные инспекции, создаваемые при народных комиссариатах здравоохранения союзных республик, имели право давать руководителям промышленных, торговых учреждений распоряжения о приостановке работы, подобные права позднее были и у Минздрава СССР [14]. Целью настоящей статьи является анализ нормативной правовой базы, связанной с судебным и досудебным приостановлением деятельности организаций медицинского профиля.

Структурированный опрос руководителей и учредителей медицинских организаций выявляет случаи рассмотрения

© Д. О. Рощин, С. М. Саяпина, 2016 г.

санкции как некоего расходного обязательства, экономически более выгодного, нежели организация работы в соответствии с установленными правилами. Одновременно с этим руководители медицинских организаций (как частных, так и муниципальных, государственных) чаще не осознают возможные последствия привлечения к административной ответственности для организации в целом.

С теоретической точки зрения, при отсутствии нравственного позыва к исполнению обязанностей права, причиной чего может являться нахождение субъекта на низших ступенях правовой культуры, применяется принудительное исполнение, которое может осуществляться уполномоченным органом самостоятельно или в союзе с другими лицами, либо органами власти, что с точки зрения права признается осуществлением требований права, исполнением правовой обязанности. Не все социальные отношения могут стать предметом принуждения, что позволяет в данном контексте рассматривать право как явление, обязательно состоящее из нормы и принуждения.

Юридическая ответственность служит формой реагирования государства на нарушение принятого порядка, в своём непосредственном выражении являет собой наступление неблагоприятных последствий различного характера, которые должны быть приняты субъектом, воздействуя в том числе на последующее его поведение. Ответственность за правонарушение состоит из приведения состояния некоторого общественного процесса в исходное либо должное состояние и наказания. В данной статье рассматривается приостановление деятельности медицинской организации как административное наказание за допущенное игнорирование организаторами здравоохранения и их работниками требований законодательства в сфере охраны здоровья, за пренебрежительное отношение к своим публично-правовым обязанностям.

Административная санкция

В силу части 1 статьи 3.1 КоАП РФ [4] административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Административное приостановление деятельности в качестве санкции предусмотрено п. 9 ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ и может назначаться судьёй в случаях, когда данный вид наказания предусмотрен соответствующей статьёй специальной части кодексов об административных правонарушениях РФ или субъектов РФ, а также в случаях, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели наказания. Данная санкция конкурирует с приостановлением действия лицензии [15].

Согласно статье 3.12 КоАП РФ, административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, а также в иных случаях, предусмотренных ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ. Следовательно, административное приостановление деятельности, обеспечивая реализацию задач законодательства об административных правонарушениях, применяется в отношении конкретного лица, если выявленное в его действиях правонарушение предусматривает такой вид наказания, имеются предусмотренные законом обстоятельства для его назначения и менее строгое наказание не сможет обеспечить достижение целей наказания. Именно характер совершенного правонарушения, его объективные признаки

1енеджер № 9

здравоохранения 2016

предопределяют возможность применения в качестве наказания административное приостановление деятельности.

Объектом правонарушений в сфере охраны здоровья в большей степени являются общественные отношения, направленные на предотвращение ущерба правам и законным интересам, жизни и здоровью граждан [6]. При этом существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается не в наступлении каких-либо материальных последствий правонарушения, а в игнорировании организаторами здравоохранения и их работниками требований законодательства в сфере здравоохранения, например, в области соблюдения лицензионных требований, предъявляемых к медицинской деятельности.

Таким образом, правонарушение, ответственность за которое предусмотрена в виде административного приостановления деятельности, носит формальный характер, для привлечения к ответственности по данной норме не имеют значения мотивы невыполнения лицензиатом своих обязанностей. Угроза общественным отношениям в данном случае заключается не в наступлении каких-либо материальных последствий или наличии вреда, а в безразличном отношении со стороны медицинской организации, выразившемся в неиспользовании всех имеющихся возможностей для исполнения своих обязанностей, то есть в пренебрежительном отношении к публично-правовым обязанностям.

Основанием для применения приостановления деятельности на срок до 90 дней (в качестве альтернативы штрафу) является осуществление безлицензионной деятельности некоммерческими организациями; нарушение санитарных правил и гигиенических нормативов; нарушения при обращении крови; обращение фальсифицированных, контрафактных, недоброкачественных и незарегистрированных лекарственных средств и медицинских изделий - составы, предусмотренные ч. 1 ст. 19.20, ст. 6.3, ст. 6.31, ст. 6.33 КоАП РФ (перечень не исчерпывающий). Решение

о приостановлении вправе принять суд. В случаях необходимости предотвращения непосредственной угрозы жизни и здоровью граждан осуществить временный запрет деятельности юридического лица в целом, его филиала или представительства, структурного подразделения (ст. 27.16 КоАП РФ) имеет право уполномоченное должностное лицо, выявившее соответствующее правонарушение. Обоснование применения данной меры должностное лицо отражает в составляемом протоколе. Одновременно с этим производится наложение пломб, опечатывание помещений. При этом срок временного запрета не ограничен [13]. Далее, в соответствии с ч. 4 ст. 28.8 КоАП РФ, в случае, если применена мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде временного запрета деятельности, протокол об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности, а также протокол о временном запрете деятельности передаются на рассмотрение судье немедленно после их составления.

Гражданский иск

Гражданский судебный иск, особенно опирающийся на преюдициальный факт привлечения к административной ответственности, обстоятельства которого не подлежат повторному рассмотрению в суде, несёт в себе самостоятельный риск экономической несостоятельности организации. Незаконные действия работников медицинских организаций влекут за собой возможность обращения пациента за защитой своих прав в суд, в том числе с целью возмещения причиненного ему морального вреда.

В случаях нарушения прав граждан, в том числе в сфере здравоохранения, когда имеются обстоятельства, в силу которых нарушение приобрело особое общественное значение, иск в интересах пострадавших либо значительного числа граждан предъявляет

и поддерживает в суде или арбитражном суде прокурор [7]. Таким образом, вопрос приостановления деятельности может быть поставлен в том числе в случаях, когда имеется значительная общественная опасность, а санкция административного правонарушения не предусматривает запрета деятельности.

Правоприменительная практика

Оценить число приостановлений деятельности должностными лицами органов исполнительной власти не представляется возможным, так как данные протоколы не публикуются в обязательном порядке. Судьями решения о приостановлении деятельности медицинских организаций выносятся порядка 1000 раз в год. Исходя из проведенного анализа правоприменительной практики, интересными представляются следующие факты административного приостановления деятельности медицинских учреждений (в том числе государственных, муниципальных). В родильном доме Дедовской городской больницы (Московская область) в ходе внеплановой проверки выявлено незаконное обращение наркотических средств (лекарственных препаратов), в следствие чего, судом было принято решение о приостановлении деятельности родильного дома (подразделение муниципального учреждения) сроком на 14 суток [8]. Приведенное решение в данном случае не оспаривалось. Однако в судебной практике применение такой санкции, как административное приостановление деятельности, медицинскими учреждениями могут оспариваться. Так, Тихорецкая центральная районная больница (Краснодарский край) допустила осуществление безлицензионной деятельности, в связи с чем судом первой инстанции принято решение о приостановлении деятельности по данному виду работ/услуг на 45 суток. В апелляционном порядке правонарушение оспаривалось не по существу, а только в части применения санкции в приостановления деятельности наказания и больница ходатайствовала

о назначении наказания в виде штрафа. Однако судья принял решение лишь о снижении размера наказания, установив срок административного приостановления деятельности в 37 суток, так как при рассмотрении дела судом апелляционной инстанции было установлено, что МБУЗ «Тихорецкая центральная районная больница» лицензия получена, обстоятельства, послужившие основанием для привлечения к административной ответственности были устранены. Снижая размер срока приостановления деятельности, суд принял во внимание, что дальнейшее приостановление деятельности медицинского учреждения на длительный срок повлечет ограничение прав граждан на получение медицинской помощи, оказываемой населению указанным муниципальным учреждением [9]. В ходе прокурорской проверки было установлено, что Центр «Бригантина» (Государственное бюджетное учреждение социального обслуживания Московской области «Дубненский реабилитационный центр для детей и подростков с ограниченными возможностями «Бригантина») осуществляет медицинскую деятельность по отдельным видам (медицинский массаж, физиотерапия) без наличия лицензии, в связи с чем деятельность соответствующих кабинетов и имеющегося в них оборудования приостановлена на 90 суток [10]. В некоторых случаях приостановлению деятельности подвергается юридическое лицо в целом, даже если основным видом деятельности является не медицинская деятельность: Тарумовская средняя общеобразовательная школа за незаконную работу медицинского кабинета была закрыта на 60 суток [11]. Гражданский иск, поданный прокурором в отношении детского оздоровительного лагеря «Энергетик» (Московская область), завершился решением судьи запретить деятельность медицинского корпуса до получения лицензии (сведений о параллельном привлечении к административной ответственности не установлено) [12].

Примечание. В данной статье не проводится анализ статей кодекса [4], применимых

1енеджер № 9

здравоохранения 2016

к медицинским организациям и имеющим санкцией приостановление деятельности, не относящихся непосредственно к сфере охраны здоровья граждан: несоблюдение норм при обращении с отходами (ст. 8.2 КоАП РФ), при проведении капительного ремонта и ввода объектов в эксплуатацию (ст. 9.5 КоАП РФ), ввод энергопотребляющих объектов без соответствующего разрешения (ст. 9.9 КоАП РФ), нарушение пожарной безопасности (ст. 20.4.1 КоАП РФ) и пр. На последнюю из указанных норм приходится большинство решений судов о приостановлении деятельности [16].

Выводы:

1) Административное приостановление деятельности является санкцией, использование которой возможно в случаях, когда менее строгий вид наказания (административный штраф) не обеспечит достижения целей наказания.

2) Применение санкции в виде временного запрета деятельности в случае выявления

соответствующих нарушений возможно уже в момент проведения проверки должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях.

3) Приостановление деятельности как административное наказание применяется, как показывает практика, судами (а временный запрет деятельности - должностными лицами) за игнорирование организаторами здравоохранения и их работниками требований законодательства в сфере охраны здоровья, безразличное отношение со стороны медицинских организаций, выражающееся в неиспользовании всех имеющихся возможностей для исполнения своих обязанностей, то есть за пренебрежительное отношение к своим публично-правовым обязанностям.

4) Вопрос приостановления деятельности в случаях, когда имеется значительная общественная опасность, а санкция административного правонарушения не предусматривает запрета деятельности (либо запрета на более длительный срок), может быть поставлен прокурором в рамках гражданского иска.

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (в ред. от 21.07.2014).

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 31.01.2016). Собрание законодательства РФ 1994.12.05, № 32, ст. 3301.

3. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 30.12.2015). Собрание законодательства РФ 2002.11.18, № 46, ст. 4532.

4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 30.12.2015). Собрание законодательства РФ 2002.01.07, № 1 (ч. 1), ст. 1.

5. Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ (ред. от 29.12.2015). Собрание законодательства РФ 2011.11.28, № 48, ст. 6724.

6. О лицензировании отдельных видов деятельности: Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ (ред. от 30.12.2015). Собрание законодательства РФ 2011.05.06, № 19, ст. 2716.

7. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 03.07.2016). Собрание законодательства РФ 1995.11.20, № 47, ст. 4472.

8. Дело № 5-2055/14: постановление по делу об административном правонарушении Истринского городского суда Московской области от 04.08.2014. Интернет-ресурс: 1пНр:/^1"га. mo.sudrf.ru/ [дата обращения: 01.12.2015].

9. Дело № 12-2534/2016: решение апелляционной инстанции по делу об административном правонарушении Краснодарского краевого суда от 24.06.2016. Интернет-ресурс: http://sudact.ru/ [дата обращения: 07.08.2016].

10. Дело № 5-49/2012: постановление по делу об административном правонарушении Дубненского городского суда от 19.12.2012. Интернет-ресурс: http://sudact.ru/ [дата обращения: 07.08.2016].

11. Дело № 5-14/2016: постановление по делу об административном правонарушении Та-румовского районного суда от 14.04.2016. Интернет-ресурс: http://sudact.ru/ [дата обращения: 07.08.2016].

12. Дело № 2-1724/2014: постановление по гражданскому иску Рузского городского прокурора от 20.11.2014. Интернет-ресурс: (пИр^/судебныерешения.рф/ [дата обращения: 21.08.2016].

13. О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»: федеральный закон от 23.07.2010 № 171-ФЗ. Собрание законодательства РФ 2010.07.26, № 30, ст. 4002.

14. Бадыков Л. Ф. История развития института административного приостановления деятельности в России. Правовая культура 2012; 2(13): 57-62.

15. Брунер Р. А. Отличие административного приостановления деятельности от приостановления деятельности лицензии. Современное право 2007; 1: 31-33.

16. Сергеев Ю.А. Проблемы назначения судами административного наказания в виде административного приостановления деятельности. Полицейское право 2006; 4(8): 68-73.

UDC 614.2

Roshchin D. O, Sayapina S. M. Administrative suspension of activities of the health care institution (Federal Research Institute for Health Organization and Informatics, Moscow, Russia, Moscow regional center of maternal and child health, Lyubercy, Russia)

Annotation. The analysis of the legal nature of the administrative penalty of business interruption of activities assigned by the courts, a temporary suspension of activities applied by officials of the government authorities in relation to health care organizations, as well as the proscription in a civil lawsuit is performed. The criteria for the use of these measures is performed. Law enforcement practice outcomes in the different regions of the Russian Federation are presented in the article.

Keywords: administrative suspension of activities, administrative penalty, health care institution.

1енеджер № 9

здравоохранения 2016