CC BY
308
9.2. ПРИНЦИПЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРОКУРАТУРЫ С КОНТРОЛИРУЮЩИМИ ОРГАНАМИ
Джамбулатов С. И.
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Отношения прокуратуры и контролирующих органов заслуживают особого внимания вследствие их включенности в систему органов, для которых выявление и устранение нарушений законодательства входит в число главных, основных и первоочередных задач.
Необходимость взаимодействия прокуратуры и контролирующих органов объективно продиктована интересами объединения возможностей этих государственных структур. Прокуратура может реально содействовать выполнению контролирующими органами своих функций, используя имеющиеся в ее распоряжении средства для ограждения органов контроля от постороннего влияния, для укрепления их авторитета, помогая логическому завершению акций контролирующих органов подключением механизма юридической ответственности, как путем непосредственного принятия прокуратурой мер по устранению выявленных контролирующими органами нарушений, так и путем инициирования ею действий государственных органов по устранению нарушений закона, привлечение к установленной законодательством ответственности виновных лиц, нейтрализации способствующих правонарушениям обстоятельств. В свою очередь, прокуратура в состоянии существенно укрепить свой правозащитный потенциал, используя силы и средства контролирующих органов в целях выявления и устранения правонарушений.
Говоря о проблеме взаимодействия органов прокуратуры и контроля, следует иметь в виду, что контролирующие органы в силу характера своих функций хорошо ориентируются в подконтрольной деятельности, составляют широко разветвленную систему, имеют достаточную техническую оснащенность, и, не в пример прокуратуре, многочисленные штаты работников. Это позволяет рассматривать контролирующие органы как систему, способную эффективно выявлять правонарушения, пресекать их, принимать необходимые меры воздействия на правонарушителей.
Средствами взаимодействия являются акты прокурорского реагирования, которые определены, прежде всего, ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»1, а также нормами уголовно-процессуального, гражданско-процессуального, арбитражно-процессуального, административного кодексов и ряда иных законодательных актов. Другие участники прокурорско-надзорных правоотношений, которым адресованы эти акты, обязаны по их полу-
1 Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (в ред. 24.07.2007 № 214-ФЗ) «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366; Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; Российская газета. 2005. 9 ноября; 2007. 8 июня; 2007. 1 августа.
чении совершить действия, определенные законом. Как справедливо отмечает В. Д. Ломовский, в уголовном и гражданском процессе прокурор действует на основе норм уголовно- и гражданско-процессуального права. Все его права и обязанности, используемые в целях надзора за точным и единообразным исполнением законов в уголовном и гражданском судопроизводстве, предоставлены ему соответствующими процессуальными законами. Следовательно, в уголовном и гражданском процессе даже при участии прокурора возникают, развиваются и прекращаются лишь уголовно- и гражданско-процессуальные правовые отношения. Прокурорско-надзорные правоотношения процессуального типа здесь отсутствуют, поскольку уголовное и гражданское судопроизводство выступает средством реализации материальных прокурорско-надзорных правоотношений, формой их жизни2.
Очевидно, не случайно Конституция РФ 1993 г. закрепила реально сложившиеся в России отношения по защите прав граждан, ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» усилил и расширил полномочия прокуроров в области надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а в соответствии с указанным Законом и Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. (ред. от 16.10.2006 № 4-ФКЗ) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»3 между Генеральной прокуратурой РФ и Уполномоченным по правам человека заключено Соглашение о формах взаимодействия в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан от 24 июля 1998 г.4 Этим Соглашением усилено взаимодействие указанных органов, каждый из которых действует в пределах предоставленных ему полномочий.
Именно данные полномочия призваны обеспечить защиту личных, политических и социально-экономических прав и свобод граждан.
Близость задач, решаемых прокуратурой и контролирующими органами, стимулирует их тесное взаимодействие. Законом «О прокуратуре СССР» (1979 г.), взаимодействие органов прокуратуры с Советами народных депутатов, другими государственными органами даже обозначалось как один из принципов организации и деятельности прокуратуры (статья 4). В настоящее время в целях преодоления разобщенности государственных органов в предупреждении, своевременном выявлении и пресечении правонарушений в соответствии с Указом Президента Российской Федерации «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики»5 разработана единая система учета выявленных правонарушений и преступлений. Принцип взаимодействия заложен также и в трудовом законодательстве, в котором предусмотрено, что Федеральная инспекция труда осуществляет свою деятельность во взаимодействии с федеральными органами
2 Ломовский В. Д. Прокурорско-надзорный процесс. Тверь, 1997. С. 62.
3 Собрание законодательств» РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
4 Сборник основных приказов и указаний Генерального про-
курора РФ. М., 1999. С. 117-118.
Указ Президента РФ от 03.03.1998 № 224 (ред. от 25.07.2000) «Об обеспечении взаимодействия государствен-
ных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 10. Ст. 1159; 2000. № 31. Ст. 3252.
БИЗНЕС В ЗАКОНЕ
2’ 2008
исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами прокуратуры, профессиональными союзами (их объединениями), объединениями работодателей, другими организациями6.
Высоко оценивая значение взаимодействия, однако не следует забывать об основной функции прокуратуры - надзора за исполнением законов, ибо многие прокуроры, увлекаясь налаживанием контактов, обеспечением взаимодействия с контролирующими органами, фактически выводили их из сферы прокурорского надзора, что в корне неправильно. Надзор за исполнением законов контролирующими органами должен всегда стоять на первом месте для органов прокуратуры. В данном случае ни в коей мере не имеется в виду принижение значения взаимодействия прокуратуры и контролирующих органов. Оно, бесспорно, важно и не должно расцениваться как дело второстепенной важности. И, тем не менее, обеспечивая гармоничное сочетание надзора с взаимодействием, прокуроры не должны забывать о приоритетной роли прокурорского надзора за исполнением законов контролирующими органами. Это необходимо для усиления активности контролирующих органов в части выявления нарушений законодательства, устранения имеющихся в деятельности контролирующих органов недостатков, укрепления общей организационной базы борьбы с правонарушениями.
Анализ практики прокурорского надзора позволяет сделать вывод о том, что в качестве таковых принципов выступают: самостоятельность каждого из участников взаимодействия; принцип законности; взаимная ответственность за выполнение мероприятий, направленных на усиление охраны прав граждан; независимость участников взаимодействия при осуществлении деятельности по выявлению и устранению нарушений прав граждан.
Самостоятельность участников взаимодействия означает полное сохранение ими своей компетенции при решении вопросов укрепления законности на основе согласованных действий. Никаких уступок полномочий в пользу кого-либо из сотрудничающих сторон не должно допускаться. Тем самым, с одной стороны, обеспечивается полное сохранение профессионального «лица» каждого из взаимодействующих органов, а с другой - достигается интеграция их усилий в решении общих задач.
Ошибочной является позиция, с которой можно встретиться в научной литературе, в материалах научно-практических конференций, что происходит передача в ведение органов прокуратуры вопросов координации деятельности контролирующих органов7. Если говорить о координации, то это одна из основных функций управления, т.е. органов исполнительной власти, а никак не органов прокуратуры. Ни в коем случае нельзя допустить того, чтобы прокуроры полностью стали бы отвечать за результаты работы кон-
6 Ст.365 Трудового кодекса РФ.
7 Например, Ашиткова Т. В. Основные проблемные вопросы, относящиеся к выполнению организации прокурорских проверок исполнения земельного законодательства / Т. В. Ашиткова // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. М., 1999. № 159. С.79.
тролирующих органов по выявлению нарушений. Логичнее, если прокурор работает на основе тех данных, которые ему представлены контролирующими органами, ведь именно они должны выявлять правонарушения. Обеспечение надлежащего уровня работы контролирующих органов даст возможность прокурору сосредоточить основное внимание на решении актуальных задач укрепления законности.
Законность - универсальный принцип, который в соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации обязаны соблюдать органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения. По мнению А. А. Алексеева, законность - это требование строжайшего, неукоснительного соблюдения и исполнения всех юридических норм, всех правовых предписаний всеми субъектами, т.е. гражданами, их объединениями, должностными лицами, государственными органами8. Н. В. Витрук указывает, что «законность означает идею, требование и систему (режим) реального выражения права в законах государства, в самом законотворчестве, в подзаконном нормотворчестве»9. Следование принципу законности в процессе взаимодействия означает: во-первых, точное и неукоснительное соблюдение Конституции Российской Федерации и законов в равной степени как контролирующими органами, так и Прокуратурой; во-вторых, осуществление взаимодействия строго на правовой основе.
Взаимная ответственность за выполнение мероприятий, направленных на усиление охраны прав граждан выражается в точном следовании принятым договоренностям при решении конкретных задач пресечения и устранения нарушений законности в рассматриваемой сфере. Взаимная ответственность ни в коей мере не должна восприниматься как ответственность контролирующих органов перед прокуратурой, или наоборот. Это, прежде всего ответственность перед Законом, обществом, гражданами.
Независимость участников взаимодействия при осуществлении деятельности по выявлению и устранению нарушений прав и свобод граждан характеризуется реальной возможностью принимать ответственные решения без постороннего вмешательства, без какого бы то ни было давления или иного воздействия, на основе предписаний закона и только закона. Независимость взаимодействующих органов усиливает эффективность деятельности, как прокуратуры, так и контролирующих органов по решению своих прямых задач. Участники взаимодействия должны точно знать свои задачи, а также иметь представление о полномочиях тех органов, с которыми их деятельность может пересекаться. Прокуроры в необходимых случаях принимают решение о привлечении к ответственности должностных лиц контролирующих органов, если восстановить права граждан другими способами невозможно. В качестве примера исполнения данного принципа можно привести установленный порядок разделения компетенции по рассмотрению материалов о реабилитации жертв политических репрессий, в част-
8 Алексеев С. С. Государство и право. Начальный курс. М., 1993. С.71.
9 Витрук Н. В. Законность: понятие, защита и обеспечение. Конституционная законность и конституционное правосудие // Общая теория государства и права. Академический курс: в 2 Т. / Под ред. М. Н. Марченко. М., 1998. С.15.
ности: «По заявлениям заинтересованных лиц или общественных организаций о признании подвергшимися политическим репрессиям и подлежащими реабилитации либо пострадавшими от политических репрессий детей, супругов, родителей репрессированных лиц, органы прокуратуры и внутренних дел проверяют материалы уголовных и административных дел, составляют заключения и выдают справки о признании лиц подвергшимися политическим репрессиям и подлежащими реабилитации либо пострадавшими от политических репрессий или сообщают об отказе в их выдаче соответственно: органы прокуратуры - в случаях, когда репрессии осуществлялись по решениям судов и внесудебных органов; органы внутренних дел - в случаях, когда репрессии осуществлялись в административном порядке органами исполнительной власти, должностными лицами, общественными организациями или их органами, наделявшимися административными полномочиями»10.
Жизнеспособность взаимодействия органов прокуратуры и контролирующих органов определяется нахождением его эффективных форм.
На первое место, по всей видимости, должна быть поставлена такая форма взаимодействия, как взаимный обмен информацией. Так, например, Градостроительный кодекс РФ предусматривает, что должностные лица органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в случае выявления фактов нарушения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о гра-
достроительной деятельности обязаны направлять в органы прокуратуры информацию о фактах нарушения законов для принятия мер прокурором11.
Для результативности прокурорского надзора за соблюдением прав граждан важное значение имеет привлечение прокурором специалистов контролирующих органов.
Использование прокурорами помощи специалистов, бесспорно, очень важная и нужная форма взаимодействия этих органов. Однако, как показывает проведенное исследование, не всегда только прокуроры нуждаются в помощи «узких» специалистов, очень часто сами специалисты оказываются беспомощными без прокуроров, особенно, их слабое место - правовая подготовка.
Такая форма взаимодействия органов прокуратуры и контролирующих органов не закреплена ни одним совместным документом, тем не менее, зарекомендовала себя как необходимая и жизненно важная, особенно для работников специализированных органов.
Правильно организованное взаимодействие прокуратуры со специализированными органами дает возможность прокурорам целенаправленно и эффективно планировать свою деятельность, а также положительно сказывается на создании обстановки неотвратимости ответственности за нарушения прав и свобод граждан. Прокуратура оказывает дисциплинирующее влияние на контрольную деятельность, способствует повышению уровня ее профессионализма, достижению высоких показателей в работе.
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
10 Ст. 8.1 Закон РФ от 18.10.1991 № 1761-1 (ред. от
01.07.2005) «О реабилитации жертв политических репрес- -------------------------------------
сий» // Ведомостях СНД и вС РСфС. 1991. № 44. Ст. 1428. 11 Ч.3. ст. 8 Градостроительного кодекса РФ.
