Научная статья на тему 'Принципы управления государственным сектором экономики'

Принципы управления государственным сектором экономики Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

CC BY
2357
402
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР ЭКОНОМИКИ / ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОТНОШЕНИЯ И ИНТЕРЕСЫ / ПРИНЦИПЫ УПРАВЛЕНИЯ / PUBLIC SECTOR OF ECONOMY / ECONOMIC AFFAIRS AND INTERESTS / PRINCIPLES OF MANAGEMENT

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы — Мовчан Сергей Николаевич

В статье определена совокупность принципов управления государственным сектором экономики, раскрыта их сущность и предложены пути реализации в интересах обеспечения устойчивого экономического развития страны.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

PRINCIPLES OF MANAGEMENT OF THE PUBLIC SECTOR OF THE ECONOMY

A set of principles for management of the state sector of the economy is defined and its identity is revealed in this article. The ways of implementation for sustainable economic development of the country is suggested.

Текст научной работы на тему «Принципы управления государственным сектором экономики»

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ГОСУДАРСТВА

УДК 35

Принципы управления государственным сектором экономики

В статье определена совокупность принципов управления государственным сектором экономики, раскрыта их сущность и предложены пути реализации в интересах обеспечения устойчивого экономического развития страны.

Ключевые слова: государственный сектор экономики, экономические отношения и интересы, принципы управления.

Место и роль государства в рыночной экономике в решающей мере определяется состоянием государственного сектора экономики. В этой связи существенное значение имеет выработка методически обоснованных подходов к его развитию. При этом ключевой задачей является определение принципов управления госсектором в современных условиях.

В данном контексте важно учитывать как минимум две исходные позиции:

во-первых, в основе функционирования государственного сектора экономики находится государственная собственность, трансформация которой определяет динамику взаимосвязей с частной собственностью. Обеспечение возможности совместного функционирования разнородных по виду объектов собственности направлено на развитие наиболее сильных сторон рыночных отношений, поскольку их специфические качества соответствуют реализации фундаментальных механизмов рыночной экономики;

во-вторых, государственный сектор экономики в экономической науке рассматривается одновременно и как институт рыночной экономики, и как база государственного регулирования экономики. Он формируется исходя из потребности общества, возможностей применения властных полномочий государством по реализации права собственника и составляет материальную основу реализации государством своих экономических интересов.

Система принципов управления государственным сектором экономики должна отвечать современным требованиям экономического развития обще-

С.Н. Мовчан

© Мовчан С.Н., 2013

19

Принципы управления государственным сектором экономики

ства. С позиций стратегической перспективы сбалансированного развития российской экономики и обеспечения экономического роста особо важным является определение оптимальной структуры госсектора, на базе социально-экономической эффективности функционирования государственной собственности. Это требуется не только в интересах обеспечения эффективности использования результатов его функционирования, но и для развития конкурентной рыночной среды и повышения инвестиционной привлекательности российской экономики.

Насущной необходимостью является переосмысление подходов к управлению госсектором, которые находят свое концентрированное выражение в принципах управления. К их числу относятся следующие принципы: обеспечение соответствия управления государственным сектором экономики потребностям развития общества в конкретных экономических условиях; оптимальное распределение функций и полномочий в процессе управления государственным сектором экономики; эффективность системы управления государственным сектором экономики; адаптивность управления к изменениям внутренней и внешней среды; использование прогрессивных методов и инструментов управления государственным сектором экономики; усиление контроля в сфере развития государственного сектора экономики.

В содержательном плане каждый из этих принципов характеризуется своими особенностями и предполагает соответствующие приоритетные направления деятельности и механизмы реализации.

Принцип обеспечения соответствия управления государственным сектором экономики потребностям развития общества в конкретных экономических условиях вытекает из того обстоятельства, что основной движущей силой функционирования экономики является закон возрастания потребностей. Для достижения соответствия потребностей социально-экономического развития страны и государственного сектора экономики требуется уточнение целей управления объектами государственного имущества. При этом важно добиваться установления четкой определенности формирования цели применительно к каждому объекту управления или группе однородных объектов и способов ее достижения. Объективно необходимым является принятие обоснованных решений с точки зрения экономической эффективности и социальной ответственности с учетом долгосрочных задач и интересов. Прежде всего, управление государственным сектором экономики должно обеспечивать реализацию задач и интересов Российской Федерации. По мнению специалистов, в настоящее время отмечается избыточность государственного имущества с точки зрения исполнения государственных функций. Это одна из системных проблем, на реализацию которой нацелена утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2013 года №191-р государственная программа Российской Федерации «Управление федеральным имуществом».

20

Принципы управления государственным сектором экономики

Функционирование государственного сектора экономики должно максимально коррелировать с обеспечением перехода к инновационному развитию экономики, который определен Концепцией долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.

Управление в данной сфере деятельности должно носить направленность на развитие рыночных отношений, что предполагает установление границ функционирования объектов государственной собственности. Одновременно с этим оно должно обеспечивать создание предпосылок вовлечения в рыночные отношения максимально возможного объема экономических ресурсов.

Принцип оптимального распределения функций и полномочий в процессе управления государственным сектором экономики базируется на различных научных концепциях и оправдывается на протяжении многих десятилетий. Организационная сложность госсектора усиливает необходимость в координации деятельности на всех уровнях, в более четком распределении функций и полномочий между государственными органами власти и иными органами, выступающими в качестве субъектов управления государственным сектором. При этом важно исходить из того, что функции и полномочия весьма подвижны и расширяются, как правило, в направлении более высоких уровней управления. Реализация данного принципа предполагает повышение мотивации и ответственности всех участников процесса управления за результат и достижение установленных показателей деятельности.

В числе базовых принципов управления государственным сектором экономики исключительное место занимает принцип эффективности системы управления данным сектором. В его основе лежит необходимость достижения наилучшего результата и установленных показателей деятельности. Актуализация данного принципа в современных условиях связана с недостаточной эффективностью управления государственным имуществом, приводящей к неудовлетворительным результатам финансово-хозяйственной деятельности организаций, низким качеством корпоративного управления компаниями с государственным участием, проявляющимся в низком уровне защиты миноритарных акционеров, а также недостаточной ответственностью участников процесса управления госсектором, включая лиц, избранных в органы управления компаний с государственным участием.

Принцип эффективности системы управления предполагает достижение оптимального состава и структуры государственного имущества и организаций, относящихся к государственному сектору экономики. При этом эффективность системы управления определяется наличием эффективной структуры принятия управленческих решений, горизонтом стратегического планирования, точной оценкой социально-экономической ситуации. Реализация данного принципа направлена прежде всего на повышение

21

Принципы управления государственным сектором экономики

эффективности модели управления компаниями с государственным участием, достижение действенного управления объектами государственного имущества на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации, а также имуществом, составляющим государственную казну Российской Федерации.

В числе показателей, характеризующих эффективность системы управления госсектором, следует выделить развитие конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности компаний с государственным участием. Кроме того, эффективность системы управления государственным сектором экономики во многом характеризуется ее способностью обеспечивать в соответствии с функциями государственных органов формирование механизмов оценки востребованности и необходимости объекта управления, а также механизмов их включения и исключения из контура управления. Важным составным элементом общей эффективности системы управления госсектором является создание условий для эффективного отчуждения государственного имущества, востребованного в коммерческом обороте.

Необходимо подчеркнуть, что оценка эффективности функционирования госсектора должна осуществляться на основе оценки качественного и количественного исполнения установленных для каждого объекта конкретных функций.

Следует учитывать, что реализация данного принципа предполагает совершенствование методик оценки эффективности управления объектами государственной собственности, в том числе посредством установления интервалов значений показателей, при которых управление характеризуется высоким уровнем эффективности, удовлетворительным уровнем эффективности, неудовлетворительным уровнем эффективности. Кроме того, должен быть установлен единый подход к определению сроков осуществления оценки эффективности субъектами управления, а также законодательно закреплены меры ответственности, если уровень эффективности управления признается неудовлетворительным.

Принцип адаптивности управления госсектором вытекает из необходимости обеспечения адаптации функционирования структурных элементов госсектора к изменяющимся условиям внутренней и внешней среды. Суть этого процесса — развитие признаков, соответствующих той среде, в которой функционируют объекты госсектора и осуществляется формирование механизмов, обеспечивающих его развитие. В результате эволюционного приспособления происходит процесс перехода в качественно новое состояние, что невозможно без мобилизации имеющихся адаптивных резервов развития. Адаптация определяется способностью своевременно реагировать на условия развивающихся экономических отношений и изменяющихся экономических интересов, а также оперативно принимаемыми управленческими решениями. В конечном итоге механизм адаптации дол-

22

Принципы управления государственным сектором экономики

жен обеспечивать целенаправленное реагирование на изменение внутренней и внешней среды.

Возможность субъектов управления и самих объектов к адаптации определяется стратегической гибкостью и способностью маневрировать ресурсами, обеспечить их мобилизацию в том направлении развития, которое может принести максимальные экономические выгоды. Адаптивное развитие госсектора предполагает необходимость непрерывного осуществления анализа рисков, особенно в части оценки рисков в области национальной безопасности. Следует стремиться к обеспечению оптимального баланса между результатом деятельности и уровнем риска, связанного с данным видом деятельности.

Нельзя не отметить те положительные моменты, которые характеризуют внедрение в современную практику управления госсектором прогрессивных инструментов и методов управления. В том числе осуществляется развитие инструментов приватизации путем создания возможности проведения продажи имущества в электронной форме, установлены новые правила продажи посредством публичного предложения, проводимой в случае признания аукциона несостоявшимся. Активно идет процесс формирования новых методов продаж, позволяющих проводить отдельные сделки по продаже акций ведущих компаний с государственным участием на основании решений Правительства Российской Федерации в целях создания условий для привлечения инвестиций, стимулирования развития фондового рынка, модернизации и технологического развития экономики.

В рамках реализации данного принципа целесообразно осуществить переход от продажи отдельного имущества или объектов к продаже бизнес-единиц. Это предусматривает реализацию следующих основных мер:

— дифференцированного подхода к вовлечению в коммерческий оборот объектов госсектора с учетом предварительного анализа инвестиционных возможностей, рисков и спроса инвесторов;

— проведение мероприятий по повышению капитализации и инвестиционной привлекательности отчуждаемых объектов;

— утверждение «дорожных карт» по проведению мероприятий, направленных на повышение инвестиционной привлекательности объектов государственного имущества, подлежащих вовлечению в оборот, с привлечением к осуществлению соответствующих мероприятий управляющих компанией, аудиторов и финансовых консультантов.

Исключительное значение имеет подготовка с учетом передового международного опыта регламентов предпродажной подготовки и отчуждения акций крупных инвестиционно привлекательных компаний. В целях совершенствования инструментов приватизации необходим переход к активным маркетинговым мероприятиям, в том числе путем создания центров обработки обращений физических и юридических лиц, а также расширения рекламного сопровождения продаж.

23

Принципы управления государственным сектором экономики

Поскольку внедрение современных инструментов и методов приватизации осуществляется в первоочередном порядке на федеральном уровне, то важно обеспечить их своевременное распространение на уровне субъектов Российской Федерации.

Для повышения качества корпоративного управления компаниями с государственным участием следует обеспечить внедрение элементов передового корпоративного законодательства и расширение практики внедрения стратегического планирования деятельности. В данном контексте также безусловно важным является расширение конкурсных процедур для отбора руководителей в компании с государственным участием, в том числе профессиональных директоров, а также современных методов оценки эффективности их деятельности.

В современных условиях значительно возросла объективная необходимость реализации в управленческом процессе принципа усиления контроля в сфере развития государственного сектора экономики. Данный принцип нацелен на решение целого комплекса задач, включая обеспечение контроля использования государственных ресурсов; снижение вероятности недостижения поставленных целей и задач; минимизацию возможных потерь, вызванных реализацией неблагоприятных событий и обстоятельств.

Нужно отметить определенные положительные моменты, связанные с контролем в процессе управления государственным сектором. В частности, осуществлен переход к разработке и утверждению прогнозных планов (программ) приватизации федерального имущества на 3-летний период, проводится независимая оценка объекта для определения начальной цены как обязательного этапа приватизации. Однако остается и ряд нерешенных проблем, среди которых отсутствие действенных рычагов влияния законодательных органов власти на процесс управления государственным сектором экономики в целом и на приватизацию в частности. К примеру, в настоящее время отсутствует механизм активного участия Государственной Думы и Совета Федерации в формировании вышеупомянутых прогнозных планов (программ) приватизации федерального имущества. Если до 2008 года такой механизм был предусмотрен Бюджетным кодексом Российской Федерации, в соответствии с которым Правительство Российской Федерации обязано было вносить на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год одновременно с проектом программы приватизации государственных и муниципальных предприятий на очередной финансовый год, то в последующие годы он был отменен. Только в текущем году Федеральным законом от 7 мая 2013 года №104-ФЗ внесены изменения в пункт 4 статьи 192 Бюджетного кодекса, устанавливающие, что в числе документов и материалов, которые вносятся в Государственную Думу, одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период должны представляться данные по прогнозному пла-

24

Принципы управления государственным сектором экономики

ну (программе) приватизации федерального имущества на очередной финансовый год и плановый период. Однако этот шаг, хотя и весьма полезен с точки зрения повышения обоснованности показателей проекта бюджета, в полной мере не решает проблемы участия законодателя в формировании плановых документов приватизации, поскольку они на момент представления в Государственную Думу уже утверждены Правительством Российской Федерации. На наш взгляд, с точки зрения усиления парламентского контроля было бы целесообразно ежегодно осуществлять согласование проекта прогнозного плана (программы) приватизации на очередной 3-летний период в Государственной Думе и Совете Федерации. В последующем он должен представляться на утверждение Президенту Российской Федерации. Тем самым центр принятия ключевых решений в области приватизации должен значительно сместиться в сторону парламента и президента.

В числе использования инструментов контроля актуализируется необходимость осуществления мониторинга функционирования государственного сектора экономики с целью сбора, консолидации и представления информации для принятия управленческих решений. Особую значимость здесь имеет обеспечение непрерывности контроля за достижением субъектами управления целей и задач, а также за соблюдением принципов и механизмов управления.

Требуется переход к контролю ключевых параметров управления госсектором, включая контроль формирования прогноза результатов деятельности, осуществление оценки влияния отдельных направлений на совокупный результат деятельности и привязки текущих целей к стратегическим ориентирам. Важным является обеспечение взаимодействия органов внутреннего контроля с органами внешнего контроля посредством определения единых стандартов осуществления контрольных мероприятий и выработки единых подходов к оценке эффективности управления государственным имуществом.

Безусловным приоритетом контроля в сфере управления госсектором является обеспечение открытости и доступности информации о субъектах и объектах управления, выявление проблемных вопросов в процессе управления и выработка рекомендаций по их решению.

В заключение отметим, что реализация предложенной совокупности принципов управления государственным сектором экономики будет способствовать устойчивому развитию экономики страны в долгосрочном периоде, в том числе за счет развития информационной и технологической структуры принятия и реализации стратегических управленческих решений в этой важнейшей сфере государственной деятельности.

Литература

1. Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

25

Принципы управления государственным сектором экономики

2. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р.

3. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2013 года № 191-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Управление федеральным имуществом”».

4. Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2014-2016 годы, утвержденные распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2013 года № 1111-р.

5. Балацкий Е.В., Конышев В.А. Российская модель государственного сектора экономики. М.: Экономика, 2005.

6. Бандурин В.В., Кузнецов В.Ю. Управление федеральной собственностью в условиях переходной экономики. М.: Наука и экономика, 2004.

7. Горланов Г.В. Государственный сектор в рыночной экономике: вопросы теории и современной российской практики: автореф. дис. д-ра экон. наук / Г.В. Горланов; Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова. М., 2010.

8. Иванов О.Б. Принципы построения риск-ориентированной системы внутреннего контроля и аудита в крупной компании, корпорации, холдинге // Аудиторские ведомости. 2013. № 8.

References

1. Federal Law of April 5, 2013 № 41-FZ “On the Accounts Chamber of the Russian Federation”. In Russian.

2. The concept of long-term socio-economic development of the Russian Federation for the period till 2020, approved by the Federal Government on November 17, 2008 № 1662-r . In Russian.

3. Decree of the Russian Federation dated February 16, 2013 № 191-p “On approval of the state program of the Russian Federation “ Management of Federal Property “. In Russian.

4. Forecast plan (program) of federal property privatization and the main directions of federal property privatization for 2014-2016 , approved by the Federal Government from July 1, 2013 № 1111-p . In Russian.

5. Balatskiy E.V., Konyshev V.A. Russian Model of the Public Sector. Moscow: Ekonomika Publishing, 2005. In Russian.

6. Bandurin V.V., Kuznetsov VYu. Federal Property Management in Transition Economy. Moscow: Nauka i ekonomika Publishing, 2004. In Russian.

7. Gorlanov G.V. Gosudarstvennyy sektor v rynochnoy ekonomike: voprosy teorii i sovremennoy rossiyskoy praktiki. Diss. Dokt. ekon. nauk [The public Sector in a Market Economy: Theory and Practice of Modern Russian Dr. econ. sci. diss.] Moscow, 2010. In Russian.

8. Ivanov O.B. Principles of risk oriented internal controls and audits in big companies, corporations, holdings. Auditorskie vedomosti [Audit Journal], 2013, no 8, pp.18-35. In Russian.

26

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.