CC BY
189
Светлана САФИНА
ПРИНЯТИЕ КОНСТИТУЦИЙ РЕСПУБЛИК Б СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
В статье исследуются способы принятия Конституций республик в составе Российской Федерации. Выявляются наиболее часто используемые способы, дается их анализ с точки зрения мирового опыта, оценивается степень их демократичности. The ways of adoption of republican constitutions in the structure of Russian Federation are analyzed in the article. The main ways of their adoption are revealed, their analysis from the viewpoint of world experience is given, the level of democracy of every method is assessed.
Ключевые слова:
республика, Конституция, принятие, парламент, учредительное собрание, Конституционное собрание; republic, constitution, adoption, parliament, constituent assembly, constitutional conference.
В соответствии со ст. 5 Конституции Российской Федерации республики в составе Российской Федерации имеют свои конституции. Конституции республик являются основными учредительными законами, определяющими статус республики как субъекта Российской Федерации. На своей территории республиканская Конституция является актом высшей юридической силы после федеральной Конституции и федеральных законов, изданных по предметам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому все другие нормативные правовые акты республики не могут противоречить республиканской Конституции. На всей территории республики ее конституция имеет прямое действие.
Как и федеральная Конституция, Конституции республик закрепляют основополагающие принципы правового регулирования в республиках и содержат нормы, регулирующие отношения человека и государства, основы организации государственной власти и взаимодействия властей в условиях их разделения, отношения собственности и пользования природными ресурсами, социальную защиту и вопросы местного самоуправления.
Ни Конституция Российской Федерации, ни федеральное законодательство не устанавливают порядка принятия республиканских Конституций и, в отличие от ранних российских Конституций, не требуют утверждения республиканских Конституций федеральными органами власти. Начиная с 1978 г., республики самостоятельно принимают свои Основные законы. В ныне действующих Конституциях республик закрепляется, что принятие Конституций республик, внесение в них изменений и дополнений находится в ведении соответствующих республик.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» оговаривает только, что в случае принятия республиканской Конституции парламентом республики Конституция принимается большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Таким образом, на сегодняшний день республики не связаны способом принятия своей Конституции, они вправе использовать любой из способов, существующих в конституционно-правовой практике. Главным условием принятия республиканской Конституции является только ее
САФИНА
Светлана Борисовна — к.ю.н., доцент; заведующий кафедрой
государственного и административного права БАГСУ при Президенте РБ тгйапазаАпа@ mail.ru
соответствие федеральной Конституции и федеральному законодательству.
Мировая практика выработала четыре основных способа принятия конституций. Это принятие конституции парламентом — законодательным (представительным) органом, принятие конституции специально создаваемым органом, принятие конституции референдумом, октроирова-ние конституции. С точки зрения демократичности последний способ является проявлением авторитарной власти, не совместимой с демократией.
Возросшая роль народных масс в политической жизни привела к тому, что по порядку своего принятия большинство ныне действующих конституций являются народными, как их называли в XIX в. Источником такой конституции является избирательный корпус, который выбирает парламент или учредительное собрание либо непосредственно одобряет конституцию на референдуме1.
Если проследить порядок принятия Конституций в республиках в составе Российской Федерации, начиная с 1993 г., можно заметить, что использовались все три «народных» способа — принятие парламентом, принятие специальным органом, принятие референдумом. Причем примерно половина из общего числа республик не пошли по пути Конституции Российской Федерации, закрепившей установление федеральной Конституции особой учредительной властью, а не учрежденной, не обычной законодательной властью. Как известно, ни действующая федеральная Конституция не принималась, ни будущая федеральная Конституция не будет приниматься Федеральным Собранием Российской Федерации — парламентом Российской Федерации. Принять новую Конституцию либо вынести ее на всенародное голосование вправе только Конституционное собрание.
Принятие конституций парламентами — часто встречающийся способ в мировой практике. Объясняется это просто: во-первых, парламент, являясь по сути своей представительным органом, вправе принимать «народные» решения, реализуя функции представительной демократии.
1 Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть : учебник для вузов / под ред. Б.А. Страшуна. — М. : Норма, 2007, с. 103.
Во-вторых, принятие конституции парламентом не требует дополнительных финансовых затрат: процедура проходит только в стенах парламента и силами имеющихся депутатов. Устанавливаемые в таких случаях дополнительные условия: набрать при голосовании квалифицированное большинство голосов, либо двойное голосование, либо другое условие не требуют материальных затрат. В случаях же, когда для принятия конституции требуется создать специальный орган или провести референдум, финансовые затраты огромны. Нельзя не отметить, что принятие конституции парламентом без последующего утверждения конституции на референдуме, равно как и без предварительного подлинного обсуждения проекта населением, может привести к искажению воли избирателей. Поэтому этот способ нельзя назвать самым удачным.
В некоторых республиках в составе Российской Федерации действующие Конституции принимались специальными учредительными органами — Конституционными собраниями: в Дагестане (1994 и 2003 гг.), в Мордовии (1995 г.), в Республике Марий Эл (1995 г.), в Республике Калмыкия (1994 г.). В теории конституционного права подобного рода учредительные органы различаются по способу формирования и по своей компетенции.
По первому критерию можно выделить учредительные собрания, формируемые путем всеобщих и прямых выборов, и учредительные собрания, часть членов которых избирается, а часть — назначается или делегируется.
По второму критерию учредительные собрания подразделяются на суверенные и несуверенные, с ограниченной и неограниченной компетенцией2. Суверенным является учредительное собрание, которое не только разрабатывает, но и принимает новую конституцию. В качестве примера можно привести Конституционное собрание, предусмотренное Конституцией Российской Федерации 1993 г. Его можно считать суверенным учредительным собранием, т.к. согласно ч. 3 ст. 135 российской Конституции оно разрабатывает проект новой Конституции и вправе принять ее. Несуверенным является учредительное
2 См.: Сравнительное конституционное право: учебное пособие / под ред. В.Е. Чиркина. — М. : Международные отношения, 2002, с. 76—77.
собрание, которое разрабатывает и принимает проект конституции, но окончательное решение по нему принимается каким-либо государственным органом или путем референдума.
Учредительное собрание с ограниченными полномочиями — это собрание, созданное только для выполнения единственной функции — разработки или разработки и принятия конституции. Примером служит то же Конституционное собрание, предусмотренное российской Конституцией. Гораздо чаще учредительное собрание имеет неограниченные полномочия, т.е. помимо функции разработки и принятия конституции оно вправе осуществлять и другие функции. Так, в 1995 г. Конституционные собрания в республиках Мордовия и Марий Эл можно было рассматривать как органы, специально создаваемые только для принятия конституций, т.е. как учредительные собрания с ограниченными полномочиями. А Конституционное собрание в Республике Дагестан, принимавшее Конституцию Республики Дагестан в 1994 г., было уполномочено формировать Государственный Совет Республики Дагестан, возглавляющий в то время исполнительную власть в республике; избирать Председателя Государственного Совета — Главу республики; принимать решение об отрешении от должности Председателя Государственного Совета Республики Дагестан и проч. Таким образом, в прошлом Конституционное собрание в этой республике являлось учредительным собранием с неограниченными полномочиями. В соответствии с ныне действующей республиканской Конституцией, парламент Республики Дагестан созывает Конституционное собрание в случае пересмотра положений гл. 1, 2 и 10 Конституции республики. Конституционное собрание либо подтверждает неизменность конституции, либо разрабатывает проект новой конституции, который принимается Конституционным собранием или выносится на референдум Республики Дагестан. Значит, новое Конституционное собрание — учредительное собрание уже с ограниченными полномочиями.
Созыв Конституционного собрания в случае необходимости внесения изменений в Конституцию предусматривался ранее в республиках Бурятия и Кабардино-Балкария. Состав, порядок созыва и
деятельности Конституционного собрания определялись соответствующими республиканскими законами. Конституция Кабардино-Балкарии прямо указывала, что Конституционное собрание состоит из депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от Кабардино-Балкарской Республики, депутатов парламента Кабардино-Балкарской Республики и депутатов органов местного самоуправления всех уровней КабардиноБалкарской Республики.
В Республике Тыва в случае необходимости разработки проекта новой Конституции парламент и правительство республики формируют Конституционную комиссию Республики Тыва в соответствии с республиканским конституционным законом. Конституционная комиссия Республики Тыва разрабатывает проект новой Конституции и направляет его в палату представителей (одну из палат парламента), которая в течение 14 дней принимает решение о вынесении его на референдум Республики Тыва.
Наконец, в республиках в составе Российской Федерации использовался и способ принятия конституции посредством референдума. Так, Конституция Республики Татарстан была принята и провозглашена в соответствии с результатами народного голосования о государственном статусе Республики Татарстан. Путем референдума была принята Конституция Республики Ингушетия (1994 г.), Конституция Республики Тыва (2001 г.), Конституция Чеченской Республики (2003 г.). Возможность внесения изменений в Конституцию или принятие конституции путем референдума предусматривается также в республиках Дагестан, Мордовия, Марий Эл, Удмуртия.
Оценивая принятие конституции на референдуме, необходимо указать на неоднозначную оценку этого способа. На первый взгляд, эта процедура видится наиболее демократичной формой принятия конституции. Действительно, если проект конституции разрабатывался с соблюдением всех демократических процедур в условиях гласности, возможности выражать свое мнение и первоначально принимался представительным органом, то голосование на референдуме придаст принятой конституции особую легитимность. С другой стороны, примене-
ние референдума как самостоятельного способа принятия конституции, проект которой выработан правительством, революционным или военным советом без участия полномочных представителей народа, нередко не соответствует принципам демократии.
В истории есть примеры использования референдума в антидемократических целях: референдумы в Германии в 1930-х гг., приведшие к установлению фашистского режима, конституционный референдум в Чили в 1980 г. в условиях военной диктатуры А. Пиночета, приведший к власти военную хунту. Все это делает институт референдума применительно к принятию конституции весьма уязвимым.
Таким образом, политический опыт на сегодняшний день свидетельствует, что наиболее демократичным способом принятия конституции является принятие специальным учредительным собранием, избранным на основе всеобщих и прямых выборов в целях разработки и принятия конституции. Другим приемлемым вариантом является принятие конституции на референдуме после ее разработки представительным органом и предварительного обсуждения проекта населением. В этом смысле российская Конституция 1993 г. закрепила в целом удачный механизм на случай принятия новой федеральной Конституции. Но сработает ли он демократично, зависит от Конституционного собрания, состав и
порядок формирования которого до сих пор неясен, т.к. соответствующий федеральный конституционный закон пока не принят.
Республики в составе Российской Федерации, как было видно, в большинстве случаев полагаются на демократичность своих парламентов, доверяя им принятие своих конституций. Как уже было сказано, это не самый удачный вариант, т.к. принятие Основного закона — особая функция, которая должна осуществляться в особом режиме, особыми субъектами, и использовать в данном случае государственный орган (хотя бы и представительный), на плечах которого лежат многие другие функции, не совсем осмотрительно. Может быть, поэтому в одном из проектов федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», подготовленных экспертной группой Совета Федерации Федерального Собрания, закладывается норма о том, что основные законы субъектов Российской Федерации должны приниматься на референдуме соответствующего субъекта Федерации. Но т.к. использование референдума в качестве самостоятельного способа принятия конституции неудачен, то проектируемая норма нуждается в уточнении: применять референдум как окончательную стадию принятия Основного закона, использовав перед этим процедуры взаимодействия со специально созданным органом по разработке и обсуждению проекта Конституции.
