CC BY
5УДК 343.9.01 DOI 10.25724/VAMVD.HJKL
ББК 67.511
А. А. Редько, Т. В. Яловенко, Т. Г. Гасанкадиев
ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ПО СОБЛЮДЕНИЮ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА
В УСЛОВИЯХ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ТЕРРОРИЗМУ И ЭКСТРЕМИЗМУ
В статье авторы анализируют содержание государственной политики по соблюдению прав человека в условиях противодействия терроризму и экстремизму, исследуют проблематику данного вопроса и выявляют приоритетные направления антитеррористической и антиэкстремистской деятельности. Авторы отмечают разное понимание категорий терроризма и экстремизма в современной правовой науке и законодательстве Российской Федерации. В заключение статьи следует вывод о том, что необходимо разграничить указанные явления как независимые социальные и правовые, обусловленные различными специфическими особенностями и требующие к себе отдельного законодательного внимания. Основным направлением государственной деятельности по соблюдению прав человека в условиях противодействия терроризму и экстремизму должна стать разработка прозрачной и при этом максимально эффективной и гибкой государственной политики, способной менять вектор в зависимости от глобальной и локальной стратегической ситуации.
Ключевые слова: терроризм, экстремизм, государственная политика, национальная безопасность, права человека, законодательство, уголовная политика, свобода слова, власть, государство.
A. A. Redko, ^ V. Yalovenko, ^ G. Gasankadiev
PRIORITY AREAS OF STATE POLICY ON OBSERVANCE
OF HUMAN RIGHTS IN THE CONTEXT OF COUNTERING TERRORISM AND EXTREMISM
In the article the authors examines the content of state policy on observance of human rights in the context of countering terrorism and extremism, explores the problems of this issue and identifies the main priorities for solving the issues of counter terrorist and extremist activities. The article also highlights the problems of interpretation and understanding of relationship between the categories of terrorism and extremism in modern legal science and the legislation of the Russian Federation. In closing the article, the author comes to the conclusion that it is necessary to distinguish between the perception of the categories of extremism and terrorism as independent social and legal phenomena, due to various specific features and requiring separate legislative attention. The main priority of the state to respect human rights in the context of countering terrorism and extremism is to develop a transparent and at the same time maximally effective and flexible state policy that can change the vector depending on the global and local strategic situation.
Key words: terrorism, extremism, state policy, national security, human rights, legislation, criminal policy, freedom of speech, power, state.
Борьба с терроризмом и экстремизмом является одним из важнейших направлений государственной политики. Согласно статистическим данным в 2011 г. было зарегистрировано 622 преступления экстремистской направленности, однако за последние пять лет количественные показатели существенно увеличились. В 2014 г. было совершено 1 034 преступления, в 2015 г.— 1 329, в 2016 г. — 1 450, в 2017 г. — 1 521, в 2018 г. — 1 265 [1].
В среднем около 50 % преступлений сопряжены с насильственными действиями. Зафиксирован также рост числа преступлений террористического характера. В 2014 г. было зарегистрировано 1 128 преступлений, в 2015 г. — 1 538, в 2016 г. — 2 227, в 2017 г. — 1 871, в 2018 г. — 1 679 [1].
В настоящее время нередко происходит отождествление понятий «терроризм» и «экстремизм». В соответствии с Федеральным законом «О про-
тиводействии экстремистской деятельности» от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ (далее — ФЗ № 114) [2] терроризм рассматривается как одна из разновидностей экстремизма. Однако следует выделить ряд нормативных правовых актов, правовое регулирование которых включает в себя ориентацию именно на терроризм. В первую очередь в их числе нужно назвать Федеральный закон «О противодействии терроризму» от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ (далее — ФЗ № 35) [3] и Указ Президента Российской Федерации «О мерах по противодействию терроризму» от 15 февраля 2006 г. № 116 [4].
Некоторые авторы отмечают, что экстремизм — явление, подчиненное терроризму, феномен, оправдывающий терроризм. Так, по мнению О. Н. Пи-саренко, терроризм выступает эмпирическим выражением экстремистской коммунитарности, формально продолжая экстремизм [5, с. 241]. Однако в уголовно-правовом аспекте терроризм обладает четкими рамками, имеет свои особенности, отличающие его от экстремизма.
Рассматривая терроризм как одну из крайних форм проявления экстремизма, отметим, что такая корреляция не может быть перенесена на уровень правового регулирования. Об этом говорит существование ранее действовавших специализированных законов «О борьбе с экстремизмом», «О борьбе с терроризмом». В уголовном законодательстве данные виды преступных деяний также разграничены как преступления террористического характера и экстремистской направленности, закреплены в разных главах и имеют разный объект посягательства.
При рассмотрении методов борьбы с терроризмом и экстремизмом приведем в качестве примера Соединенные Штаты Америки, где вообще отсутствует антиэкстремистское законодательство. В соответствии с Биллем о правах «Конгресс не должен издавать ни одного закона, относящегося к установлению религии либо запрещающего свободное ее вероисповедание, либо ограничивающего свободу слова или печати, или право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб» [6]. Таким образом, власти США вынуждены разрешать неонацистским группам проведение в еврейских кварталах шествий или иных провокационных мероприятий. Вместо ограничений свободы слова в стране реализуется политика добровольного отторжения маргинальных точек зрения [7, с. 75]. Однако этот факт не мешает осуществлять при необходимости точечную агрессивную контрполитику, которая может включать в себя как разгон демонстраций,
акций и митингов, так и многоуровневую операцию, иногда граничащую с провокацией международного уровня, как, например, в случае с поимкой братьев Царнаевых, подозревавшихся в совершении теракта на бостонском марафоне 15 апреля 2013 г.
В большинстве ситуаций (90 %) при применении огнестрельного оружия, в том числе при массовых беспорядках, полицейские службы США находят поддержку у государства. С одной стороны, здесь усматривается позитивный элемент усиления авторитета власти, а с другой — это порождает полицейский произвол, что уже привело к открытому недоверию граждан любым, даже правомерным действиям сотрудников полиции. Кроме того, полиция в США это не федеральный орган, ее формирование находится на уровне органов местного самоуправления и/или штата, что неминуемо влечет за собой трудности в координации и взаимодействии, а также конфликт между подразделениями полиции разных регионов. Вместе с полицией предупреждением террористической угрозы как внутри страны, так и за ее пределами занимаются спецслужбы (несудебные методы изоляции подозрительных лиц в Гуантанамо и уничтожение террористических лидеров и баз организаций, открыто выступающих с призывами к насильственным действиям против США) [8, с. 14].
Несмотря на то что Соединенные Штаты подвергались атакам террористов, которые были вызваны вполне конкретными проколами внешней или внутренней политики, а также на обилие внешних врагов и внутренние противоречия с множеством экстремистски настроенных групп, не представляющих, однако, реальной социальной угрозы, уровень безопасности страны высок.
Важно, чтобы понятие «экстремизм», закрепленное в ФЗ № 114, было максимально корректным, избегающим оценочных и двусмысленных категорий, а его формулировка не допускала правовой коллизии. Приведем пример, связанный со свободой слова: ФЗ № 114 предполагает вынесение предупреждения Генеральным прокурором и/или подчиненным ему соответствующим прокурором о недопустимости размещения (или уже размещенного) материала экстремистского характера, тогда как ч. 2 ст. 280 и ч. 2 ст. 280.1 Уголовного кодекса Российской Федерации предусматривают конкретные санкции, т. е. правоприменитель находится в нелегком положении, балансируя между общественным резонансом и законностью. Исходя из этого особую актуальность приобретает проблематика правомерного ограничения свободы
слова, а также ее соотношение с институтом цензуры, запрещенным действующей Конституцией Российской Федерации. Особого внимания требует сеть «Интернет» как доминирующий информационный источник. С 1 августа 2014 г. вступили в силу поправки в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ и отдельные законодательные акты Российской Федерации, обязывающие блогеров, интернет-страницы которых ежедневно посещают более 3 тыс. пользователей, выполнять требования, предъявляемые к средствам массовой информации [9].
Деятельность Министерства юстиции Российской Федерации по формированию Федерального списка экстремистских материалов представляется нам неэффективным инструментом реагирования на экстремистскую угрозу. Признание одного конкретного видеоролика или иного материала экстремистским ничтожно по сравнению с колоссальным объемом экстремистской информации, тем более что некоторые ресурсы (например, YouTube) не предоставляют сотрудникам правоохранительных органов доступа к своему видеоконтенту. Кроме того, эта деятельность слишком трудоемка в своем процессуальном исполнении. На сайте Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций представлена Памятка для средств массовой информации «О соблюдении законодательства Российской Федерации о противодействии экстремизму», в которой указано: «В случае распространения через средство массовой информации экстремистских материалов либо выявления фактов, свидетельствующих о наличии в его деятельности признаков экстремизма учредителю и/или редакции (главному редактору) данного средства массовой информации <...> выносится предупреждение в письменной форме о недопустимости таких действий либо такой деятельности с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения, в том числе допущенных нарушений <...> Если в установленный в предупреждении срок не приняты меры по устранению допущенных нарушений <...> либо если повторно в течение двенадцати месяцев во дня вынесения предупреждения выявлены новые факты <...> деятельность соответствующего средства массовой информации подлежит прекращению в установленном Федеральным законом порядке» [10].
Некоторые материалы, признанные экстремистскими, носят спорный характер, например пере-
вод Корана под редакцией Э. Кулиева, который был отнесен к числу экстремистских материалов решением суда г. Новороссийска (решение основано на результатах экспертизы специальной комиссии при Министерстве юстиции Российской Федерации) [11]. Из этого следует, что нахождение данного перевода в личном пользовании граждан граничит с преступлением, что дает простор различным толкованиям указанного факта и возможному нарушению прав и свобод граждан. По нашему мнению, экспертная комиссия, принимающая решение о признании того или иного источника экстремистским, должна быть абсолютно компетентной, а в ее состав должны входить специалисты, для которых стоит ввести прикладные курсы повышения квалификации.
Еще одним немаловажным фактором является соблюдение права гражданина на неприкосновенность жилища, предусмотренного ст. 25 Конституции Российской Федерации. Это одно из основополагающих прав, которое часто нарушается в рамках обозначенной деятельности правоохранительных органов.
Применительно к обысковым мероприятиям, проводимым в жилище граждан по уголовным делам экстремисткой направленности, полагаем, что нужно законодательно закрепить обязательность применения сотрудниками правоохранительных органов средств видеофиксации при производстве следственных действий, ограничивающих право граждан на неприкосновенность жилища. По статистике каждый седьмой обыск обжалуется как проведенный с нарушением законодательства [12]. Как правило, прокуратура принимает сторону органов предварительного расследования, однако процедура видеофиксации, произведенная с соблюдением всех предписаний, максимально обеспечит законность следственного действия, особенно если речь идет о случаях, не терпящих отлагательства (ст. 165 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации). Видеофиксация здесь представляется крайне необходимой.
В рамках координации деятельности правоохранительных органов по противодействию терроризму и экстремизму на территории Российской Федерации следует выделить ряд вопросов, требующих дополнительной проработки:
1. Нецелевая работа особых подразделений: возложение на них функций, не связанных непосредственно с противодействием терроризму и экстремизму. К таким функциям мы относим, в частности, охрану общественного порядка, а также выявление преступлений общеуголовной направ-
ленности. Данный феномен исполнения государственной политики может быть связан с тем, что конкретный правоохранительный орган в своей деятельности подменяет понятие «политика государства» понятием «корпоративная (ведомственная) политика». Этот тезис можно отнести не только к подразделениям МВД России, но и к некоторым другим правоохранительным органам.
2. Сокращение служб органов внутренних дел, деятельность которых связана с охраной общественного порядка. Бессистемная кадровая политика государства в данной сфере приводит к снижению фактической эффективности работы ОВД.
3. Отсутствие достаточного числа сотрудников линейных подразделений МВД России в аэропортах и на вокзалах. Эту проблему мы выделяем отдельно, поскольку речь идет об объектах повышенного риска и уязвимости. Здесь, по нашему мнению, нужно поддержать инициативу по созданию специальной службы, которая охраняла бы общественную безопасность непосредственно во время авиарейсов, и ее отнесению в подчинение Министерства юстиции Российской Федерации.
4. Неэффективная иерархия некоторых подразделений МВД России, например Волгоградское линейное управление МВД России на транспорте подчиняется Управлению на транспорте МВД России по Приволжскому федеральному округу (Нижний Новгород).
5. Необходимость качественного улучшения работы участковых уполномоченных полиции с гражданами.
6. Отсутствие координации внутри структур, входящих в Национальный антитеррористический комитет, и иных структур, служб и ведомств, занимающихся противодействием терроризму.
7. Необходимость создания закрытой кольцевой базы информации, к которой имели бы доступ как сотрудники оперативных подразделений, так и участковые уполномоченные полиции и сотрудники патрульно-постовой службы полиции. Это позволит предупреждать совершение террористических актов и повысит уровень общественной безопасности.
8. Формальный характер работы региональных антитеррористических комиссий (во-первых, они дублируются на федеральном уровне, во-вторых, закон не предусматривает их конкретных правомочий, которые можно было бы считать эффективными).
9. Отсутствие четкого контроля за дорожным движением (существование маршрутов объезда контрольных постов дорожно-патрульной службы).
10. Низкий уровень развития гражданского общества.
11. Низкий уровень доверия граждан полиции.
12. Низкий уровень материально-технического оснащения полиции (например, отсутствие в практических подразделениях запатентованных Волгоградской академией МВД России газоанализаторов, позволяющих с большой вероятностью предотвращать теракты).
13. Необходимость работы психологической службы МВД России в местах стратегического значения для анализа поведения граждан, повышение общего уровня психологического образования сотрудников полиции, что позволит видеть скрытую мотивацию либо агрессию.
Кроме того, следует выделить проблемы, которые касаются отдельных полномочий органов местного самоуправления, приводимых в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ [13]. Здесь основные сложности состоят в отсутствие:
— полномочий по выявлению и пресечению экстремистской деятельности общественных и религиозных объединений и иных организаций и физических лиц;
— средств для выявления, пресечения преступлений террористического характера и экстремистской направленности, борьбы с терроризмом (подзаконных нормативных актов, определяющих механизм реализации указанных полномочий).
Если говорить о вопросах минимизации и ликвидации последствий террористического акта, следует обратиться к ст. 18—21 Федерального закона «О противодействии терроризму», где речь идет о реализации государством компенсационных выплат физическим и юридическим лицам, которым был причинен ущерб в результате преступлений террористического характера. Эти выплаты осуществляются за счет средств федерального бюджета в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. В итоге в компетенцию органов местного самоуправления попадает только реализация профилактических мер по предупреждению экстремизма и терроризма. Таким образом, их вклад оказывается чрезвычайно малым [14, с. 58]. Здесь подчеркнем, что само словосочетание «профилактические меры» является слишком абстрактным. Нигде не уточняется, какие именно действия следует предпринять, что конкретно требуется от органов местного самоуправления. При отсутствии ясных формули-
ровок они могут с легкостью свести к минимуму свое участие в борьбе с экстремизмом и терроризмом. Нужно сказать и о том, что и антитеррористические комиссии не знают, какие требования предъявлять к органам местного самоуправления, какие аспекты их деятельности контролировать.
Указом Президента Российской Федерации «О мерах по противодействию терроризму» от 15 февраля 2006 г. определен состав антитеррористических комиссий, куда включен и представитель законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Имеет смысл обязать его не менее
1. Показатели преступности России: карта. URL: http://crimestat.ru/offenses_map (дата обращения: 09.04.2019).
2. О противодействии экстремистской деятельности: федер. закон от 25 июля 2002 г. (ред. 28.11.2018). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. О противодействии терроризму: федер. закон от 6 марта 2006 г. № 35-Ф3 (ред. от 18.04.2018). Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».
4. О мерах по противодействию терроризму: указ Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 г. № 116 (ред. от 29.07.2017). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Писаренко О. Н. Терроризм как крайняя форма выражения экстремизма // Научные проблемы гуманитарных исследований. 2010. № 10. С. 241—248.
6. Поправки к Конституции США (1798—1971). URL: state-usa.ru (дата обращения: 23.04.2019).
7. Корнилова О. А. Исследование экстремистских настроений в молодежной среде маргиналов // Социально-гуманитарные технологии личностного развития: материалы всерос. науч.-практ. конф. с междунар. участием. СПб.; Самара, 2011. 73 с.
8. Долгова А. И., Гуськов А. Я., Чуганов Е. Г. Проблемы правового регулирования борьбы с экстремизмом и правоприменительной практики. М., 2010. 27 с.
9. Об информации, информационных технологиях и о защите информации: федер. закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ (ред. от 18.03.2019). Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».
10. Памятка СМИ «О соблюдении законодательства Российской Федерации о противодействии экстремизму». URL: 22.rkn.gov.ru (дата обращения: 11.04.2019).
чем один раз в три месяца делать подробные отчеты о мероприятиях, проводимых органами местного самоуправления в рамках противодействия экстремизму. Кроме того, целесообразно включить в регламент работы комиссии представляемое на утверждение главе Антитеррористического комитета обязательное приглашение на ее заседания представителей отдельных органов местного самоуправления, их заслушивание, результатом которых должно стать организационно-административное решение и/или акт индивидуально-властного применения права.
1. Russian crime indicators: map. Available from: http://crimestat.ru/offenses_map. Accessed: 9 April 2019.
2. Federal Law No. 114-FZ of 25 of July 2002 (ed. 28/11/2018). "On countering extremist activity". Available from: reference and legal system "Consul-tantPlus".
3. Federal Law No. 35-FZ of 6 March 2006 (ed. 18/04/2018). "On Counteracting Terrorism". Available from: reference and legal system "Consultant-Plus".
4. Order of the President of the Russian Federation No. 116 of 15 February 15 2006 (ed. 29/07/2017). "On measures to counter terrorism". Available from: reference and legal system "Consul-tantPlus".
5. Pisarenko O. N. Terrorism as an extreme form of expression of extremism. Scientific problems of humanitarian studies. 2010; 10: 241—248.
6. Amendments to the USA Constitution (1798— 1971). Available from: state-usa.ru. Accessed: 23 April 2019.
7. Kornilova O. A. A study of extremist attitudes among marginalized youth. In: Social-humanitarian technologies of personal development: materials of All-Russia. Scientific practical conference with international participation. St. Petesburg; Samara; 2011: 73 p.
8. Dolgov A. I., Guskov A. Ya., Chuganov E. G. Problems of legal regulation of the fight against extremism and law enforcement practice. Moscow; 2010: 27 p.
9. Federal Law No. 149-FZ of 27 of July 2006 (ed. 18/03/2019). "On information, information technology and information security". Available from: reference and legal system "ConsultantPlus".
10. Media reminder. "On compliance with the legislation of the Russian Federation on countering extremism". Available from: 22.rkn.gov.ru. Accessed: 11 April 2019.
11. Коран признан экстремистским. URL: http://vkorane.info/коран-признан-экстремистским (дата обращения: 11.04.2019).
12. Статистика решений судов, принятых по жалобам, направленным в порядке ст. 125 УПК РФ. URL: https://sudact.ru (дата обращения: 11.04.2019).
13. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 01.05.2019). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
14. Осипова Н. В. Реформа законодательства о противодействии терроризму и экстремизму: борьба со «связанными руками» // Вестник Уфимского юридического института МВД России. 2019. № 1 (83). С. 58—62.
© Редько А. А., Яловенко Т. В., Гасанкадиев Т. Г., 2019
11. The Quran is recognized as extremist. Available from: http://vkorane.info/quran- recognized-extremist. Accessed: 11 April 2019.
10. Statistics of court decisions taken on complaints filed according to Art. 125 of the Code of Criminal Procedure. Available from: https://sudact.ru. Accessed: 11 April 2019.
11. Federal Law No. 131-FZ of 6 October 2003 (ed. 01/05/2019). "On the general principles of organization of local self-government in the Russian Federation". Available from: reference and legal system "ConsultantPlus".
12. Osipova N. V. Reform of legislation on countering terrorism and extremism: the fight against "bound hands". Bulletin of the Ufa Law Institute of the Ministry of the Interior of Russia. 2019; 83 (1): 58—62.
© Redko A. A., Yalovenko T. V., Gasankadiev T. G., 2019
Редько Александр Александрович, начальник научно-исследовательского отдела Волгоградской академии МВД России, кандидат юридических наук; e-mail: [email protected]
Яловенко Татьяна Васильевна, доцент кафедры теории и истории права и государства Волгоградской академии МВД России, кандидат юридических наук; e-mail: [email protected]
Гасанкадиев Тимур Гасанкадиевич, оперуполномоченный отдела уголовного розыска УМВД России по городу Волгограду, кандидат юридических наук.
Redko Alexander Alexandrovich, head of the research department of the Volgograd Academy of the Ministry of the Interior of Russia, candidate of juridical sciences; e-mail: [email protected]
Yalovenko Tatiana Vasilevna,
associate professor at the department of history
and theory law and state
of the Volgograd Academy of the Ministry
of the Interior of Russia,
candidate of juridical sciences;
e-mail: [email protected]
Gasankadiev Timur Gasankadievich,
special operations officer
of the Criminal Investigation Department
of the Department of the Ministry
of Internal Affairs of Russia
for the Volgograd City,
candidate of juridical sciences.
* * *
