CC BY
38
УДК 332.142:342.55 ББК 65.049 М 34
А.Е. Материкина,
кандидат экономических наук, младший научный сотрудник лаборатории региональной экономики Сочинского научно-исследовательского центра Российской академии наук, г. Сочи. Тел.: +7 (938) 460-12-68, e-mail: a.e.materikina@yandex.ru
ПРИНЦИПЫ УСТОЙЧИВОСТИ В НОРМАТИВНО-ПРАВОВОМ ПОЛЕ СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ РЕГИОНОВ РОССИИ
( Рецензирована )
Аннотация. С того момента как Россия приняла Повестку дня на 21 век на конференции в Рио-де-Жанейро в июне 1992 г., выбрав путь устойчивого развития, прошло более 25 лет. За этот период вся система государственного управления была переориентирована на новые приоритеты и принципы социально-экономического развития. Основой трансформации является нормативно-правовое регулирование процессов стратегического управления на всех уровнях власти, в том числе региональном. Данному аспекту стратегического управления социально-экономическим развитием регионов посвящена представленная статья. В ней рассматриваются вопросы полноты содержания понятия «устойчивое развитие» в сравнении с концепцией ООН [1]; точности формулировок и терминов, содержащихся в федеральных и региональных законодательных актах, их согласованности, как по горизонтали, так и по вертикали нормативно-правовой системы; логики раскрытия проблематики вопроса; комплексности отражения всех аспектов устойчивого развития территорий: социального, экономического, экологического, институционального.
Ключевые слова: социально-экономическое развитие, устойчивое развитие регионов, нормативно-правовое регулирование стратегического развития регионов.
А.Е. Materikina,
Candidate of Economic Sciences, Junior Researcher of the Regional Economics Laboratory, Sochi Research Centre of the Russian Academy of Sciences, Sochi. Ph.: +7 (938) 460-12-68, e-mail: a.e.materikina@yandex.ru
PRINCIPLES OF SUS TAIN ABILITY IN THE NORMATIVE-LEGAL FIELD OF STRATEGIC MANAGEMENT OF THE SOCIAL AND ECONOMIC REGIONAL DEVELOPMENT OF RUSSIA
Abstract. Twenty-five years passed since the moment when Russia adopted the Agenda for the 21st century at a conference in Rio de Janeiro in June 1992, having chosen the path of sustainable development. During this period, the whole system of public administration was reoriented to new priorities and principles of social and economic development. The basis of the transformation is the regulatory and legal regulation of the processes of strategic management
at all levels of government, including regional. This paper considers this aspect of strategic management of social and economic regional development. It deals with the completeness of the concept of "sustainable development" in comparison with the UN concept [1]; accuracy of wording and terms contained in federal and regional legislation, their consistency, both horizontally and vertically, of the regulatory and legal system; the logic of disclosing the problematics of the issue; complex reflection of all aspects of sustainable development of the territories: social, economic, environmental, institutional.
Keywords: social and economic development, sustainable development of regions, normative and legal regulation of strategic development of regions.
Началом курса на устойчивое развитие в Российской Федерации стало принятие в 1994 году «Стратегии по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития», а в 1996 г. - «Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию». Далее идеи устойчивого развития транслировались в регионы страны и муниципальные образования. Структура региональных и муниципальных нормативно-правовых документов, регулирующих стратегическое управление их устойчивым социально-экономическим развитием, включает основные положения государственной концепции социально-экономического развития страны, а также учитывает специфику конкретной территории. Поэтому каждая такая стратегия строится исходя из: типа и структуры экономики, уровня социально-экономического развития региона, структуры внутреннего регионального продукта, природного потенциала территории и экологической обстановки, а также идеологии деятельности различных групп субъектов (представители государственной власти, бизнеса, населения), которая проявляется в законотворчестве, корпоративной культуре, жизнедеятельности людей.
Результатом более чем двадцатилетней законотворческой работы стала сформированная система российского законодательства в области стратегического планирования устойчивого социально-экономического развития, в структуре которой важное место занимают
региональные нормативно-правовые документы, отражающие вопросы стратегического управления устойчивым социально-экономическим развитием. Анализ их с точки зрения направленности на обеспечение устойчивости социально-экономического развития заключается:
- в оценке точности формулировок и терминов, их согласованности, как по горизонтали, так и по вертикали нормативно-правовой системы, логики раскрытия проблематики вопроса;
- в оценке полноты содержания понятия «устойчивое развитие» в сравнении с концепцией ООН [1];
- в оценке комплексности отражения всех аспектов устойчивого развития территорий: социального, экономического, экологического, институционального.
В нормативно-правовом поле стратегического развития Российской Федерации аспект устойчивости раскрыт в контексте «превращения России в одного из глобальных лидеров», «надежно обеспечивающего национальную безопасность и реализацию конституциональных прав граждан» [2], путем достижения высоких стандартов благосостояния человека, социального благополучия и согласия, экономики лидерства и инноваций, конкурентоспособной на мировом уровне, формирования институтов экономической свободы и справедливости, обеспечения безопасности граждан. Что означает отсутствие целенаправленности стратегии на курс устойчивого
развития как развития, «при котором удовлетворение потребностей нынешних поколений осуществляется без ущерба для возможностей будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности» [1], достижение целей устойчивого развития подразумевается лишь в том объеме, который может обеспечить конкурентоспособность российского государства на мировой арене. По содержанию целевых установок Концепции развития Российской Федерации можно заключить, что большинство из целей развития человечества, сформулированных на Конференции ООН [1], нашли отражение в документе в соответствующей интерпретации, адекватной современным государственным реалиям. В частности, это цели, отражающие экономическую, социальную и институциональную составляющие устойчивого развития. Экологический аспект устойчивого развития страны не интегрирован в общую стратегию ее развития. Система законодательного регулирования вопросов охраны окружающей природной среды состоит из отельных нормативно-правовых документов, не гармонизированных между собой, в том числе в вопросах устойчивого развития. Базовыми стратегическими документами в данной области являются: «Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года» и План действий по ее реализации. Однако сформулированные в данных документах положения не отвечают современным реалиям России и мало соотносятся с целями глобального устойчивого развития.
Проекция стратегических направлений социально-экономического развития России на региональный уровень в некоторых регионах усиливает позиции курса на устойчивое развитие.
Так, например, стратегическая цель развития Томской области на
период до 2020 года - «высокий уровень благосостояния населения и стандартов качества жизни через создание динамично развивающейся, сбалансированной и конкурентоспособной региональной экономики, обеспечивающей высокий уровень доходов населения; превращение Томской области в лучшее место для жизни, работы и отдыха» - не содержит конкретных формулировок «устойчивого развития», хотя, по сути, косвенно его отражает, так как определена широкая социальная ориентированность стратегии и отмечена необходимость сбалансированности экономики. Одна из целей стратегии - рациональное использование природного капитала - подразумевает «сохранение природного капитала для будущих поколений, предотвращение чрезмерной эксплуатации природных ресурсов, которая ставит под угрозу способность природных ресурсов к возобновлению, реализация проектов по утилизации бытовых отходов, что является важными факторами сбалансированного развития экономики и формирования высокого качества жизни населения» [3].
Стратегия развития Самарской области определяет два вектора устойчивого развития региона: развитие человеческого потенциала и обеспечение экономического роста, и вместе с тем выделяет обеспечение экологической устойчивости как одну из стратегических целей. «Обеспечение экологической устойчивости становится важным компонентом региональной безопасности, оказывая все большее влияние на благополучие и здоровье населения, а также на экономическое воздействие во всех отраслях промышленности. В этих условиях стратегическими целями экологической устойчивости ставится коренное улучшение состояния окружающей среды, восстановление и предотвращение деградации природных комплексов, охрана здоровья человека
и создание условий, обеспечивающих повышение качества и увеличение продолжительности жизни населения области» [4]. Институциональная составляющая устойчивого развития Самарской области раскрыта в Стратегии в аспекте сохранения и повышения межрегиональной кооперации и конкуренции в различных секторах экономики и развития потребительского рынка региона.
В Стратегии социально-экономического развития республики Татарстан представлен анализ основных тенденций развития мировой экономики по семи основным направлениям: рынки продукции и услуг, институты, человеческий капитал, информация и технологии, природные ресурсы, реальный капитал, финансовый капитал. Среди положений, которые учтены при разработке данной стратегии, - «переход на модель устойчивого развития (Sustainable Development), когда удовлетворение потребности настоящего времени проходит без ущерба для потребностей будущих поколений; выход человеческого капитала на первое место среди долгосрочных факторов развития будущей экономики» [5].
«Главной ценностью для стратегии является Человек - неповторимая и свободная личность, осознающая ответственность за распоряжение своей свободной волей не только перед собой и окружающими, но и будущими поколениями.
Этим обусловлена концентрация содержания Стратегии вокруг трех взаимосвязанных стратегических приоритетов:
1) формирование и накопление человеческого капитала;
2) создание комфортного пространства для развития человеческого капитала;
3) создание экономических отношений и общественных институтов, при которых человеческий капитал востребован экономикой и может успешно функционировать» [5].
Одной из стратегических целей является эффективное использование природных ресурсов, которое основано на принципах устойчивого развития. Большое внимание уделено социальному и институциональному развитию. В целом стратегию развития республики Татарстан можно характеризовать как в высокой степени ориентированную на реализацию идей устойчивого развития.
Примером социально-ориентированной региональной стратегии является стратегия развития Москвы на период до 2025 года. Такая ее направленность выражается в широком спектре социальных программ, превалировании социально-ориентированных целей и задач различных направлений деятельности в рамках ее реализации, среди которых выделены следующие:
Территориально -пространственное развитие и качество городской среды, которое включает развитие московской агломерации, транспортной инфраструктуры и единого информационного пространства. Отдельным блоком в нем выделены цели реконструкции городской среды, которые, в том числе, направлены на формирование экологической устойчивости территории.
Качество человеческого потенциала, как еще одно из направлений деятельности в рамках стратегии социально-экономического развития Москвы, имеет следующие приоритеты: развитие человеческого потенциала, приращение человеческого потенциала и создание эффективной системы социальной адаптации. Для каждого из них сформулированы цели и задачи развития, в целом охватывающие весь комплекс условий процветания общества.
Экономическое направление деятельности реализации стратегии включает, в том числе, вопросы институционального развития: формирование комфортной среды для бизнеса, развитие сектора
высокотехнологических и деловых потребительских услуг, а также развитие инновационных кластеров, целью которого является достижение национального и мирового лидерства по «прорывным» направлениям инновационной политики. Несмотря на то, что в данном блоке документа отсутствует прямое упоминание об устойчивости развития, однако, по своему смыслу, многие содержащиеся в нем положения отвечают принципам глобального устойчивого развития и целям развития тысячелетия. Об этом говорит и общая инновационная направленность экономических приоритетов развития Москвы на период до 2025 года, обеспечивающая заботу о человеке и окружающей среде.
Стратегия социально-экономического развития Краснодарского края на период до 2020 г. также предусматривает «реализацию принципов устойчивого развития, основанного на сбалансированности экономического, социального и экологического приоритетов развития региона» [6]. Однако устойчивость развития в контексте данного документа рассматривается лишь с точки зрения долгосрочного стабильного экономического роста. В документе определены следующие направления развития региона:
- развитие человеческого капитала;
- обеспечение высоких темпов устойчивого экономического роста региона;
- формирование потенциала опережающего развития края;
- повышение эффективности государственного управления.
Основной упор делается на экономической составляющей устойчивого развития, что обусловлено выделением в отдельный блок вопросов инвестиционной политики края и широко представленной программой ее реализации. Таким образом, векторы и целевые ориентиры развития Краснодарского края, по сути, не отражают основные идеи устойчивого развития, задачи развития экономики, человеческого потенциала и государственного управления не соотносятся с целями защиты окружающей среды для сохранения природного потенциала для будущих поколений.
Представленный выше обзор нормативно-правового законодательства в области стратегического планирования свидетельствует о том, что нормативное поле Российской Федерации регулирования вопросов устойчивого развития неоднородно. В части регионов вопросы устойчивого социально-экономического развития достаточно глубоко и полно раскрыты, однако во многих из них не обеспечена в полной мере возможность комплексной, а значит эффективной, реализации принципов устойчивого развития, а также включение в мировое движение к глобальному устойчивому развитию.
Примечания:
1. Декларация по окружающей среде и развитию: принята Конференцией ООН по окружающей среде и развитию, Рио-де-Жанейро, 3-14 июня 1992 года. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/riodecl.shtml.
2. О стратегическом планировании в Российской Федерации: федер. закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ (с изм. и доп.). URL: http://base.garant. ru/70684666/#ixzz4n0uHEgLf.
3. Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Томской области до 2030 года: постановление Законодательной Думы Томской области от 26.03.2015 г. № 2589. URL: http://old.duma.tomsk.ru/page/29000.
4. Стратегия социально-экономического развития Самарской области на период до 2030 г. URL: http://economy.samregion.ru/upload/iblock/Oca/l_proekt-strategii-so_2030.pdf.
5. Об утверждении стратегии социально-экономического развития Республики Татарстан до 2030 года: закон Республики Татарстан от 17.05.2015 г. № 40-зрт. URL: https://www.google.ru/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd= 5&ved=0ahUKEwiilciO9o_VAhXqBZoKHdUHC_MQFgg4MAQ&url.
6. О Стратегии социально-экономического развития Краснодарского края до 2020 года: закон Краснодарского края от 29.04.2008 г. № 1465-КЗ (ред. от 28.11.2014). URL: http://economy.krasnodar.ru/strategic-planning/files/zacon_ kk_29042008_1465_2015.pdf.
References:
1. Declaration on Environment and Development: adopted by the United Nations Conference on Environment and Development, Rio de Janeiro, 3-14 June 1992. URL: http://www.un.org/en/documents/decl_conv/declarations/riodecl.shtml.
2. Federal Law of June 28, 2014 No. 172-FZ "On Strategic Planning in the Russian Federation" (with amendments and additions). URL: http://base.garant. ru/70684666/#ixzz4n0uHEgLf.
3. Resolution of the Legislative Duma of the Tomsk region of March 26, 2015 No. 2589 "On the approval of the Strategy for Social and Economic Development of the Tomsk region until 2030". URL: http://old.duma.tomsk.ru/page/29000.
4. Strategy of social and economic development of the Samara region for the period until 2030. URL: http://economy.samregion.ru/upload/iblock/Oca/l_proekt-strategii-so_2030.pdf.
5. Law of the Republic of Tatarstan No. 40-zrt of May 17, 2015 "On the approval of the strategy of social and economic development of the Republic of Tatarstan until 2030". URL: https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=we b&cd=5&ved=0ahUKEwiilciO9o_VAhXqBZoKHdUHC_MQFgg4MAQ&url.
6. Law of the Krasnodar Territory No. 1465-KZ of April 29, 2008 (as amended on November 28, 2014) "On the Strategy of Social and Economic Development of the Krasnodar Territory until 2020" URL: http://economy.krasnodar.ru/strategic-planning/files/zacon_kk_29042008_1465_2015.pdf.
