CC BY
97
УДК 336.244
doi: 10.18097/1994-0866-2015-0-7-143-148
ПРИОРИТЕТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ТАМОЖЕННОЙ СФЕРЕ: ИСТОРИЧЕСКАЯ ПРАКТИКА ПРИГРАНИЧНЫХ РЕГИОНОВ
© Шемелин Аркадий Валерьевич
доктор политических наук, профессор, заведующий кафедрой социально-правовых дисциплин Забайкальского государственного университета Россия, 672039, г. Чита, ул. Александро-Заводская, 30 E-mail: [email protected] © Савосина Наталья Геннадьевна
кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой административного права и таможенного дела Забайкальского государственного университета Россия, 672039, г. Чита, ул. Александро-Заводская, 30 E-mail: [email protected]
Политика современной России формируется посредством наделения органов государственной власти полномочиями в соответствующих сферах деятельности. Поэтому ретроспективный анализ и изучение роли таможенных органов в реализации задач и функций государства являются одним из важнейших аспектов в формировании политико-правовой основы государственного устройства России. При этом сложные и подчас противоречивые управленческие процессы необходимо анализировать в контексте становления Российского государства. В статье представлена характеристика деятельности таможенных органов на территории исторического Забайкалья с точки зрения реализации ими основных приоритетов таможенной политики в приграничном регионе. Отмечено, что изучение деятельности таможенных органов в истории Российского государства имеет большое значение и позволяет восполнить существующие в науке пробелы.
Ключевые слова: государственная таможенная политика, приграничные регионы, таможня, ввоз товаров, вывоз товаров, Забайкалье, Китай.
PRIORITIES OF STATE POLICY IN THE FIELD OF CUSTOMS: A HISTORICAL PRACTICE OF BORDER REGIONS
Arkady V. Shemelin
DSc in Political Science, Professor, Head of the department of social and legal disciplines, Zabaikalsky State University
30 Aleksandro-Zavodskaya St., Chita, 672039 Russia Natalya G. Savosina
PhD in History, A/Professor, Head of the department of administrative law and Customs affairs, Zabaikalsky State University
30 Aleksandro-Zavodskaya St., Chita, 672039 Russia
The policy of modern Russia is formed by providing the public authorities the powers in relevant fields. Therefore, a retrospective analysis and study of the role of Customs authorities in the implementation of tasks and functions of the state is one of the most important aspects in the formation of political and legal foundation of the state system in Russia However, the complex and sometimes contradictory management processes need to be analyzed in the context of the formation of the Russian state. The article presents the characteristic of the Customs authorities activities in the territory of historical Transbaikalia, from the point of view of their implementation of the main priorities of the Customs policy in the border region. It is noted that the study of the Customs authorities activities in the history of the Russian state is of great value and allows to fill the gaps in the science.
Keywords: Customs state policy, border regions, Customs, import of goods, export of goods, Transbaikalia, China.
Таможенная и торговая политика в научно-историческом, экономическом и политическом отношении представляет особый предмет изучения, что обусловлено рядом причин: во-первых, таможенная политика — это важнейшая составляющая системы удовлетворения
фискальных интересов государства, во-вторых, таможенная политика — это главное условие поддержки национальных производительных сил, в-третьих, таможенная политика — это составная часть государственной политики.
В истории Российского государства таможенная политика имела два направления — протекционизм и фритредерство, но в отношении к приграничным регионам, и, особенно к востоку России, государственная политика, в том числе таможенная, руководствовалась целями и соображениями, отличными от тех, которые применялись по отношению к европейским странам. Здесь «меркантильные» интересы Российского государства были напрямую связаны с масштабными политическими планами на будущее, поскольку торговля как инструмент государства позволяет усилить политическое влияние, а политика открывает новые направления, в частности для российского экспорта.
Историческая практика решения возникавших в России проблем в сфере таможенного дела является важной и значимой, так как накопленный годами опыт по реализации задач таможенной политики и развития таможенных органов позволяет найти некоторые пути разрешения существующих в современной действительности проблем и возможно предотвратит повторение ошибок прошлого. Не менее важной является проблема исследования особенностей таможенной политики на восточных рубежах Российской империи, ведь деятельность таможенных органов на востоке страны во многом способствовала укреплению позиций России в этом регионе.
Торговая и таможенная политика России на Востоке первоначально строилась исключительно на основе торговых отношений с Китаем. Первые договоры породили установление торговых отношений и способствовали развитию таможенных институтов. После подписания Нерчинского (1689 г.), а затем Буринского трактата (1727 г.) с Китаем в развитии торговли появилось новое направление — приграничная торговля. Ее центром стал населенный пункт Кяхта. Кроме Кяхты, торговля разрешена была в Цурухайтуе (Староцурухайтуй), но по причине особенностей его географического расположения особого распространения она там не получила.
Развитие Кяхты связано с рядом исторических событий. Так, в 1741 г. через Кяхту был открыт новый путь движения казенных товаров в Пекин, а в 1743 г. Кяхта получила статус торговой слободы. После ликвидации в 1754 г. всех внутренних таможен (за исключением Верхотурской) Кяхтинская таможня приобрела статус крупнейшей таможни на границе с Азией. По своему пограничному положению, объему поступающих в казну пошлин и ряду других факторов Кяхтинская таможня занимала в ряду таможенных органов особое место. Если в 1760 г. кяхтинский торг давал в российский бюджет 20,4 % всех таможенных поступлений, то в 1775 г. эта доля составляла 38,5 % [9, с. 36].
После введения порто-франко и легализации русской караванной торговли с Синьцзяном по Кульджинскому договору Кяхта постепенно утратила свое значение, что потребовало пересмотра таможенной политики в этом приграничном регионе. Требовались новые политические шаги. Одним из них стало заключение Айгунского договора с Китаем (1858 г.), который обеспечил России левый берег Амура, что поспособствовало оживлению русско-китайской торговли и таможенных процессов. Этим соглашением отменено большинство тех ограничений, целью которых являлось урегулирование, а точнее говоря устремить русскую торговлю с Китаем в узком направлении. Чтобы сразу «не отпугнуть» таможенными санкциями китайских поставщиков на рынках вновь приобретенных территорий, Россия декредитировала свободную экономическую зону, которая простиралась от озера Байкал на восток до Тихого океана, включая в себя Забайкалье, Амурскую и Приморскую области. Все это способствовало провозглашению на Дальнем Востоке политики открытых дверей, чем воспользовались в первую очередь сопредельные государства с целью увеличения экспорта своих товаров в Сибирь. Между тем беспошлинный ввоз импортных продуктов в дальневосточный регион не мог не вызвать определенного недовольства как мера, нарушающая интересы русской торговли.
В 1884 г. Забайкальская область Восточно-Сибирского генерал-губернаторства вошла в состав образованного в 1884 г. Приамурского генерал-губернаторства. Это событие значи-
тельно отразилось на деятельности таможенных структур и реализации направлений таможенной политики.
В июне 1899 г. в четырех населенных пунктах Приамурского генерал-губернаторства был учрежден временный таможенный надзор. В границах Забайкальской области это были Кяхта и Сретенск. 15 мая 1900 г. Высочайше утвержденным мнением Государственного совета об устройстве таможенного надзора в Приамурском крае в Кяхте и Сретенске были учреждены таможни 1-го класса 2-го разряда. В их структуре для достижения целей таможенной политики стали создаваться таможенные заставы. Одна из них — Покровская. С момента учреждения работа Покровской заставы осуществлялась на основании указаний управляющему Сретенской таможней от 30 июня 1903 г. Следует отметить, что основной задачей заставы стало обеспечение экономической безопасности посредством борьбы с незаконным перемещением товаров через государственную границу.
В распоряжении управляющего Сретенской таможни было сказано, что «до получения из Департамента таможенных сборов правил для действия заставы и указания круга деятельности заставы и предоставленных ей правами застава должна следить за не водворением контрабанды как на судах, идущих с Амура в Покровку и далее по Шилке и Аргуни, так на судах, идущих из Аргуни в Амур и Шилку. В связи с этим застава имела право требовать остановки у Покровки всех проходящих по названным рекам судов, плотов, барж и лодок, предъявления ей всех грузовых документов, находящихся на них грузах, проверяя груз по наружному осмотру, и при наличии оснований вскрывать для установления действительно ли на этих судах провозятся только те товары, которые в документах значатся, и нет ли среди них других, особенно тайно укрытых пошлинных или премированных при вывозе за границу, задерживать названные товары для выяснения того, почему они не были показаны в грузовых документах, причем если будут данные, указывающие на злой умысел, то для конфискации их и взыскания с виновных установленного штрафа. По задержанию тайно провозимых товаров застава имела право принимать все доставляемые ей таковые товары, составлять описи и производить оценку. Собранные документы вместе с протоколом задержания передавались в Сретенскую таможню для «возбуждения преследования против виновных, а самые товары хранить у себя в пакгаузе впредь до особого распоряжения» [2, л. 23].
3 июля 1903 г. от Департамента таможенных сборов Сретенской таможней были получены особые распоряжения в отношении Покровской заставы. В циркуляре говорилось о том, что в связи с учреждением в текущем году на Амуре новых таможенных застав и распространением на Сибирь действия Таможенного устава по Европейской торговле в целях упрощения таможенных обрядностей необходимо вводить с учетом местных условий некоторые изменения в общие правила приема и отпуска судов и товарных транспортов, а также досмотра и оплаты пошлиной товаров. Для этого Департаментом таможенных сборов был разработан проект временных правил о таможенном надзоре за движением судов, привозом и вывозом товаров по Амуру и его притокам, причем в этот проект включены соответствующие постановления о взысканиях, вступающих в действие с 1 января 1904 г. [2, л. 45].
Указанные правила распространяли свое действие на ряд созданных таможенных учреждений, в т. ч. Покровскую заставу. Согласно названым правилам, досмотр и очистка пошлиной товаров производилась следующим образом:
1. Иностранные товары, назначенные в места, где имеются таможенные учреждения, подлежат досмотру в этих последних те же из означенных товаров, которые назначены в промежуточные пункты, где не имеется таможенных учреждений, досматриваются и оплачиваются в подлежащих случаях пошлиной во впускных заставах, а именно при следовании судов по Сунгари — в Лахасусской, при следовании же с Аргуни, а также на Аргуни и Шилку — в Покровской.
2. Досмотр привозимых из Китая товаров как обложенных пошлиной, так и беспошлинных производится заставами без подачи письменных объявлений, с запискою результатов досмотра в установленные для этого книги.
3. Товары должны быть очищены пошлиной: в заставах Лахасусской и Покровской — немедленно вслед за досмотром на общем основании, а в Благовещенской и Хабаровской — в течение двух месяцев со дня их привоза [2, л. 45].
Окончание строительства Забайкальской железной дороги также наложило отпечаток на развитие таможенных учреждений. Это связано с отменой режима порто-франко и учреждением таможенных структур. В январе 1902 г. в пос. Маньчжурия была учреждена таможенная застава. Ее открытие произошло в марте 1902 г. Согласно распоряжению от 15 января 1902 г. об открытии на станции Маньчжурия, Китайской Восточной железной дороги, таможенной заставы по соглашению с министром иностранных дел и приамурским генерал-губернатором признано необходимым открыть на станции Маньчжурия, в конечном пункте Китайской Восточной железной дороги, таможенную заставу, с правом очистки пошлиной всех незапре-щенных к ввозу товаров и утвердить следующий штат этой заставы: управляющий, заместитель управляющего (2 единицы) [7, л. 31].
Деятельность таможенных органов строилась на базовых требованиях государства, они непосредственно обеспечивали реализацию таких задач и целей таможенной политики, как защита и стимулирование экономического развития России, рост доходов государственного бюджета, упрочение торгово-политических позиций России, противодействие дискриминационным акциям иностранных государств, обеспечение экономической безопасности.
Предметом особого беспокойства руководства Забайкальских таможен были большие потоки контрабандного ввоза, причем контрабандным промыслом занималось местное население. Решение проблемы прежде всего виделось в увеличении числа досмотрщиков и учреждении постов. Это оказывало особое влияние на реализацию задач государства в целом и таможенных органов в частности. Об этом управляющий Сретенской таможней сообщал в Департамент таможенных сборов от 18 июля 1903 г. № 2410: «Из донесения управляющего Покровскою таможенною заставою и по собранным мною лично сведениям устанавливается, что жители лежащего при слиянии р. Аргуни с Шилкой поселка Усть-Стрелка почти все занимаются контрабандным провозом спирта, сплавляя его по реке Аргуни и в дальнейшем по направлению по рекам Амуру и Шилке, а один из жителей этого поселка Писарев даже открыл там при десяти домах во всем поселке оптовый склад вина и спирта, очевидно, для того чтобы, пользуясь своим правом, выдавать провозные свидетельства и этими свидетельствами прикрывать водворение контрабандного спирта. Это обстоятельство и, кроме того, возможность прохода лодок и плотов мимо Покровской заставы из р. Аргуни в Шилку ночью за темнотою, а в Шилку, кроме того, из-за отдаленности населения Покровки от места слияния рр. Шилки и Аргуни (до 6 вер.) требуют безусловного установления у поселка Усть-Стрелка от Покровской заставы надзора из трех досмотрщиков в виде ежедневного дежурства, дабы не допускать прохода мимо Покровской таможенной заставы лодок и плотов, и тем предотвратить провоз контрабандного спирта и других товаров как в поселок Усть-Стрелка, так и далее по р. Амуру и Шилке. На установление этого поста от заставы мною дано управляющему Покровской заставы распоряжение...» [2, л. 41].
Из рапорта управляющего Покровской таможенной заставой известно о почти поголовной занятости жителей Усть-Стрелки контрабандным промыслом. С целью пресечения незаконного промысла управляющим было принято решение организовать ежедневное дежурство в поселке Усть-Стрелка, где впоследствии был учрежден от Покровской заставы таможенный пост из 3 досмотрщиков [2, л. 115].
Местное население крайне враждебно отнеслось к предпринятым мерам по усилению таможенного надзора, что вынудило управляющего обратиться к военному губернатору Забайкальской области.
В обращении от 15 июля 1903 г. № 2355 Рутовский сообщал следующее: «Управляющий Покровской заставы рапортом от 5 сего июля за № 34 доносит мне, что отсутствие по гористым берегам Аргуни гужевых дорог от станицы Олочи до Покровки, вызывающее сплав всех товаров по той реке, и имеющиеся сведения о почти поголовном занятии жителей Усть-Стрелки
контрабандным промыслом понудили его установить там таможенный пост для наблюдения за проходящими по Аргуни судами, речными плотами и лодками». В письме также уделено внимание отношению со стороны местного населения к таможенным структурам. Он пишет, что установление таможенного поста вызвало враждебное отношение к чинам таможенного ведомства со стороны местного казачьего населения, которое выразилось не только в отказе предоставлять перевозочные средства по реке от Усть-Стрелки до Покровки, но и в отказе атамана этого выселка в содействии при досмотре проходившей по р. Аргуни лодки с различными товарами [2, л. 170].
Обращение подобного характера было вполне обосновано, ведь в соответствии со статьей 55 Таможенного устава чины местной полиции обязаны были оказывать полное содействие чинам таможенного ведомства при их действиях по задержанию водворяемых из-за границы неоплаченных пошлиной товаров.
Таким образом, борьба с незаконным контрабандным промыслом стала основным видом деятельности таможенных органов региона, при этом пресечение противоправных деяний осуществлялось и в отношении местного населения и подданных Китая. Отдельные факты таможенных действий, пресекающих контрабанду, находят отражение в архивных материалах. Так, например, 18 июля 1903 г. служащие Покровской заставы обратились в Сретенскую таможню с представлением протокола о выемке иностранных товаров, принадлежащих китайцам Фа-а-тай и Ли-сунь. В документе сказано, «Покровская застава имеет честь представить протокол, составленный о выемке в Покровке 15 сего июля иностранных товаров, принадлежащих китайским подданным Фа-а-тай и Ли-сунь. При этом застава имеет честь донести, что собранные ею сведения о личности хозяина квартиры, в которой задержаны товары, а также личности самих товарохозяев установить не представляется возможным» [2, л. 54]. Следует отметить, что подобные факты не были единичными, это обстоятельство подтверждает переписка между Покровской заставой и Сретенской таможней.
Анализ деятельности таможенных органов Забайкалья позволяет говорить о решении таможенными органами как фискальных, так и правоохранительных задач. Тенденции роста товарооборота России и Китая в отдельные периоды времени показывают качественные результаты работы таможен по взиманию пошлин, что объективно доказано отчетной документацией за различные периоды времени. Реализация правоохранительной составляющей таможенной политики в регионе сопровождалась серьезными препятствиями, а именно: отдаленность пунктов пропуска, хозяйственная неустроенность таможенных органов, оснащенность, финансирование и прежде всего нехватка кадров. Подобные обстоятельства оказывали непосредственное влияние на то, что масштабы контрабандного ввоза товаров не уменьшались, а противоречие интересов таможенных органов и населения обострялось. При этом функционирование таможен Забайкалья в условиях их военно-стратегического расположения и необходимость обеспечения безопасности рубежей России, а также участие в развитии всестороннего сотрудничества с иностранными государствами способствовали сохранению особого мнения со стороны правящих властей к управлению приграничными регионами.
Литература
1. Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801—1917 гг. — СПб.: Наука, 2001. — T. 2. — 260 с.
2. ГАЗК. Ф. 42. Оп 1. Д. 13. Л. 23, 45, 41, 1 15, 170, 54.
3. История Восточного Забайкалья. Читинская область / отв. ред. И. И. Кириллов Иркутск: Изд-во ИГЭА, 2001. — 283 с.
4. Корсак А. Историко-статистическое обозрение торгового оборота России с Китаем. — Казань, 1857. — 445 с.
5. Луконин Д. С. Создание и краткий обзор деятельности Сретенской таможни 1899—1905 гг. // Таможенное дело. — 2010. — № 2. — С. 36-40.
6. Марков Л. Н. Очерки по истории таможенной службы. — Иркутск: Изд-во ИГУ, 1987. — 50 с.
7. РГИА ДВ. Ф. 702. Оп. 1. Д. 411.
8. Таможня на Тихом океане: документы и материалы. Вып. 5. Таможня в Забайкалье. 1862—1926 гг. / сост. Н. А. Беляева, Н. А. Троицкая. — Владивосток: ВФ РТА, 2008. — 108 с.
9. Таможенное дело в Восточной Сибири и Забайкалья. — Иркутск, 1999. — 79 с.
References
1. Vysshiye i tsentralnye gosudarstvennye uchrezhdeniya Rossii. 1801—1917 gg. [Superior and Central State Institutions Russia. 1801-1917]. Sankt-Peterburg: Nauka publ., 2001. Vol.2. 260 p.
2. State Archive of the Trans-Baikal Territory. F. 42. Op 1. D. 13
3. Istoriya Vostochnogo Zabaykalya. Chitinskaya oblast [History of the Eastern Trans-Baikal. Chita region]. Irkutsk: Irkutsk State Academy of Economics publ., 2001. 283 p.
4. Korsak A. Istoriko-statisticheskoye obozreniye torgovogo oborota Rossii s Kitayem [Historical-Statistical Review of Russia's trade with China]. Kazan. 1857. 445 p.
5. Lukonin D.S. Sozdaniye i kratky obzor deyatelnosti Sretenskoy tamozhni 1899—1905 gg. [Create and brief overview of Candlemas Customs 1899—1905 years]. Tamozhennoye delo — Customs. 2010. No.2. Pp. 36-40.
6. Markov L.N. Ocherki po istorii tamozhennoy sluzhby [Essays on the history of customs service]. Irkutsk: Irkutsk State uvniversitet publ., 1987. 50 p.
7. Russian State Historical Archives of the Far East. F. 702. Op. 1. D. 411.
8. Tamozhnya na Tikhom okeane: dokumenty i materialy. Vyp. 5. Tamozhnya v Zabaykalye. 1862— 1926 gg. [Customs in the Pacific: documents and materials. Vol. 5. Customs in the Trans-Baikal region. 1862-1926 years.]. Vladivostok: Vladivostok Branch of Russian Customs Academy publ., 2008. 108 p.
9. Tamozhennoye delo v Vostochnoy Sibiri i Zabaykalya [Customs in Eastern Siberia and Baikal]. Irkutsk.1999. 79 p.
