CC BY
128
Принципы правового регулирования отношений в сфере охраны лесов и рационального лесопользования (опыт России и СНГ)
БЫКОВСКИЙ ВАДИМ КИРИЛЛОВИЧ
доцент кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина, ведущий научный сотрудник Центра экономико-правовых проблем евразийской интеграции Института проблем безопасности СНГ, кандидат юридических наук
Аннотация: В статье отмечено, что определяющее значение имеют принципы лесного права, закрепленные в Лесном кодексе РФ, отражающие особенности лесов как природного объекта. Они включают правовые основы обеспечения охраны и защиты лесов, устойчивого управления лесами и повышения их потенциала, использования лесов с учетом их глобального экологического значения, длительности их выращивания и иных природных свойств. Принципы лесного права заложены в актах стран СНГ и соглашениях о сотрудничестве по охране лесов. Обеспечение охраны и защиты лесов рассматривается как основная цель лесопользования, что отражено в Стратегии развития лесного комплекса России до 2020 года.
Ключевые слова: принципы лесного права, соглашения стран СНГ в области охраны лесов, рациональное лесопользование в лесном комплексе
Principles of legal regulation of relations in the sphere of protection of forests and sustainable forest management (Russia and CIS)
BYKOVSKY VADIM KIRILLOVICH
leading researcher at the Center of economic and legal problems of Eurasian integration Institute of CIS security problems, Associate Professor of the Department of Environmental and Natural Resources Law of the Moscow State Law University named after O.E. Kutafin, candidate of legal sciences
Abstract: ^e article noted that the critical principles of the forest rights enshrined in the Forest code of the Russian Federation, reflecting the characteristics of forests as a natural object. They include the legal basis for the protection and preservation of forests, sustainable management of forests and enhancement of their capabilities, use of forests taking into account their global ecological value, the duration of their cultivation and other natural properties of forests. The principles of the forest law laid down in acts of the CIS countries and the cooperation agreements on the protection of forests. Ensuring the conservation and protection of forests is considered as the main objective of forest management, which is reflected in development strategy of forest complex of Russia until 2020.
Key words: principles of the forest law, agreement of the CIS countries in the field of forest conservation, sustainable forest management in the forest complex
Общие принципы лесного права России и Соглашения стран СНГ о сотрудничестве в сфере охраны лесов
Значение леса трудно переоценить, лес - это фактически основная экосистема России и единственный источник чистого воздуха для большинства населения. Такое же большое значение лес имеет в странах СНГ.
Зачастую усилий одного государства, направленных на охрану лесов, бывает недостаточно. Это относится прежде всего к приграничным лесам. На уровне СНГ заключен ряд международных соглашений, которые регулирует охрану лесов. К ним, в частности, относятся следующие:
• Соглашение о сотрудничестве в области охраны окружающей среды государств - участников Содружества Независимых Государств от 31 мая 2013 г.1 Одобрено Распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2013 г. № 284-р «О подписании Соглашения о сотрудничестве в области охраны окружающей среды государств - участников Содружества Независимых Государств»2;
• Модельный Лесной кодекс СНГ (принят Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 15 ноября 2003 г. № 22-11)3;
• Соглашение о сотрудничестве в области лесопромышленного комплекса и лесного хозяйства (Москва, 11 сентября 1998 г.)4;
• Соглашение о профилактике и тушении природных пожаров на приграничных территориях государств - участников Содружества Независимых Государств» (2013)5;
• Концепция межрегионального и приграничного сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств от 15 сентября 2004 г.6;
• Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о профилактике и тушении лесных и степных пожаров на приграничных территориях (Екатеринбург, 11 ноября 2013 г.)7 и др.
В условиях глобализации меры, предпринимаемые отдельными странами для охраны окружающей среды, являются недостаточными. Государства поодиночке не способны решить ряд экологических проблем, поскольку их действия носят разрозненный и нескоординированный характер. Ряд проблем имеет трансграничный характер. Они требуют совместных действий соседних государств по их решению. Границы между государствами могут не совпадать с природ-но-экологическими и бассейновыми границами, хозяйственная и иная деятельность на территории одного государства не должна наносить ущерб окружающей среде, качеству жизни населения и хозяйственной деятельности других государств. Поэтому существует необходимость создания единого правового поля для организации и осуществления совместных действий по охране природы государств - стран СНГ.
В актах СНГ не закреплены принципы правового регулирования лесных отношений. Они за-
1 Соглашение о сотрудничестве в области охраны окружающей среды государств - участников Содружества Независимых Государств (Минск, 31 мая 2013 г.), вступило в силу 14 января 2014 г. // Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru.
2 СЗ РФ. 2013 г. № 10. Ст. 1052.
3 Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ. 2004. № 33.
4 Бюллетень «Использование и охрана природных ресурсов в России». 2001. № 11-12. Соглашение вступило в силу для Российской Федерации 24 февраля 2003 г.
5 Одобрено Распоряжением Правительства РФ от 29 мая 2013 г. № 866-р «О подписании Соглашения о профилактике и тушении природных пожаров на приграничных территориях государств - участников Содружества Независимых Государств».
6 Принята в Астане 15 сентября 2004 г. Решение вступило в силу для Российской Федерации 15 сентября 2004 г.
7 Справочная правовая система «Гарант».
Лесной
КОДЕКС
Респнблики Казахстан
креплены на уровне национального законодательства. Роль принципов переоценить нельзя при осуществлении правового регулирования. В науке лесного права было разработано следующее определение принципов лесного права: «Принципы лесного права - это выраженные в нормах, пронизывающие и объединяющие все институты этой отрасли права такие ее качественные особенности (руководящие начала), которые обеспечивают рациональное и комплексное использование лесов, их воспроизводство и охрану...»1
Слово «принцип» буквально означает руководящую идею, основу, первоначало, исходное положение какого-либо явления. Роль принципов определяется тем, что они в обобщенном виде выражают сущность регулируемых отношений, за-
крепляет государственную политику, способствуют единообразному толкованию правовых норм.
Принципы лесного права закреплены в ст. 1 Лесного кодекса Российской Федерации (ЛК РФ)2. Данная статья насчитывает 11 пунктов. То есть получается, что имеется не менее одиннадцати принципов. Вряд ли можно выделить такое количество одинаково важных основополагающих положений.
Думается, можно классифицировать принципы лесного законодательства на три группы. Ведущее и определяющее значение имеют следующие принципы лесного права, отражающие особенности лесов как природного объекта, их можно считать основополагающими:
• обеспечение охраны и защиты лесов (п. 6 ст. 1 ЛК РФ);
• устойчивое управления лесами и повышение их потенциала (п. 1 ст. 1 ЛК РФ);
• использование лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов (п. 3 ст. 1 ЛК РФ).
Другие принципы носят дополняющий и развивающий характер. Обеспечение охраны и защиты лесов можно рассматривать в качестве краеугольного камня лесного законодательства. Все лесное законодательство направлено на обеспечение охраны и защиты лесов. В ходе потребления природных ресурсов должна осуществляться их охрана; она - лучший способ защиты природы3. «При условии качественного и своевременного лесовос-становления лес можно использовать вечно»4.
Принцип устойчивого управления лесами и повышения их потенциала является важнейшим в организации управления в области рационального использования и охраны лесов. Он реализуется в положениях главы 10 ЛК РФ, в которой
1 Горбовой В.Ф. Лесное право. Свердловск, Изд-во Свердловского юридического института, 1977. С. 13.
2 Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ (ред. от 1 июля 2017 г.). http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_64299/
3 Боголюбов С.А., Васильева М.И., Жариков Ю.Г. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный). М.: ТК Велби, Проспект, 2008. С. 11.
4 Крассов О.И. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. М.: Проспект, 2017. С. 22.
раскрываются основные направления деятельности государства по обеспечению рационального использования и охраны лесов.
По поводу принципа использования лесов с учетом их глобального экологического значения и особых природных свойств можно отметить, что использование лесов основывается (должно основываться) на природно-экологической характеристике леса. При использовании лесов необходимо учитывать их экологическое значение, длительные сроки выращивания, что является основанием установления в законодательстве ограничений на вырубку.
Также нельзя отрицать важность и необходимость сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду (п. 2 ст. 1 ЛК РФ). Вместе с тем, данная деятельность включается в понятие охраны лесов, детализируя принцип обеспечения охраны и защиты лесов, предусмотренный в п. 6 ст. 1 ЛК РФ.
Вторая группа принципов служит реализации основных принципов, устанавливая механизм реализации. Так, положения, закрепленные в п. 9-11 ст. 11 ЛК РФ, можно рассматривать как обеспечивающие реализацию основных принципов Кодекса:
• подразделение лесов на виды по целевому назначению и установление категорий защитных лесов в зависимости от выполняемых ими полезных функций (п. 9 ст. 1 Л К РФ);
• недопустимость использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления (п. 10 ст. 1 ЛК РФ);
• платность использования лесов (п. 11 ст. 1 ЛК РФ).
С помощью этих положений и достигается реализация принципа охраны и защиты лесов.
Третья группа принципов не имеют самостоятельного характера, а развивают и дополняют основные принципы, носят уточняющий характер. Например, в содержание принципа охраны и защиты лесов включается принцип воспроизводства лесов, улучшения их качества, повышения продуктивности лесов (п. 5 ст. 1 ЛК РФ).
В вопросе необходимости нормативного закрепления принципов среди ученых нет единства. Одни полагают, что правовые принципы непременно должны получить нормативное закрепление1, другие - что они выражаются духом, а не буквой закона и не обязательно должны быть прямо сформулированы в нормативных правовых актах, но могут вытекать из совокупности юридических норм и законодательства в целом2.
Вторая позиция представляется более обоснованной. Законодатель может и не закрепить принципы какой-либо отрасли в законодательном акте либо закрепить в неполной мере. Возможна ситуация, когда законодатель закрепляет не основные ведущие идеи, а положения, не имеющие большой значимости. В этом случае нельзя говорить, что принципы отрасли права отсутствуют: просто они не будут предусмотрены в законодательстве. Поэтому принципы права и принципы законодательства нельзя считать идентичными понятиями, они могут не совпадать. Принципы права устанавливают не только требования к правовым нормам, но и к реальным отношениям субъектов.
При этом под отраслевыми принципами необходимо понимать исходные руководящие начала (императивные требования), определяющие общую направленность правового регулирования однородных общественных отношений3.
1 Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Вып. 1. Свердловск, 1963. С. 151; Смирнов О.В. Соотношение норм и принципов в советском праве // Советское государство и право. 1977. № 2. С. 11.
2 БайтинМ.И. О принципах и функциях права: новые моменты // Правоведение. 2002. № 3. С. 5; ЛившицР.З., Никитский В.И. Принципы советского трудового права // Советское государство и право. 1974. № 8. С. 33.
3 МорхатП.М. Принципы права: нравственное содержание // Гражданин и право. 2007. № 10.
Проблемы обеспечения рационального лесопользования в лесном хозяйстве и охране лесов
Зачастую возникает вопрос, распространяются ли принципы гражданского права, предусмотренные в ст. 1 ГК РФ, на лесные правоотношения. В соответствии с ч. 1 ст. 3 ЛК РФ1 лесное законодательство регулирует лесные отношения, т.е. отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов.
В ч. 2 ст. 3 ЛК РФ предусмотрено, что имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков, лесных насаждений древесины и иных добытый лесных ресурсов регулируются гражданским законодательством, а также Земельным кодексом РФ, если иное не установлено ЛК РФ, другими федеральными законами.
Путем логического толкования данных положений можно сделать два вывода:
• лесные отношения включают два вида - неимущественные и имущественные;
• лесное законодательство отражает специфику лесных имущественных правоотношений, а при ее отсутствии данные отношения регулируются земельным и гражданским законодательством. В случае противоречия ЛК РФ и ГК РФ действует ЛК РФ (ч. 2 ст. 3 ЛК РФ).
Основными гражданско-правовыми принципами являются следующие: равенство участников регулируемых гражданским законодатель-
ством отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав и др. (ст. 1 ГК РФ).
Принципами Гражданского кодекса РФ следует руководствоваться при регулировании лесных имущественных отношений, основанных на равенстве их участников. Но их нельзя применять к регулированию большинства лесных отношений, поскольку в них преобладают публичные элементы.
Каждая отрасль предназначена для регулирования своего круга отношений. Другая отрасль не может охватить специфику иной отрасли, не может урегулировать «чужие» отношения надлежащим образом.
Глубина проникновения гражданского законодательства в регулирование лесных отношений очень невелика. Но это не ставит под сомнение тот факт, что при регулировании общественных отношений применяются нормы разных отраслей права.
Следовательно, проблема обеспечения рационального лесопользования в предпринимательской деятельности не может быть урегулирована нормами гражданского права без взаимодействия с нормами лесного права, ориентированного на охрану лесов.
Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года, принятая в 2013 г., не включает всего круга проблем рационального лесопользования и должна быть переработана с учетом приоритетов защиты лесов2. Она включает анализ и перечень системных проблем российского лесного комплекса, ко-
1 СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.
2 Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года. Принята в 2013 г. http://nacles. ги/стратегия-развития-лесного-комплекс
торые сдерживают развитие лесного хозяйства. Большинство из них касаются низкого уровня охраны и защиты лесов. Системными проблемами в развитии лесного комплекса, сдерживающими экономический рост лесопромышленного производства и эффективное использование лесов, являются недостаточная точность оценки лесо-ресурсного потенциала, слабый контроль за использованием лесов, недостаточный объем лесо-хозяйственных мероприятий и другие.
Основные факторы, обусловившие появление системных проблем в развитии лесного хозяйства, включают:
• истощение эксплуатационных запасов древесины в зонах расположения действующих лесопромышленных предприятий и путей транспорта;
• недостаточную точность учета лесных ресурсов;
• низкую эффективность государственного лесного контроля на региональном уровне;
• значительные потери лесных ресурсов от пожаров, вредителей и болезней, учитывая, что ущерб от лесных пожаров, вредных организмов и других неблагоприятных факторов значительно выше общих расходов на охрану, защиту и воспроизводство лесов;
• невысокое качество лесовосстановления;
• низкий технический уровень лесохозяйствен-ных работ;
• слабо развитую инфраструктуру в лесах;
• высокий уровень нелегального оборота древесины;
• нарушение биологического разнообразия лесов.
В местах интенсивного освоения лесов наблюдаются изменение их ресурсного и экологического потенциала, сокращение видового и эко-системного разнообразия, что требует особого внимания в связи с необходимостью выполнения Россией международных обязательств по сохранению биологического разнообразия, смягчению
1 Там же.
2 Собрание законодательства РФ. 1997. № 5. Ст. 610.
глобальных изменений климата, требований лесной сертификации1.
Таким образом, налицо необходимость стыковки норм гражданского, инвестиционного права, регулирующих предпринимательскую деятельность в лесном комплексе, с нормами лесного права об охране лесов.
Можно сделать следующие выводы. Вопросы совершенствования лесного законодательства РФ, его унификация и гармонизации с лесным законодательством стран - членов ЕАЭС и СНГ являются частью национальных стратегий в сфере обеспечения национальной безопасности, экономической и экологической безопасности СНГ, рационального природопользования с целях сохранения законных прав и интересов будущих поколений.
В ранее действовавшем ЛК РФ 1997 г.2, в отличие от действующего Кодекса, специальной статьи, посвященной принципам лесного законодательства (кроме принципов, посвященных государственному управлению), не было. Закрепление принципов лесного права в действующем ЛК РФ следует рассматривать как большое достижение. Классификация принципов фактически на основные и не основные не ставит под сомнение значение и юридическую силу последних.
Целесообразно в ЛК РФ расположить принципы в порядке значимости: вначале - основные, потом - содержащие механизм реализации основных, в конце - дополняющие и развивающие. Все
принципы ЛК РФ можно классифицировать на три группы: основные, развивающие и дополняющие.
В развитие принципа охраны и защиты лесов целесообразно было бы закрепить в ЛК РФ такое
требования к использованию лесов, как необходимость соблюдения научно обоснованных норм использования лесов, которое было предусмотрено в абз. 7 ст. 79 ЛК РФ 1997 г.
Нормативные правовые акты и литература
1. Соглашение о сотрудничестве в области охраны окружающей среды государств - участников Содружества Независимых Государств (Минск, 31 мая 2013 г.), вступило в силу 14 января 2014 г. //http:// docs.cntd.ru/document/499 067483
2. Соглашение о сотрудничестве в области лесопромышленного комплекса и лесного хозяйства (Москва, 11 сентября 1998 г.). http://docs.cntd.ru/ document/4990 67483
3. Соглашение о профилактике и тушении природных пожаров на приграничных территориях государств - участников Содружества Независимых Государств» (2013). http://docs.cntd.ru/ document/4990 67483
4. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о профилактике и тушении лесных и степных пожаров на приграничных территориях (Екатеринбург, 11 ноября 2013 г.). http://docs.cntd.ru/document/499067483
5. Концепция межрегионального и приграничного сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств от 15 сентября 2004 г.
6.Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 г. № 200-ФЗ (ред. от 1 июля 2017 г.). http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_64299/
7. Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года. Принята в 2013 г. Шр://пас1е8.ги/стратегия-развития-лесно-го-комплекс
8. Модельный Лесной кодекс СНГ (принят Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 15 ноября 2003 г. № 22-11).
9. Распоряжение Правительства РФ от 29 мая 2013 г. № 866-р «О подписании Соглашения о профилактике и тушении природных пожаров на приграничных территориях государств - участников Содружества Независимых Государств».
10. Горбовой В.Ф. Лесное право. Свердловск, Изд-во Свердловского юридического института, 1977.
11. Боголюбов С.А., Васильева М.И., Жариков Ю.Г. Комментарий к лесному кодексу Российской Федерации (постатейный). М.: ТК Велби, Проспект, 2008.
12. Крассов О.И. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. М.: Проспект, 2017.
13. Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Вып. 1. Свердловск, 1963. С. 151.
14. Морхат П.М. Принципы права: нравственное содержание // Гражданин и право. 2007. № 10.
