CC BY
230
№ 4(67) АПРЕЛЬ 2016
Р.Р. Нуреева, соискатель, кафедра экономики и организации производства,
Казанский государственный энергетический университет, г. Казань, Россия, [email protected]
ПРИНЦИПЫ РЕАЛИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК
Государственные и муниципальные закупки являются важнейшим элементом социально-экономической системы страны. В последние годы в большинстве стран наблюдается тенденция увеличения объема и стоимости государственных и муниципальных закупок. Возросла их значимость как в деле обеспечения занятости населения, так и для национальной экономики в целом. Основная задача системы государственных закупок - обеспечение приобретения товаров, работ и услуг для удовлетворения нужд заказчика при наиболее эффективном расходовании бюджетных средств. Данная задача может быть успешно реализована исключительно при соблюдении важнейших принципов осуществления государственных закупок. В статье автор рассматривает принципы реализации системы государственных и муниципальных закупок, закрепленные в основных федеральных законах, регламентирующих данное направление гражданских отношений. Кроме того, подробно раскрыты восемь принципов государственных и муниципальных закупок, определенных профессором С.Л. Шунером: конкуренция, честность, прозрачность, эффективность, лучшее значение цены, распределение ресурсов, риск расторжения и однородность. К сожалению, ни одна система не может реализовать их одновременно. Поэтому определение того, какие принципы являются наиболее важными в данном случае, является сложной, постоянно меняющейся задачей.
Ключевые слова: государственные закупки, конкуренция в государственных закупках, принципы госзакупок, контрактная система, управление рисками, распределение ресурсов.
Правительства стран всего мира пытаются решить задачу улучшения функционирования системы закупок как с точки зрения правовой формы, так и с позиций практической применимости. В этой связи чрезвычайно важным является вопрос формулировки принципов реализации системы государственных и муниципальных закупок.
Под принципами реализации системы государственных и муниципальных закупок понимают основополагающие начала, руководящие идеи, выражающие сущность и определяющие функционирование главных направлений государственной политики в сфере закупок товаров, работ, услуг
для обеспечения государственных и муниципальных потребностей1. В Российской Федерации принципы контрактной системы закреплены Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и Федеральным законом Российской Федерации от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Согласно ст. 6 Закона № 44-ФЗ, к принципам закупок, обеспечивающих государственные и муниципальные нужды, относятся принципы открытости, прозрач-
дискуссия
журнал научных публикаций
ности, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных -нужд, эффективности осуществления закупок2. В то же время в Законе № 223-ФЗ определены следующие принципы закупок: информационная открытость, равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки, целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика; отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки 3.
Таким образом, не смотря на отсутствие полного соответствия принципов государственных и муниципальных закупок, сформулированных в двух основных федеральных законах, регламентирующих подобную деятельность, имеется сходство в формулировках по ключевым моментам. Тем не менее, вопрос определения единых принципов для всей системы централизованных закупок остается открытым.
В данной статье будут кратко рассмотрены восемь принципов, определенных профессором С. Л. Шунером для системы государственных закупок: 1) конкуренция; 2) честность; 3) прозрачность; 4) эффективность; 5) лучшее значение цены; 6) распределение ресурсов; 7) риск расторжения; 8) однородность4.
Три основополагающих принципа, которые легли в основу системы закупок Сое-
Государственные закупки призваны обеспечить в ходе торгов получение доступа к лучшим поставщикам и подрядчикам, самым низким ценам, самым передовым технологиям, благоприятным срокам и условиям контракта, а также гарантировать получение товаров и услуг высокого качества.
Операции, относящиеся к расходам бюджетов всех уровней, требуют высокой степени общественного доверия и безупречного соблюдения стандарта, общего правила.
диненных Штатов, - это конкуренция, прозрачность и честность. Это так называемые три кита, с которых начинается строительство всей системы. Государственные закупки призваны обеспечить в ходе торгов получение доступа к лучшим поставщикам и подрядчикам, самым низким ценам, самым передовым технологиям, благоприятным срокам и условиям контракта, а также гарантировать получение товаров и услуг высокого качества. Поэтому конкуренция играет здесь ключевую роль. Поощрение участия большего числа подрядчиков демонстрирует, что конкуренты будут беспристрастно рассмотрены для присуждения контрактов. От максимально эффективного использования конкуренции государственный и/или муниципальный заказчик получает лучшее значение с точки зрения цены, качества и условий контракта. Конкуренция является хорошей мотивацией для получения прибыли. Тем не менее, поддержание надежного конкурентного режима требует больших усилий. Соответственно, нужно поощрять и поддерживать честность и прозрачность системы.
Используя слово «честность», мы подразумеваем определенные правила поведения. Взяточничество, фаворитизм или неэтичное поведение не имеют места в успешной системе государственных закупок. Государственные закупки должны проводиться с полной беспристрастностью. Операции, относящиеся к расходам бюджетов всех уровней, требуют высокой степени общественного доверия и безупречного соблюдения стандарта, общего правила. Общее правило заключается в избежании любого конфликта интересов в государственных подрядных отношениях, в обеспечении справедливого обращения
№ 4(67) АПРЕЛЬ 2016
ДИСКУССИЯ 4
журнал научных публикаций Щ
и соблюдении этичного поведения. Поставщики и подрядчики ожидают справедливой оценки своих предложений. Заказчики оценивают соотношение качества и цены. Это правило, предполагающее взаимодоверие, подкрепленное контролем, не только поддерживает, но и усиливает конкурентную среду.
Следующий принцип заключается в том, что контрактная система в сфере закупок должна быть прозрачной. Под прозрачностью системы понимается использование процедуры, обеспечивающей проведение государственных закупок беспристрастным и открытым способом. Профессор Сью Эро-усмит предполагает, что в прозрачной системе затронутые стороны четко знают как правила, которые используются при проведении закупок, так и информацию о кон -кретных закупках5. Прозрачность поддерживается на всех стадиях закупки. Для этого нужно публиковать все уставы, положения и правила, которые определяют процесс госзакупок; четко формулировать требования к поставщикам и подрядчикам и размещать информацию в открытом доступе. В дальнейшем прозрачность помогает обеспечить соблюдение принципа целостности, что, в свою очередь, способствует развитию кон -куренции.
Заказчик при планировании и проведении госзакупок должен исходить из необходимости достижения заданных результатов. Этот критерий нашел отражение в принципе эффективности. В любой сделке, связанной с коммерцией, эффективность играет ключевую роль. Эффективность в этом контексте подразумевает в первую очередь административную или транзакционную эффективность. Другими словами, система государственных закупок является эффективной, когда она тратит наименьшее количество ресурсов в процесс приобретения необходимых товаров, работ, услуг.
Также стоит уделить внимание принципу наилучшей стоимости (лучшего значения цены), или тому, что называется оптимальным соотношением цены и качества. Другими словами, нужно стремиться к получению лучшего предложения - или совершению лучшей покупки - за меньшие деньги. Такой акцент кажется вполне логичным. Однако нельзя забывать, что стремление к лучшему соотношению цены и качества, как правило, требует от покупателя больше усилий - от исследования рынка до переговоров. Аналогичным образом, низкая цена не всегда позволяет удовлетворить клиента (например, если кли-
дискуссия
журнал научных публикаций
ент требует высокого качества независимо от цены).
Распространенным явлением в современной системе государственных и муниципальных закупок является протекционизм, поэтому следующий принцип - принцип распределения ресурсов - сложился исторически. Этот принцип затрагивает социальную политику. Ведь можно привлечь исполнителей из географических районов с высоким уровнем безработицы. С другой стороны, усилия по перераспределению ресурсов через систему закупок по самой своей природе ограничивают конкуренцию.
Трудно описать режим закупок без признания роли риска. Избегание ненужного риска является основной обязанностью любого руководящего органа. Однако одержимость минимизацией риска может привести к снижению эффективности: задушить творческий потенциал, «который позволяет сотрудникам свободно разделять идеи и данные»6, заглушить инновации, «базирующиеся преимущественно на генерации, распространении и использовании знаний»7.
Существует множество механизмов, разработанных для управления различными видами рисков. Можно, например, отфильтровывать нежелательных и некомпетентных поставщиков, фиксировать цену на возмещение расходов транспортных средств и т. д.
И, наконец, еще один ценный принцип - принцип единообразия (однородности). Единая система закупок предполагает, что все государственные закупки осуществляются по единым законам и правилам. Такая система эффективна, потому что поставщикам нет необходимости каждый раз изучать новые правила для того, чтобы вести сделки с различными учреждениями и ведомствами. Кроме того, если использовать стандартные положения, технологический процесс становится более простым делом.
Система государственных закупок является эффективной, когда она тратит наименьшее количество ресурсов в процесс приобретения необходимых товаров, работ, услуг.
Рассмотрев принципы реализации системы государственных и муниципальных закупок, мы пришли к следующим выводам. Каждая отдельная сделка должна вести — к удовлетворенности как заказчика, так и поставщика (подрядчика) и к лучшему соотношению цены и качества. Также важно, чтобы система государственных и муниципальных закупок была прозрачной, характеризовалась высокой конкурентностью, эффективностью и однородностью. Определение того, какие принципы являются наиболее важными, - сложная и практически ситуационная задача, поскольку ни одна система не может функци-оиировать в соответствии со всеми принципами одновременно. ^
Литература
1. Архалович О.В. Принципы контрактной системы в сфере закупок // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2013. № 3. C. 123-127.
2. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
3. Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЭ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».
4. Schooner S.L. Desiderata: Objectives for a System of Government Contract Law // Public Procurement Law Review. 2011. № 11. Р. 103.
5. Arrowsmith S. Towards a Multilateral Agreement on Transparency in Government Procurement // International & Comparative Law Quarterly. 1998. № 47. Р. 793-796.
6. Бурганова Т.А. Научные коммуникации и сотрудничество: от «писем к друзьям» к коллабо-рации // Вестник экономики, права и социологии. 2013. № 1. C. 207-211.
7. Бурганова Т.А., Бурганов Т.Ш. Изучение мнений ученых Татарстана об условиях и результатах их работы // Научно-техническая информация. Серия 1: Организация и методика информационной работы. 2014. № 9. С. 15-19.
№ 4(67) AflPEJlb 2016 %
REALIZATION PRINCIPLES OF THE STATE AND MUNICIPAL PURCHASES' SYSTEM
R.R. Nureeva, Fellow Applicant, The department of economics and organization of manufacture, Kazan State Power Engineering University, Kazan, Russia, [email protected]
State and municipal purchases are an important factor of social and economic development of the country. During the last years in the most part of countries one can see a tendency for growth of volumes and price of state and municipal purchases. Its significance has risen for providing employment and for the economy in general. The main objective of state purchases is a buying goods, works and services for satisfying needs of client with the most efficient expenditures of budget. This objective can be realized only with following some important principles of state purchases. In the article the author considers some realization principles of the system of state and municipal purchases fixed in the basic federal laws for regulation this way of civil relations. Besides, the paper exposes in details eight principles of state and municipal purchases defined by Professor S. L. Shooner: competitiveness, honesty, transparency, efficiency, best prices, resources distribution, risks and homogeneity. Unfortunately, no one system can use them simultaneously. That is why defining of the main principles is the most difficult and changing objective.
Key words: public procurement, competition in public procurement, principles of procurement, contract system, risk management, resource allocation.
References
1. Arkhalovich O.V. Printsipy kontraktnoi siste-my v sfere zakupok [The principles of the contract system in procurement]. Iuridicheskaia nauka i pravookhranitel'naia praktika - Legal science and law enforcement practice, 2013, no. 3, pp. 123-127.
2. Federal law of April 5, 2013 № 44-FZ "On contract system in procurement of goods, works, services for state and municipal needs" (in Russian).
3. Federal law of 18 July 2011 No. 223-FZ "On procurement of goods, works, services by separate types of legal entities" (in Russian).
4. Schooner S.L. Desiderata: Objectives for a System of Government Contract Law. Public Procurement Law Review, 2011, no. 11, p. 103.
5. Sue Arrowsmith, Towards a Multilateral Agreement on Transparency in Government Procurement.
International & Comparative Law Quarterly, 1998, no. 47, pp. 793-796.
6. Burganova T.A. Nauchnye kommunikatsii i sotrud-nichestvo: ot «pisem k druz'iam» k kollaboratsii [Scientific communication and cooperation: from "letters to friends" to collaboration]. Vestnik ekonomiki, prava i sotsiologii - Bulletin of Economics, law and sociology, 2013, no. 1, pp. 207-211.
7. Burganova T.A., Burganov T.Sh. Izuchenie mnenii uchenykh Tatarstana ob usloviiakh i rezul'tatakh ikh raboty [A study of opinions of scientists of Tatarstan on conditions and the results of their work]. Nauch-no-tekhnicheskaia informatsiia. Seriia 1: Organizat-siia i metodika informatsionnoi raboty - Scientific and technical information. Series 1: Organization and methods of outreach, 2014, no. 9, pp. 15-19.
