CC BY
173
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И ПРОЦЕСС
М. В. Пресняков *
Принудительная лояльность на государственной службе
Аннотация. В статье рассматривается запрет, установленный действующим законодательством для государственных и муниципальных служащих, на публичные высказывания, суждения и оценки в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа, если это не входит в их должностные обязанности. Автор рассматривает практику применения данной нормы и приходит к выводу, что этот запрет не соответствует ни цели организации и функционирования государственной и муниципальной службы, ни принципам правового государства в целом.
Ключевые слова: государственная гражданская служба; муниципальная служба; запреты, связанные с государственной и муниципальной службой; свобода мнения; свобода слова.
001: 10.17803/1994-1471.2015.60.11.088-094
Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в качестве одного из основополагающих начал государственной гражданской службы закрепляет принцип доступности информации о государственной гражданской службе. Для его реализации Законом предусмотрен ряд специальных мер, обеспечивающих открытость государственно-служебных правоотношений. Это касается, например, включения представителей научных и образовательных учреждений, других организаций в качестве независимых экспертов — специалистов по вопросам, связанным с граж-
данской службой, в ряд комиссий, результаты деятельности которых имеют наиболее важное значение для гражданской службы, а именно: в состав комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов (ст. 19), в состав конкурсной комиссии (ст. 22), в состав аттестационной комиссии (ст. 48).
Собственно, такой подход вполне соответствует идее правового государства, одним из принципов которого является транспарентность власти и ее подконтрольность гражданскому обществу. Тем более удивительны некоторые запреты, установленные
© Пресняков М. В., 2015
* Пресняков Михаил Вячеславович — доктор юридических наук, кандидат философских наук, профессор кафедры служебного и трудового права Поволжского института управления имени П. А. Столыпина РАНХиГС [[email protected]] 410031, Россия, г. Саратов, ул. Соборная, д. 23/25
для гражданских служащих в связи с прохождением службы. Речь, в частности, идет о п. 10 ч. 1 ст. 17 Закона о государственной гражданской службе, в соответствии с которым служащему запрещено допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности.
Безусловно, открытость государственной службы не может быть абсолютной. Государственные служащие, осуществляя непосредственную деятельность по реализации полномочий государственных органов, становятся нередко обладателями информации, разглашение которой может нанести реальный ущерб обществу, личности и государству, способствовать получению необоснованных привилегий отдельными физическими и юридическими лицами и т.п. Можно отметить, что и международно-правовые акты, провозглашающие т.н. «право на свободу слова», указывают на возможность введения ограничений при его реализации. Так, в соответствии со ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах пользование свободой мнений налагает особые обязанности и особую ответственность и, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями. Они касаются прав других лиц, их репутации, а также охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения. Статья 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод также устанавливает, что осуществление свободы слова и мнения может быть сопряжено с формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые установлены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиден-
циально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.
В этой связи нужно заметить, что Конституционный Суд РФ по целому ряду дел, касающихся ограничений, установленных в отношении государственных служащих, сформулировал достаточно четкую и определенную правовую позицию1. Согласно ей специфика государственной службы Российской Федерации как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих в трудовых отношениях. Регламентируя правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу и ее прохождения, государство вправе устанавливать в этой сфере и особые правила.
Другими словами, установление специальных требований и ограничений к лицам, проходящим государственную службу либо претендующим на замещение должности государственной службы, является прерогативой законодателя2. Однако «компетенция законодателя» в этом смысле не может быть абсолютной. Согласно рассматриваемой правовой позиции Конституционного Суда РФ различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду
1 Определения от 4 декабря 1997 г. по жалобе гражданина A. M. Насташкина, от 1 июля 1998 г. по запросу Верховного Суда РФ и от 19 апреля 2000 г. по жалобе гражданина И. У. Бетанти на нарушение конституционных прав и свобод положениями статьи 25 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»; определения от 8 февраля 2001 г. по запросу Люберецкого городского суда Московской области о проверке конституционности положений статьи 20.1 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и статьи 41 Закона Московской области «О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области», от 5 июля 2001 г. по запросу Суда Чукотского автономного округа о проверке конституционности положений статьи 43 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и по жалобе гражданина В. П. Соковца на нарушение этими положениями его конституционных прав.
2 Нужно сказать, что Конституционный Суд РФ вообще, особенно в последнее время, при отказе в принятии или удовлетворении жалобы нередко ссылается на «компетенцию законодателя».
деятельности категориям, согласуются с принципом равенства, закрепленным в ст. 19 (ч. 1 и 2) Конституции РФ, только в том случае, когда они являются объективно оправданными, обоснованными и соответствуют конституционно значимым целям. Обоснованность или необоснованность таких ограничений, по мнению Конституционного Суда РФ, означает их соответствие или несоответствие цели и задачам государственной службы как специфической профессиональной деятельности.
Придерживаясь этой правовой позиции Конституционного Суда РФ, мы хотели бы напомнить, что одним из основополагающих принципов организации системы государственной службы в целом и гражданской службы в частности является ее открытость гражданскому обществу, доступность информации о государственной службе. Исходя из этого, мы полагаем, что запрет, установленный п. 10 ст. 17 Закона о государственной гражданской службе, не соответствует целям и задачам государственной службы, а потому являет собой ничем не оправданное ограничение конституционных прав и свобод человека и гражданина. Данный запрет преследует не публичные, а корпоративные интересы, что не согласуется с задачами государственной службы.
В одной из более ранних работ мы высказывали опасение, что установленный Законом запрет критики руководства может стать удобным средством избавления от чересчур принципиальных сотрудников на государственной гражданской службе. К сожалению, практика показывает, что данные опасения полностью подтвердились.
Например, Тарабукина Н. В. была уволена с государственной службы в связи с нарушением п. 10 ст. 17 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе», запрещающей высказывание суждений в отношении деятельности госорганов3. В этой связи Тарабукина Н. В. обратилась в суд с иском к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Свердловской области о признании увольнения незаконным, восстановлении на работе. Судом было установлено,
URL: http://sudact.ru/regular/doc/wVc9TYY24PYW.
что в августе 2010 г. истец направила обращение в Генеральную прокуратуру РФ, Прокуратуру Свердловской области, в котором просила провести проверку деятельности Управления Роскомнадзора в связи с имеющимися фактами нарушения законодательства. По результатам проверки Прокуратурой Свердловской области направлен ответ, в котором указано, что часть нарушений, указанных истцом, нашла подтверждение и в адрес руководителя Управления Роскомнадзора вынесено представление.
Не согласившись с результатами проверки, намереваясь привлечь внимание общественности, истец направила в информационное агентство «У.» по электронной почте обращение, в котором изложила те же факты нарушения законности. После получения письма Тарабукиной журналисты обратились в Роскомнадзор с официальной просьбой прокомментировать изложенные претензии. В установленные законом сроки ответа на запрос не получили и опубликовали 22 сентября 2010 г. информационную заметку, в которой сообщили о факте обращения Тарабу-киной Н. В. в прокуратуру.
Суд посчитал установленным факт публичных высказываний истца в средствах массовой информации о деятельности государственного органа и его руководителя. При этом доводы истца о том, что она не высказывала суждений и не давала оценку деятельности Управления, а сообщила только о фактах нарушения законности, суд признал несостоятельными, поскольку, по мнению суда, понятие деятельности государственного органа или руководителя государственного органа должно трактоваться в широком смысле слова и включать в себя не только деятельность, непосредственно направленную на выполнение функций, для которых государственный орган создан, но и организационную, кадровую деятельность.
Конституционный Суд РФ рассматривал вопрос о соответствии данного запрета Конституции РФ неоднократно. Так, в 2010 г. в Конституционный Суд обратился гражданин И. В. Новиков, который в период службы в органах прокуратуры выступил в средствах массовой информации с заявлениями о коррупционном поведении должностных лиц руководства прокуратуры Смоленской обла-
сти4. Впоследствии заявитель был уволен со службы. По мнению И. В. Новикова, п. 10 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не соответствует Конституции РФ, ее ст. 3 (ч. 2] и ст. 29 (ч. 1, 3 и 5), поскольку нарушает применительно к государственным служащим свободу слова и право на распространение информации. Конституционный Суд в данном деле фактически уклонился от оценки конституционности рассматриваемого запрета.
Однако уже в 2011 г. Суду вновь пришлось вернуться к этому вопросу5. За нарушение запрета, предусмотренного п. 10 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», гражданка Л. Н. Кондратьева была уволена с государственной гражданской службы. Нарушение, явившееся основанием увольнения, заключалось в том, что в своем выступлении на одном из телеканалов Кондратьева подвергла критике деятельность межрегиональной инспекции ФНС России по Центральному федеральному округу, где она проходила службу, в части, касающейся начисления заработной платы сотрудникам, находящимся в командировках, которое, по ее мнению, осуществлялось в противоречии с законодательством Российской Федерации. В резолютивной части постановления от 30.06.2011 № 14-П (далее — Постановление] Конституционный Суд не отменил рассматриваемый запрет, но дал ему общеобязательное для всех правоприменителей толкование.
По мнению Суда, нормативное положение п. 10 ч. 1 ст. 17 Федерального закона
4 Определение Конституционного Суда РФ от 09.11.2010 № 1537-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Новикова Ивана Владимировича на нарушение его конституционных прав пунктом 10 части 1 статьи 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации"» // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».
5 Постановление Конституционного Суда РФ от 30.06.2011 № 14-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и статьи 20.1 Закона Российской Федерации "О милиции" в связи с жалобами граждан Л. Н. Кондратьевой и А. Н. Мумолина» // СЗ РФ 2011. № 28. Ст. 4261.
«О государственной гражданской службе Российской Федерации» не может рассматриваться как не допускающее публичного выражения государственным служащим своего мнения, суждения, оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы. При этом предполагается, что при оценке правомерности действий государственного гражданского служащего или сотрудника милиции (полиции] необходимо учитывать содержание допущенных им публичных высказываний, суждений или оценок, их общественную значимость и мотивы, соотношение причиненного (могущего быть причиненным] ими ущерба для государственных или общественных интересов с ущербом, предотвращенным в результате соответствующих действий государственного служащего, наличие либо отсутствие возможности у государственного служащего защитить свои права или государственные либо общественные интересы, нарушение которых послужило поводом для его публичного выступления, иными предусмотренными законом способами и другие значимые обстоятельства.
Это Постановление вызвало целый ряд публикаций в прессе с общим лейтмотивом: «Конституционный Суд признал право чиновников критиковать власть». Как нам представляется, такая оценка выводов Конституционного Суда чересчур оптимистична и не вполне соответствует действительности. Обратим внимание на общую правовую позицию, которая была четко сформулирована Судом в рамках данного Постановления.
Прежде всего Конституционный Суд подтвердил конституционность установленного запрета по сути. Поскольку в рамках своей профессиональной служебной деятельности государственные служащие обеспечивают исполнение полномочий органов государственной власти, публичное выражение ими, в том числе в средствах массовой информации, суждений и оценок, имеющих смысл возражения или порицания, может не только затруднить поддержание отношений служебной лояльности и сдержанности, но и по-
дорвать авторитет государственной власти как непременное условие успешного решения возложенных на нее задач, связанных в том числе с защитой прав и свобод человека и гражданина, суверенитета и государственной целостности, т.е. с основами конституционного строя Российской Федерации, и тем самым создать препятствия или сделать невозможным эффективное осуществление органами государственной власти своих полномочий, а следовательно, лишить государственную службу ее конституционного и практического смысла. Равным образом недопустимо публичное выражение государственным служащим в адрес государственного органа или должностного лица, особенно вышестоящего, суждений и оценок в смысле похвальном и одобрительном, поскольку такие действия способствуют укоренению отношений личной преданности, бюрократической сплоченности, покровительства и внеслужебной зависимости нижестоящих служащих от вышестоящих.
Вместе с тем Суд отметил, что «в отдельных случаях лояльность государственного служащего, понимаемая как формальное соблюдение запрета на выражение суждений, мнений и оценок, может затруднить или сделать невозможной защиту публичных интересов, законности, конституционных прав и свобод граждан, иных конституционных ценностей, притом что установленные законом в этих целях средства, включая отказ от исполнения неправомерных поручений, сообщение о коррупционных и других преступлениях, предложения о совершенствовании работы и т.п., могут быть недостаточными, безрезультатными или несоразмерно рискованными (выделено нами. — М. П.)». Обратим внимание, сколько оговорок сделал Суд, признав за государственными служащими право в отдельных случаях высказать критические замечания в адрес руководства. По мнению Суда, эти отдельные случаи могут иметь место, когда нарушение носит системный характер и в него намеренно или объективно вовлечены служащие (большая или влиятельная их часть) определенного структурного подразделения, в котором осуществляется государственная служба, что побуждает их к противодействию мерам, призванным обеспечить публичный интерес, вклю-
чая борьбу с коррупцией, замкнутостью, неэффективностью государственной службы.
Из анализа Постановления вытекает, что самое существенное в его содержании то, что Конституционный Суд запретил формальное применение запрета высказывать публичные суждения как основания увольнения с государственной службы и тем самым обязал суды выяснять причину нарушения рассматриваемого запрета, а также оценивать ее значимость. Однако фактически «право на критику» здесь выступает чем-то вроде необходимой обороны: если отсутствует иная возможность защитить права и законные интересы (в том числе публичные), то гражданский служащий вправе высказать свое мнение. Свобода слова здесь носит исключительный характер.
Поясним наше мнение на конкретном примере из судебной практики6.
Неешпапа В. Е. проходил муниципальную службу7 в должности первого заместителя главы города Райчихинска Амурской области. Находясь в отпуске без сохранения заработной платы, он принимал участие в выборах депутатов в Райчихинский городской Совет народных депутатов в качестве зарегистрированного кандидата в депутаты. В тексте агитационной листовки Неешпа-па В. Е., поименованный как первый заместитель главы города Райчихинска, в числе других кандидатов разместил информацию о том, что глава города со своей командой готовится проводить конкурс с последующей сменой арендатора вопреки тому, что областная прокуратура признает данный конкурс незаконным, и после сделанного предостережения о том, что документация конкурса противоречит закону. В листовке было высказано оценочное суждение: «У Шумилова видимо закон, что дышло — куда повернешь, туда и вышло! Когда выгодно ему так и закон хорош, невыгодно, так плох!» (сохранена пунктуация оригинала). Кроме того, Неешпа-па В. Е. опубликовал статью «Глухота власти недопустима». Указанные материалы послужили для работодателя — администрации го-
6 URL: http://www.gcourts.ru/case/68027.
7 В отношении муниципальных служащих установлен аналогичный запрет.
рода Райчихинска — основанием к увольнению истца, произведенному по п. 3 ч. 1 ст. 19 Закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Исследовав опубликованные истцом в ходе его предвыборной компании материалы, суд пришел к выводу, что эти публикации, безусловно, носят публичный характер и содержат высказывания, суждения и в целом негативные оценки деятельности органа местного самоуправления и его руководителя. Вышеприведенные доказательства свидетельствуют о том, что Неешпапой В. Е. допущено несоблюдение запрета, связанного с муниципальной службой. Итог — в удовлетворении иска отказано.
Данное дело рассматривалось еще в 2010 году, т.е. до принятия Конституционным Судом рассмотренного выше Постановления. Однако было бы это решение иным с учетом правовой позиции, изложенной в Постановлении? Вряд ли, поскольку речь не идет о защите прав или публичных интересов. Неешпапа В. Е. высказал свою позицию относительно деятельности органа местного самоуправления и главы муниципального образования в рамках своей предвыборной компании, а следовательно, без «крайней необходимости», о которой говорил Конституционный Суд.
Кстати, Европейским Судом, на прецедентную практику которого так часто ссылался Конституционный Суд при вынесении своего Постановления, было рассмотрено похожее дело — «Кудешкина против Российской Федерации». В октябре 2003 г. судья О. Кудешкина выдвинула свою кандидатуру на выборах в Государственную Думу РФ. Ее предвыборная кампания включала программу судебной реформы. 1 декабря 2003 г. она дала интервью радиостанции «Эхо Москвы», в котором подвергла резкой критике существующую судебную систему и рассказала о некоторых фактах давления на суд. 4 декабря 2003 г. две газеты — «Новая газета» и «Известия» — опубликовали интервью с О. Кудешкиной. После этого квалификационная коллегия Москвы приняла решение о лишении Кудешкиной статуса судьи. Ее обвинили в том, что, стремясь стать популярной, она распространила заведомо ложные, надуманные, оскорбительные измышления
в адрес судей и судебной системы, умалив тем самым авторитет судебной власти и подорвав престиж судебной профессии. Российские суды, включая Верховный Суд РФ, отказали в жалобе О. Кудешкиной на это решение.
Тогда Кудешкина обратилась с жалобой в Европейский Суд по правам человека. ЕСПЧ удовлетворил жалобу и четырьмя голосами против трех признал, что лишение Кудешкиной статуса судьи представляло собой неправомерное ограничение свободы слова. Ей была присуждена компенсация в размере 10 000 евро.
Европейский Суд отметил, что должностные лица, работающие в судебной сфере, обязаны демонстрировать сдержанность при осуществлении свободы выражения мнения во всех случаях, когда авторитет и беспристрастность правосудия могут быть поставлены под сомнение. С другой стороны, в контексте предвыборных дебатов Европейский Суд придает особое значение беспрепятственному осуществлению свободы слова кандидатами. Даже если заявительница и допустила определенную степень преувеличения и обобщения, характерных для предвыборной агитации, ее высказывания не были полностью лишены фактической основы и, таким образом, должны были рассматриваться не как необоснованный личный выпад, но как добросовестный комментарий по вопросу, представляющему всеобщий интерес. На этом основании Европейский Суд пришел к выводу, что имело место нарушение статьи 10 Конвенции.
С учетом сказанного выше мы полагаем, что тема принудительной лояльности и свободы слова государственных и муниципальных служащих еще не закрыта и, возможно, Конституционному Суду РФ еще придется вернуться к данному вопросу.
Пока же данный запрет продолжает успешно применяться как весьма эффективное основание увольнения тех государственных и муниципальных служащих, которые еще рискуют высказывать собственное мнение в отношении деятельности государственных и муниципальных органов, а также их руководства. За примерами долго ходить не приходится. Так, замминистра экономразви-тия С. Беляков осмелился в социальной сети Facebook выразить свое несогласие с реше-
нием об изъятии пенсионных накоплений за 2015 г., одобренным на совещании у премьер-министра. Он написал, что решение о продлении моратория «вредное для экономики», поскольку означает отказ от использования этих денег в экономике в принципе. Кроме того, по его мнению, подобное решение свидетельствует о нарушении обещания правительства о том, что заморозка распространится только на 2014 г. 6 августа
2014 г. С. Беляков был уволен с поста замминистра экономического развития в связи с нарушением запрета допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в СМИ, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа, если это не входит в его должностные обязанности8.
Совсем свежий пример — в сентябре
2015 г. служащая Великогубской администрации Е. Ильина была временно отстранена от исполнения судебных обязанностей за «лайки» под сообщениями в соцсети «ВКон-такте», критиковавшими «оптимизацию» малокомплектных школ в Медвежегорском
URL: http://www.interfax.ru/business/389952.
районе Карелии9. Глава Великогубского поселения И. Панкратов в связи с «лайками» обратился в комиссию по соблюдению требований к служебному поведению. По его мнению, работник администрации «допустила в социальной сети "ВКонтакте" в группе "Медвежьегорск — команда жителей" не обусловленные ее должностными обязанностями высказывания в адрес главы Великогубс-кого поселения». Такое поведение предполагает увольнение с муниципальной службы. Работнику в качестве подтверждения противоправного деяния были предоставлены скриншоты веб-страниц, на которых запечатлены сообщения, в отношении которых Е. Ильина нажала кнопку «Мне нравится».
Как нам представляется, подобный подход не согласуется не только с элементарными и необходимыми в демократическом обществе началами, но и противоречит действительным целям и задачам самой государственной службы, подменяя публично значимые цели узкими, кулуарными интересами отдельных групп чиновников. Вот что действительно может подорвать авторитет органов государственной власти, а отнюдь не критика снизу.
9 URL: http: // www.rod-pravo.org/za-lajk-protiv-optimizacii-selskix-shkol-municipalnuyu-sluzhashhuyu-otstranili-v-raboty-v-karelii/.
Материал поступил в редакцию 28 сентября 2015 г.
FORCED LOYALTY IN PUBLIC SERVICE
Presniakov, Michail Viacheslavovich - Doctor of Law, Ph.D. in Philosophy, Professor of the Department of Service
and Labor Law of the Volga Institute of Management named after Stolypin RANHiGS
410031, Russia, Saratov, ul. Sobornaia, d. 23/25
Review. The Article examines the prohibition imposed by the current legislation in relation to state and municipal officials preventing them from making public statements, judgments and evaluations concerning state authorities and their activities, their leaders and decisions of the higher state body, if it is not the part of their official duties. The Author scrutinizes the practical application of this prohibition and concludes that this prohibition is inconsistent with both the purpose of organization and functioning of public and municipal services and the principles of the state of the rule of law in general. Keywords. Public civil service, prohibitions in relation to public and municipal service, freedom of opinion, freedom of speech.
