CC BY
22
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ
АХМЕДУЕВ А.Ш.
ПРИОРИТЕТНЫЙ ПРОЕКТ РАЗВИТИЯ РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН «НОВАЯ ИНДУСТРИАЛИЗАЦИЯ» И МЕХАНИЗМ ЕГО РЕАЛИЗАЦИИ
Аннотация. Раскрываются социально-экономическое значение, сущность и основные цели приоритетного проекта развития РД «Новая индустриализация», анализируются достоинства и недостатки действующих механизмов реализации планируемых мероприятий, предлагаются направления и практические меры по их совершенствованию.
Ключевые слова: приоритетный проект развития, промышленность, модернизация, план мероприятий, государственная программа, механизм реализации.
AKHMEDUEV A.SH.
PRIORITY PROJECT OF DEVELOPMENT OF THE REPUBLIC OF DAGESTAN «NEW INDUSTRIALIZATION» AND THE MECHANISM OF ITS IMPLEMENTATION
Abstract. The social-economic meaning, the substance and the main goals of the priority project of development of the Republic of Dagestan «New Industrialization» are disclosed, the advantages and disadvantages of the active mechanisms of implementation of planned events are analyzed, the areas of focus and the practical measures for their perfection are suggested.
Keywords: priority project of development, industry, modernization, a plan of arrangements, a state program, a mechanism of implementation.
Промышленность является одной из важнейших отраслей экономики, состояние и развитие которой имеет для Дагестана большое значение. Решение многих острых экономических и социальных проблем республики непосредственно связано с уровнем и темпами развития промышленности. Достаточно отметить, что без прорывного развития промышленности невозможно обеспечить занятость населения (особенно постоянно растущего городского населения) Дагестана и снизить дотационность республиканского бюджета. Кризисное состояние промышленности, а по существу, деиндустриализация экономики является основной причиной социально-экономического отставания Республики Дагестан по всем макроэкономическим показателям.
Учитывая определяющую роль этой отрасли, можно однозначно утверждать, что без полного восстановления и прорывного инновационного развития промышленности Дагестан не сможет преодолеть социально-экономическое отставание даже в отдаленной перспективе. Именно поэтому инновационная индустриализация экономики с ориентацией на перевод промышленности на этап постиндустриального развития является ключевой проблемой и первоочередной стратегической задачей для республики.
Промышленность Дагестана в период советских пятилеток развивалась высокими темпами, были созданы многие новые современные предприятия и отрасли промышленности. Но начавшийся с 1991 г. системный кризис привел к развалу отрасли, большинство предприятий и подотраслей промышленности практически перестали функционировать [1, с. 51-53]. С 2000 г. промышленность Дагестана восстанавливается, но темпы возрождения таковы, что объем промышленной продукции в сопоставимых ценах в 2012 г. составил всего менее 50% уровня 1990 г. По производству продукции промышленности в расчете на душу населения Дагестан
отстает от среднего уровня России в 18,3 раза, СКФО в 2,9 раза. Основные фонды промышленности в расчете на душу населения в 5,5 раза меньше, чем в среднем по стране [рассчитано по: 2, с. 47, 403, 483]. Эти данные характеризуют и масштаб отставания отрасли, и низкий уровень использования имеющегося потенциала, и остроту проблемы развития промышленного производства в Дагестане.
С учетом сказанного исключительную актуальность для промышленности республики представляет успешная и полномасштабная реализация Приоритетного проекта развития Республики Дагестан «Новая индустриализация» (ППР РД «Новая индустриализация»). ППР РД «Новая индустриализация» в числе других подобных проектов (вначале их было семь, а сейчас — десять) был утвержден указом президента РД [3]. Все приоритетные проекты взаимосвязаны и в совокупности предусматривают кардинальные качественные изменения в экономике, социальной, общественно-политической, правовой, культурной и других сферах.
Одним из ключевых, масштабных и ресурсоемких среди этих проектов, на наш взгляд, является ППР РД «Новая индустриализация». Этот проект, как и другие, представляет собой нетрадиционный подход к определению приоритетов и решению острых проблем развития промышленных видов экономической деятельности в республике. Общую доктрину и основную цель проекта можно сформулировать так: восстановление потенциала и инновационное развитие промышленности, обеспечение занятости населения, повышение роли отрасли в экономике и снижение дотационности республиканского бюджета.
Для достижения поставленной цели предусмотрены предметные и адресные меры по нескольким направлениям:
- сохранение действующих конкурентоспособных промышленных предприятий путем государственной поддержки, увеличения оборонного заказа, размещения государственных и муниципальных заказов и других мер;
- модернизация неэффективных, отсталых в технико-технологическом отношении, но перспективных предприятий;
- реконструкция неэффективных промышленных зон;
- создание новых площадок и промзон с развитой инфраструктурой;
- создание инновационной инфраструктуры, индустриальных парков, промпарков и др.;
- создание условий и проведение комплекса мер по развитию гидроэлектроэнергетики, использованию возобновляемых источников энергии, освоению ресурсов акватории шельфа Каспия;
- развитие, сохранение и эффективное использование ресурсной базы промышленности.
Одновременно при утверждении приоритетных проектов были определены отдельные механизмы для их реализации. Созданы рабочие группы, поручено разработать и утвердить планы реализации приоритетных проектов. Постановлением Правительства РД от 4 июля 2013 г. № 340 были утверждены Планы мероприятий по реализации каждого приоритетного проекта на июль-декабрь месяцы 2013 г., закреплены руководящие работники, персонально ответственные за выполнение планов мероприятий.
Для реализации приоритетных проектов предусмотрено создание и развертывание системы институтов развития Республики Дагестан, в частности:
- корпорации развития Дагестана;
- агентства по привлечению инвестиций и развитию предпринимательства;
- фонда прямых инвестиций;
- банка развития.
Особенно активную роль в реализации приоритетных проектов призвано играть ОАО «Корпорация развития Дагестана», формируемое в соответствии с Указом президента РД от 22 июля 2013 г. № 208. ОАО «Корпорация развития Дагестана», на наш взгляд, должно внести существенный вклад, прежде всего, в реализацию ППР РД «Новая индустриализация», так как в его задачу входит:
- привлечение прямых инвестиций в экономику республики;
- подготовка инвестиционных площадок;
- сопровождение инвестиционных проектов;
- формирование Инвестиционного фонда Республики Дагестан как профессионального фонда прямого инвестирования.
Успешное решение корпорацией этих задач должно способствовать прежде всего подъему и модернизации промышленности республики.
Основным инструментом механизма реализации приоритетных проектов, конечно, является План мероприятий правительства РД. План по реализации ППР РД «Новая индустриализация» на 2014 г. утвержден постановлением правительства РД [4]. План предусматривает детализацию и развертывание реализации в 2014 г. практически всех мероприятий, предусмотренных в ППР РД «Новая индустриализация». На наш взгляд, наибольший позитивный результат может дать успешная реализация мероприятий по увеличению гособоронзаказа на промышленных предприятиях в 1,5 раза (по сравнению с 2013 г.), созданию технопарков, включению ведущих предприятий в федеральную государственную программу модернизации оборонных предприятий, реконструкции промышленных зон, формированию инвестиционных площадок и промышленных кластеров.
Однако вызывают определенные сомнения результативность планируемых мероприятий по развитию электроэнергетики и нефтедобывающей отрасли. Такие мероприятия, как «дальнейшая проработка вопроса..., «проведение переговоров...» никого ни к чему не обязывают, и, на наш взгляд, подобные меры должны предшествовать составлению плана правительства РД. Вместе с тем в плане не определены роль, задачи и индикаторы результативности каждого органа — исполнителя мероприятия. Не ясно также, кто является ответственным исполнителем каждого мероприятия или координатором, кто и какую ответственность несет за достижение планируемого результата. Представляется целесообразным провести определенные структурные и организационные меры, обеспечивающие безусловное выполнение запланированных мероприятий, в частности направленные на конкретизацию задач и повышение ответственности исполнителей мероприятий по плану.
Решающее значение для реализации ППР РД «Новая индустриализация» имеет создание благоприятных условий и необходимой инфраструктуры для привлечения инвестиций и строительства новых высокотехнологичных промышленных предприятий. Прорывной рост и кардинальное изменение структуры промышленности, а также перевод ее на инновационную модель развития возможны только при масштабном развертывании нового промышленного строительства и реализации современных высокотехнологичных инвестиционных проектов. В этом направлении республиканскими органами власти последние годы предпринимаются большие усилия и конкретные практические меры. Создана законодательная база с целью обеспечения гарантий инвесторам, стимулирования притока инвестиций и реализации приоритетных инвестиционных проектов.
Правительство Республики Дагестан проводит работу по привлечению инвесторов и государственной поддержке реализации инвестиционных проектов по строительству новых производственных объектов. Осуществляется финансирование затрат на разработку проектной документации и бизнес-планов, субсидируется часть процентной ставки по привлеченным банковским кредитам. Существенное значение для вовлечения в республику инвесторов имеет подготовка инвестиционных площадок для реализации крупных значимых для республики проектов. В настоящее время в рамках государственно-частного партнерства проводится работа по созданию в республике 7 таких инвестиционных площадок. Наряду с этим намечено формирование в республике инвестиционного земельного фонда для предоставления земельных участков под инвестиционные проекты. С целью привлечения инвестиционных ресурсов создан залоговый фонд из имущества собственности Республики Дагестан, за счет которого будут обеспечиваться обязательства республики, а также инвесторов при совместном участии в реализации инвестиционных проектов.
Развернуть обширную работу по вышеуказанным направлениям государственной поддержки предусматривается в принятой Законом РД [5] республиканской целевой программе «Создание благоприятных условий для привлечения инвестиций в экономику Республики Дагестан на 2012-2016 годы». Программой предусмотрен комплекс мер по реализации на территории Республики Дагестан 25 инвестиционных проектов с общим объемом финансирования 105170,2 млн руб., в т. ч. 3340,0 млн руб. (3,2%) из республиканского бюджета РД и 101830,2
млн руб. (96,8%) из внебюджетных источников. Следует подчеркнуть, что на реализацию этой программы в республиканском бюджете предусматривалось в 2012 г. 217,5 млн руб., в 2013 г. — 100,0 млн руб. и на 2014 г. планируется 314,6 млн руб.
Все это, бесспорно, может постепенно создать благоприятный инвестиционный климат и позволит в определенной перспективе привлечь инвестиции в экономику республики. В этом направлении, конечно, следует активно продолжать совершенствовать механизм государственной поддержки инвесторов и улучшать инвестиционный климат в республике.
Закон РД о государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Республики Дагестан от 7 октября 2008 г. № 42 предусматривает определенные льготы и преференции, рассчитанные на создание в республике благоприятного инвестиционного климата. По нашему мнению, стимулирующее влияние на инвестиционную деятельность должны оказать такие предусмотренные законом меры, как налоговые льготы, налоговый кредит, освобождение от арендной платы за арендуемые земельные участки и объекты недвижимости.
Однако должно настораживать органы власти, что за прошедшие пять лет действия этого закона инвестиционный бум в республике не наблюдается. Это, на наш взгляд, прежде всего, связано с тем, что все предусмотренные законом меры государственной поддержки в совокупности весьма слабы и главное — обставлены всевозможными оговорками и условиями, делающими их практически недоступными для инвесторов.
Первоочередной, можно сказать неотложной, задачей для Дагестана является полное использование имеющегося в республике производственного потенциала. Для этого нужно развернуть активную и масштабную инвестиционную деятельность по модернизации и технической реконструкции действующих предприятий, организаций, производств во всех отраслях экономики. Однако в законе на это не только не делается акцент, но и не выделены модернизация и техническая реконструкция действующих предприятий, освоение новых видов продукции в перечне поддерживаемых государством форм инвестиционной деятельности. Представляется целесообразным в статье закона «Формы инвестиционной деятельности» предусмотреть также:
- модернизацию и техническую реконструкцию предприятий и организаций;
- освоение производства и выпуск новой конкурентоспособной продукции.
В законе справедливо определено, что одним из основных принципов государственной поддержки инвестиционной деятельности является равноправие инвесторов. Однако этому принципу явно противоречит то, что все реальные меры государственной поддержки ориентированы на государственную поддержку инвесторов, реализующих только приоритетные инвестиционные проекты. Это априори лишает государственной поддержки большинство инвесторов и не стимулирует в целом активную инвестиционную деятельность в республике.
С учетом чрезвычайной сложности условий получения банковского кредита активным рычагом государственной поддержки инвестиционной деятельности могли бы стать государственные гарантии в обеспечение возврата заемных средств, привлекаемых для реализации инвестиционных проектов. Однако выдвигаемые при этом условия делают весьма проблематичной доступность такой государственной гарантии.
Во-первых, государственные гарантии предусмотрены лишь для приоритетных инвестиционных проектов. Это означает, что большинство инвестиционных проектов, особенно по модернизации действующих предприятий, будут лишены государственных гарантий. Например, по республиканской целевой программе «Создание благоприятных условий для привлечения инвестиций в экономику Республики Дагестан на 2012-2016 годы» статус приоритетных имеют всего 25 инвестиционных проектов. Если считать по общему объему финансирования инвестиционных проектов за пять лет, эти приоритетные проекты, по нашей оценке, предусматривают 15% всех прогнозируемых инвестиций в Республике Дагестан. Следовательно, остальные инвестиционные проекты, предполагающие вложения в экономику Дагестана 85% инвестиций, не смогут претендовать на получение государственных гарантий.
Во-вторых, установленные Указом Президента РД от 14.05.2009 г. № 100 критерии отбора инвестиционных проектов для предоставления статуса приоритетного требуют проведения по существу весьма трудоемкого исследования по каждому проекту и при этом предоставляют широкие возможности для субъективных оценок. Например, такие критерии оценки, как соци-
альная значимость проекта, вид риска, поддержка инвестиционного проекта органами местного самоуправления, не только допускают субъективный подход, но и представляются потенциально коррупциогенными.
В-третьих, помимо всех расчетов и доказательств по установленным критериям для предоставления проекту статуса приоритетного инвестор должен представлять большое количество документов (свыше 10). При этом помимо этих документов не исключается проведение еще экологической или иной экспертизы.
В-четвертых, для получения государственной гарантии инвестор-получатель должен предоставлять обеспечение в размере 100% суммы государственной гарантии в виде залога ликвидного имущества либо субгарантии администрации муниципального района или городского округа, на территории которого реализуется инвестиционный проект. В условиях Дагестана, когда все муниципальные образования дотационные, получить субгарантию администрации муниципального района или городского округа совершенно нереально на любой инвестиционный проект, тем более на более или менее масштабный.
Вместе с тем не всякий инвестор в состоянии предоставить обеспечение в размере 100% суммы государственной гарантии в виде залога ликвидного имущества. Во-первых, начинающий инвестор, впервые реализующий инвестиционный проект, вообще может не иметь ликвидного имущества для залога. Во-вторых, предоставление государственной гарантии предполагает, что инвестор привлекает заемные средства для реализации инвестиционного проекта. Следовательно, инвестор для получения заемных средств, например в банке, должен предоставить имеющееся ликвидное имущество в залог банку-займодателю. Перезаложить это же имущество под государственную гарантию по возврату этих заемных средств инвестор, по нашему мнению, не имеет право. Выходит, что инвестор практически не в состоянии предоставить залоговое обеспечение 100% суммы заемных средств, следовательно, шансы на получение государственной гарантии весьма призрачны.
Вызывает также много вопросов, скорее недоумение, то, что за государственную гарантию взимается плата в размере до 5% годовых от суммы полученной гарантии. В республиканском бюджете на предоставление гарантий выделяются определенные средства, которые полностью сохраняются при своевременном возврате инвестором заемных средств. По меньшей мере нелогично взимать с инвестора проценты за средства, которыми он не пользуется. На наш взгляд, государственная гарантия как услуга органов власти не может быть платной. Платность услуг органов власти не предусмотрена Конституцией Республики Дагестан.
Если при этом учесть, что в настоящее время инвестор платит за банковский кредит высокие (а в Дагестане — запредельные) проценты, то дополнительные к этому платежи за государственную гарантию превращает привлечение заемных средств для реализации инвестиционных проектов в непосильную ношу для инвесторов.
Все вышесказанное в совокупности позволяет утверждать, что государственная гарантия в установленных формах и условиях не может играть той стимулирующей роли, которую она должна иметь в механизме привлечения инвестиций и реализации инвестиционных проектов.
Исходя из принципа равноправия, целесообразно установить единые для всех инвесторов формы и условия государственной поддержки инвестиционной деятельности, для чего:
- пересмотреть и упростить основные критерии предоставления инвестиционному проекту статуса приоритетного с таким расчетом, чтобы значимые для республики инвестиционные проекты получали статус приоритетных и соответственно определенную государственную поддержку;
- предоставлять государственную поддержку и соответствующие преференции всем без исключения инвестиционным проектам, предусмотренным в плане реализации приоритетных проектов развития РД, а также инвестиции в приоритетных отраслях согласно Стратегии социально-экономического развития Республики Дагестан до 2025 г. и плану ее реализации;
- с учетом чрезвычайной важности активного стимулирования инвестиционной деятельности всем инвесторам, осуществляющим капитальные вложения собственных и/или привлеченных средств в производственную сферу республики, предоставлять государственную поддержку во всех предусмотренных формах, в частности: налоговые льготы, налоговые кредиты, льготы при аренде объектов недвижимости и земельных участков, находящихся в государ-
ственной и/или муниципальной собственности и т. д.
При любых формах государственной поддержки представляется целесообразным упростить и сделать доступной государственную гарантию заинтересованному инвестору, реализующему значимый для республики инвестиционный проект. Государственную гарантию, по нашему мнению, следует предоставлять без залогового обеспечения или субгарантий администрации муниципального образования и на безвозмездной основе (без оплаты процентов), но с условием, что в течение срока гарантии реализация инвестиционного проекта осуществляется под полным и всесторонним контролем (надзором) государства (ответственного уполномоченного органа власти).
Как основная цель, так и перечисленные направления мер по ППР РД «Новая индустриализация» носят долговременный характер и ориентируют на поэтапное формирование в республике современной инновационной индустрии. Но приоритетный проект в его первоначальном варианте был рассчитан на ограниченный срок — на май-декабрь 2013 г. Поэтому планируемые индикаторы и ожидаемые конечные результаты носят фрагментарный характер, не представляют собой комплекс взаимоувязанных мер системных преобразований во всех промышленных видах экономической деятельности республики. Для подъема промышленности и перевода ее на инновационную модель развития нужен именно комплексный подход, построенный на действующей в стране правовой основе, долгосрочном прогнозировании и стратегическом планировании, программно-целевом методе управления. Комплексное развитие «... представляет собой совокупность функционально взаимосвязанных процессов и средств качественных изменений, способствующих наиболее полному, экономически оправданному использованию всех видов ресурсов (технических, технологических, природных, сырьевых и др.). Подобный подход к решению задач, стоящих перед промышленностью региона в процессе выбора и проведения преобразований, вытекает из усиления влияния интеграции в развитии экономики на всех уровнях. Основополагающим становится системно-интегрирующий подход к организации управления развитием промышленности...» [6, с. 114].
Для эффективного решения поставленных задач ППР РД «Новая индустриализация» нужно «вписать» в эту действующую отработанную правовую, экономическую и управленческую систему как один из ее элементов. При этом крайне важно прогнозировать и планировать ресурсное обеспечение реализации каждого мероприятия и ППР РД «Новая индустриализация» в целом. Такая доработка позволит поднять роль проекта как важного инструмента долгосрочного развития промышленности и успешно его реализовать.
Из всего изложенного выше ясно, что реализация ППР РД «Новая индустриализация» — это лишь начальный этап, первый шаг к решению судьбоносной для Дагестана проблемы подъема и инновационного развития промышленности. Становится очевидным, что проблема эта системная, требует комплексного подхода и взаимоувязанного совершенствования всего хозяйственного механизма и государственного стратегического управления.
Литература
1. Ахмедуев, А. Ш. Стратегическое управление социально-экономическим развитием региона / А.Ш. Ахмедуев, А.А. Рабаданова; РАН; Дагестан. Научн. центр; Ин-т соц.-экон. исследований. — М. : Экономика, 2013.
2. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2013 : Р32 Стат. сб. // Росстат. — М., 2013.
3. Указ Президента Республики Дагестан «О реализации приоритетных проектов Президента Республики Дагестан» от 19 апреля 2013 г. № 134.
4. Постановление Правительства РД от 26 февраля 2014 г. № 69 «Об утверждении Плана мероприятий по реализации приоритетного проекта развития Республики Дагестан "Новая индустриализация на 2014 год"».
5. Закон Республики Дагестан от 1 марта 2012 г. № 8 об утверждении республиканской целевой программы «Создание благоприятных условий для привлечения инвестиций в экономику Республики Дагестан на 2012-2016 годы».
6. Гордеев, О. И. Комплексное развитие промышленности Республики Дагестан на этапе модернизации и перехода к инновационной экономике // Региональные проблемы преобразования экономики. 2013. № 2.
References:
1. Akhmeduev A.Sh. Strategic Management of Social-Economic Development of the Region / A.Sh.Akhmeduev, A.A. Rabadanova; RAS; Dagestan. Scientific Center; Institute of Social-Economic Research. - Moscow: Economics, 2013.
Ахмедуев А.Ш.
ПРИОРИТЕТНЫЙ ПРОЕКТ РАЗВИТИЯ РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН «НОВАЯ ИНДУСТРИАЛИЗАЦИЯ» И МЕХАНИЗМ ЕГО РЕАЛИЗАЦИИ
2. Regions of Russia. Social-Economic Indicators. 2013: P32 Collection of articles / Rosstat. - M., 2013.
3. Decree of the President of the Republic of Dagestan «On the Implementation of Priority Projects of the President of the Republic of Dagestan» as of April 19, 2013. No. 134.
4. Resolution of the Government of the Republic of Dagestan as of February 26, 2014. No. 69 «On the Approval of the Plan of Arrangements on Implementation of the Priority Project of Development of the Republic of Dagestan «New Industrialization for 2014».
5. The Law of the Republic of Dagestan as of March 1, 2012. No. 8 On the Approval ofRepublican Target Program «Creating Favorable Conditions for Attraction of Investments into the Economy of the Republic of Dagestan in 2012-2016».
6. Gordeev O.I. Complex Development of the Industry of the Republic of Dagestan at the Stage of Modernization and Transfer to the Innovative Economy // Regional Problems of Economic Transformation. 2013. No. 2.
